台湾农地改革的经验及启示

台湾农地改革的经验及启示

台湾是世界经济快速发展的地区之一。在20世纪末取得了显著的经济奇迹。它被称为亚洲四小龙之一。农业在台湾经济的发展过程中作用重大,早期农业的发展为台湾工业的发展奠定了坚实的基础,而台湾的三次农地改革对台湾农业发展起到了巨大的推动作用。了解台湾每一阶段农地制度改革的做法、经验与教训,对大陆农地保护具有一定的启示。1台湾不同发展阶段对农业区的保护政策和措施1.1属性不断加强农业生产战后初期,台湾出现了高租率、佃权不稳、押租金等土地问题,使租佃纠纷频繁发生,社会秩序不稳定。1949年,国民党当局为了稳定政权、缓和农村阶级矛盾、提高农民生产积极性,在台湾实行了第一次土地改革。第一次土地改革包括三个阶段。第一阶段是“三七五减租”,开始于1949年4月。台湾当局颁布实施了《台湾省私有耕地租用办法》,规定地租额不能高于主要农作物全年收获量的37.5%,还规定原约地租超过此数者,减到此数,不及此数者,不得增加。“三七五减租”减轻了农民的负担。第二阶段是“公地放领”。1951年6月,台湾当局公布了《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》,放领的对象是承租耕地的现耕农、雇农、耕地不足的佃农等,放领的地价为购得土地全年生产物收获总量的250%,分十年交清,土地归个人所有。还将田地分为水田和旱田两大类,水旱田又分为上、中、下三等,平均每户受领0.6公顷,上、中、下等田地略为搭配。到1953年底,全省征收、放领耕地148万公顷,占全部私有出租土地的55%,承领农户达19.5万户,占承租私有耕地佃农的65%。第三阶段是“耕者有其田”。1953年,台湾颁布实施了《实施耕者有其田条例》,规定每户地主可占有土地的最高限额为水田3甲(1甲=14.5亩)或旱地6甲,超过部分,由当局购买,然后卖给农民耕种。这一政策的实施,使更多的农民变成自耕农,也使台湾当局在渐进的方式下,平稳地完成了土地改革。第一次土地改革持续约二十年,结束了不合理的佃租制度,激发了农民的生产积极性,使农业生产得到了迅速的发展。但由于农业生产的规模过小,农民所得偏低,农业无法通过规模经营提升经济效益。1.2扩大耕地规模,推动耕地集中高效第一次土地改革后,随着农业劳动生产率的提高,大量农业剩余劳动力转向城市,工业得到了迅速的发展,农业与工业之间的差距日益拉大,鉴于此,台湾当局于70年代末开展了第二次农地改革。这次改革主要采取了两项具体措施,第一,扩大农场经营规模,避免农地的继承分割。主要方式有:(1)限定耕地的最小分割单位。规定私有耕地分割时的最小面积水田为0.05hm2,旱地为0.1hm2;(2)鼓励农民购买农地。规定“家庭农场为扩大经营面积,在同一地段或毗邻地段购置或交换耕地时,于取得后连同原有耕地之总面积在五公顷以下者,其新增部分,免征田赋五年”。(3)鼓励农业劳动力转移。规定“为扩大农场经营规模,鼓励农民转业,对离农农民,专案施以职业训练,并辅导就业”。第二,推行农地重划。采取以交换分合的方式,将每一农户分散的耕地予以集中,将零散狭小的地块合并,以扩大地块面积。农地重划改善了农业结构,将分散的农地集中,每宗土地面积扩大,降低了生产成本。1.3第三次好在耕地规定第一阶段,由受害人的身份所有第二次土地改革后,随着社会经济环境急速变化和经济全球化的影响,台湾农业经营与农地政策暴露出种种新的问题。首先,农业在国民经济中的地位不断下降,单位土地收益偏低,大量劳动力外出兼业,抛耕、废耕的耕地日益增多。其次,工商业、服务业和建筑业所需用地飞速增长,使土地供给与需求之间的差距日益扩大。第三,由于受到美国“301”贸易法案的限制,大量稻米无法出口而不得不销毁。在这样的背景条件下,台湾开始了第三次土地改革。主要包括以下几方面内容:一是放宽农地所有者身份与资格。规定凡有耕作意愿并能提出农业经营计划书,经核准者均可取得自耕农身份。二是宣布停止实施耕者有其田条例,1953年颁布的使用长达38年之久的《实施耕者有其田条例》严重制约了土地流转制度的改革,导致农地制度僵化,1991年7月31日宣布废止。三是实施“农地释出”计划。1993年8月,台湾农业委员会批准《台湾农地释出方案》,规定都市计划农业区符合整体规划者,可同意变更为非农业使用。非都市土地乡村区、工业区与风景区内之农业用地,同意依分区性质变更为非农业使用。四是农地开放自由买卖。1996年2月,台湾取消了农地农有的规定,允许农业企业、农民团体、农业试验研究机构承受耕地;放宽耕地承受人的资格限制,受赠或继承农地者不需具备自耕农身份。1998年9月,允许农民团体及企业界法人有条件地承购重要农地。台湾农地释出方案的制订,将农地变更使用按需求来主导,放宽对农地的买卖限制,改变了过去全面保护农地的立场,活化了土地利用,为农业实现现代化奠定了基础。2台湾农业区改革对大陆的澄清2.1个体土地,解放农民台湾的每一次土地改革,都是农业生产力的一次解放,使农业生产得到了迅速的发展。第一次土地改革结束了不合理的佃租制度,大部分农民拥有自己的土地,台湾农村生产力得到了解放,个体农民经济取代了封建地主经济。第二次土地改革打破了长期制约台湾农业发展的土地规模小的问题,台湾耕地的集中程度提高了四十多个百分点,农场经营条件得到改善。第三次土地改革解决了非农业用地问题以