财政模式在团场城镇化建设中的影响及问题

财政模式在团场城镇化建设中的影响及问题

2010年5月，中央新疆工作研讨会召开，新疆和新疆军队新时期的工作提出新要求。为进一步落实中央新疆工作会议精神,兵团党委提出加快推进兵团城镇化建设的重大战略部署,明确了发展目标和主要任务,提出了政策指导措施,建立了城镇化发展的整体思路。然而,兵团党政军企合一的特殊体制和财政职能的不完备,决定了兵团在经济社会发展中产生了很多自身独特的问题,造成了团场发展动力不足、转变经济发展方式保障能力不强、公共社会事业欠账较多和招商引资困难等诸多影响。要落实中央关于新疆工作座谈会精神,推进兵团的城镇化进程,必须深化兵团财政体制改革,探索并完善农牧团场城镇管理模式下的公共预算。一、陆军融资模式是士兵城市化进程的财务管理模式(一)国家对兵制地的限制在兵团“三化”建设中,推进城镇化列在“三化”之首。通过推进城镇化,依托城镇的载体和机制,对更好地解决兵团屯垦与戍边、特殊体制与市场机制以及妥善处理兵地关系搭建了重要平台,同时,城镇化也是兵团农业现代化、新型工业化发展的最终结果。兵团大力推进新建城市和城镇是中央的战略安排,也是中央对兵团最重要、最优惠、最持久的政策。兵团城镇化体系可分为中等城市(石河子市)、小城市(五家渠、阿拉尔和图木舒克)、农牧团场中心小城镇(地处垦区中心、基础设施条件好、具有适度人口和用地规模的城镇)和农牧团场一般小城镇四个层次,主要指兵团管辖的城市、建制镇以及农牧团场团部集政治、经济、文化为中心的非建制镇所在地。从兵团城镇建设历程来看,特别是进入新世纪以来,在西部大开发战略中,兵团以小城镇建设作为突破口,城镇建设发展迅速。从兵团党委确定的38个重点小城镇到培育发展垦区50个中心城镇,从2004年兵团新建五家渠、阿拉尔和图木舒克到2011年北屯建市,从兵地融合发展最早的城区天北新区到目前兵团唯一一个建制镇石河子北泉镇,城镇化在兵团已经取得了重要进展,从体制和模式选择到制度和政策安排,都走出了兵团特色的新路。(二)兵团时期,实行综合财力补助+专项预算管理体制财政部在兵团不同的发展阶段,不断调整对兵团的预算管理体制,国家对兵团预算管理体制沿革大致经历了二个阶段。从兵团成立至1997年,中央财政通过农业部对兵团实行农垦财务管理体制,国家经农业部对兵团实行“财务包干”,执行农垦企业管理为主的财务管理体制。1997年10月,中共中央、国务院17号文件明确了兵团的性质和特殊职能,确立了兵团作为中央财政一级预算单位的地位。从1998年开始,兵团财务由财政部直接管理。2000年,财政部对兵团实行部门预算管理,2002年试行综合财力补助预算。目前,中央财政对兵团主要实行“综合财力补助+专项”的预算管理体制。该体制的核心内容是“综合财力补助”,类似于地方财政体制中的“一般性转移支付补助”,属于保证兵团各级机关及事业单位正常运转的经费性补助;另一个重要内容是“地方专项”,则与地方财政专项转移支付相同。该体制在设计上,体现了较强的包容性,可以基本涵盖兵团的公共支出,并不断调整内涵和外延。运行十年间,公共财政保障范围逐步扩大,保障度逐步提高,有力地促进了兵团经济社会事业发展和职工队伍的稳定。兵团农场从经济特点来看,从开始建立到现在,一直是作为一级生产经营单位而存在,其它职能都是附加其上,最终形成了兵团的特殊体制。因此,兵团早期并没有严格意义上的财政管理,只有财务管理。兵团所属农牧团场,不但要进行生产经营活动,同时还要承担教育、医疗、保险以及城镇管理与建设等社会事务管理职能,沉重的社会负担给兵团经济社会发展带来了诸多问题。二、影响了团场城镇经济的健康发展城镇化是人类社会发展的必然趋势和必然规律,是农业现代化、新型工业化发展的最终结果。城镇化在实现人口的产业转移和空间转移过程中,通过优化生产生活环境,实现兵团从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。随着兵团城镇化进程加快,兵团城镇运行维护经费保障等方面的问题日益突出,不仅关系到兵团城镇化发展质量,也影响了兵团城镇化可持续发展,需要从理论和实践上得以有效解决。根据现行财政体制,城镇没有地方税立法权,而且兵团各师又以农垦企业生产经营为主,收入有限,财产税所占的比重很小。有限的财政收入很难满足城镇化的基础设施建设及公共服务的需要,给兵团各师带来了很大的财政压力,影响了团场城镇经济的健康发展。长期以来,兵团城镇(除了5座城市和1个建制镇)都是“自建自管”,没有纳入到公共财政支出的范畴,这部分经费都是团场自己负担;另一方面,根据兵团城镇化建设规划,正在把职工群众向城镇和中心连队集中,城镇社区承担的社会职能不断增多,而社区工作缺经费、活动少场所和人员待遇难保障等管理问题日益突出,成为制约社区发展的“瓶颈”。(一)农场城镇化发展,加大城镇建设和维护支出以农六师芳草湖农场为例,农场建成区面积12平方公里,常住人口数6.4万人,下辖6个农业社区、36个农业连队,1个场镇社区、6个居委会;26家规模以上工业企业、153家个体工业,1所完全中学、1所完全小学和6所九年一贯制学校;县级二甲医院1所、卫生服务中心6个、卫生室47个、13个团属事业单位;有公、检、法、司、工商、税务、银行、保险、通信等30多个驻场单位。农场城镇化建设以“完善功能,改善环境和美化形象”为目标,近年来城镇建设取得了较大成绩。但随着农场城镇化进程加快,城镇建设与维护支出也随着增加。随着农场城镇化发展,原有的城镇基础设施如排污、暖气管网等都要进行改扩建,部分道路破损严重,环境卫生投入费用越来越大,需要投入大量的资金进行建设。场区公共设施如道路、供水、供热等建设除兵团每年向国家争取的小城镇建设专项资金外,需要农场从经营资金支出,或者通过向银行贷款的方式筹集建设资金。公共设施的公益性质又决定了这些项目不可能通过盈利来偿还贷款,客观上加重了农场的负担。2011年,农场城镇运行维护支出1121万元。其中,供水支出104万元,污水处理113万元,集中供热300万元,市政照明71万元,道路养护207万元,环卫保洁255万元,园林绿化71万元。这些城镇设施的维护支出,对农场来说,是一个沉重的负担。(二)社区管理工作人员严重匮乏近年来,随着团场城镇化建设推进,团场城镇社区履行社会管理职能与社区机构、人员配备和经费支出之间的矛盾日益突出,给社区管理日常工作的开展带来了困难。以农八师143团社区管理为例,2002年,143团成立两个试点社区,配备10名工作人员,2006年实行团场合并,原151团和石南农场合并到143团,全团设立7个社区,配备53名工作人员,7个社区承载着全团14388户居民4万多人的卫生、医保等19项社会服务职能,但由于社区管理工作人员编制与社区管理要求不相匹配,社区管理工作人员严重不足,近4000户居民仅有4名社区工作人员,只有标准配置的约1/10,影响了场镇社区管理工作的开展。同时社区管理工作人员办公经费短缺,社区办公场所和居民文化活动场所也不能满足工作和活动需要。这些问题的主要原因在于兵团农牧团场仍是一级生产单位,非政府的身份,导致场镇没有税收等财政收入,只能依靠上级部门的转移支付进行城镇建设与运行维护,当场镇建设运行维护资金不足时,往往占用团场生产经营资金,甚至通过贷款来进行城镇化建设。导致兵团的城镇化建设陷入两难境地:一方面需要推进城镇化建设;另一方面推进城镇化建设又加重了团场的负担,影响了团场的经济社会发展。(三)健全的财政财务管理模式石河子总场成立于1950年,1999年正式成为建制镇,实行石河子总场和北泉镇“场镇合一”财政管理体制。北泉镇建镇12年来,经济快速发展,逐步实现了“以农为主”到“三化并进”的重大突破,实现了从“农业经济”向“工商经济”的重大转变,促进了场镇经济社会各项事业的快速发展。2011年,北泉镇财政收入11712万元,其中税收收入10145万元,用于城镇运行维护费用支出6064万元。为提高社会化管理水平,北泉镇设立了10个社区管理机构,包括9个社区服务站和1个社区管理中心,同时,为提高城镇化的承载能力,提升公共服务功能,推动城镇化进程,设置了16家公共服务机构,2011年公共服务机构基本运行费用达3510万元,全部来自镇财政自筹。从北泉镇的经验来看,由于成为建制镇,其自身具备了财政收入能力,2011年财政收入达到近1.2亿。这些收入投入到城镇建设与运行维护中,促进了北泉镇的公共服务能力,吸引了更多的人到城镇居住,反过来又推动了工业与服务业的发展,使北泉镇的建设走上了良性循环的道路。尽管北泉镇的财政管理仍然存在一定的问题,如公共服务人员编制不足,公共预算支出与生产经营支出边界难以确定等。但是其建制镇财政能力的具备,使兵团城镇化的财务管理模式从“一总两分”的财政(财务)管理模式,迈向了真正的财政管理模式,对兵团未来城镇化进程中的财政模式具有重要的借鉴意义。城镇化建设快速发展。建镇以来,场镇以兵团“加快38个重点城镇基础设施建设”为契机,基本完成了镇区集中供热、供水、排污与道路、绿化等基础设施建设;面实现了硬质路面“村村通”,镇区居民住房日益城市化。引进多个市场项目和物流企业发展第三产业,使城镇化成为新型工业化和农业现代化发展载体,不断提升吸纳人口和产业集聚的能力。自有财力持续增长。从建镇之初的2000年到2011年,北泉镇区域内的地方税收收入库金额由870.12万元增至11001.27万元,税收返还累计31034万元。尤其是2004年石河子市明确“税收上缴基数(1000万元)超额部分全部返还”的政策后,极大地提高了石总场北泉镇招商引资、发展非公有制经济的积极性,镇财政收入快速大幅增长。镇一般财政收入(税收收入),已成为场镇可持续的自有财力来源,极大地调动了场镇建设的积极性。三、屯垦与戍边、团场体制改革的现实有效实现形式北泉镇城镇化建设的实践与探索,说明场镇合一体制是新时期新阶段团场正确处理屯垦与戍边、兵团与地方、特殊组织形式与市场经济“三个重大关系”,充分发挥推动改革发展建设大军、增进民族团结中流砥柱、巩固西北边防铜墙铁壁“三大作用”的有效实现形式,对团场体制改革取向具有重要借鉴作用。(一)屯垦戍边的实际管理者从长远来看,要完成从“屯垦戍边”到“屯城戍边”的历史使命,兵团必须向中央积极争取辖区内的财政管辖权。兵团农场自创建到现在,一直是所在区域除税收之外所有社会事务的实际管理者,拥有自己的行政版图是屯垦戍边事业长远发展的需要。虽然每年中央通过转移支付,在很大程度上保障了兵团公共服务的财政支出,但是这种机制并不能调动兵团职工的建设积极性,尤其是城镇化建设的积极性。试想,如果团场通过各种努力,建设城镇,发展经济,最终收益却与自身努力没有关系,那么团场发展经济的积极性就会受到抑制。(二)以国家行政机关的方式申请国家权力机关新格局从中期来看,兵团应借鉴石河子模式和北泉镇模式,积极向国务院、自治区申请,通过新建市和新建镇的方式,逐步获得行政管辖权和财政管辖权,取得相应的税收等财政收入,提供与之匹配的公共服务。(三)积极推行精细化财政管理模式从近期来看,应积极推行师市合一、场镇合一的管理模式,逐步建立起适合公共财政要求的公共服务体系,积极推行精细化财政管理模式,切实落实好“一总两分”的财政(财务)管理模式,真正实现保障公共服务的财政资金与团场的生产经营资金在预算、核算上的彻底分离,为将来纯粹的财政管理模式奠定基础。(四)加快团场建设,推行团镇合一从兵团建立至今,地方政府一直在行使其行政辖区内的税收管辖权,只有充分尊重和维护地方既得利益,才能在获得财政管辖区上获得地方政府支持。为维护地方利益,税收问题从近期来看,为调动兵团城镇化建设的积极性,在继续实行兵团工业税收返还政策的基础上,扩大税收返还的范围,积极向自治区政府申请实行兵团团场区域内全部税收按“确定基数,超过部分予以返还”初步解决。从长远来看,建议加快兵团的农牧团场建制镇步伐,推行团镇合一。为尊重和保证团场所在地的县市既得利益,可采取相应的财政体制。如以团场正式建镇,实行团(场)镇合一前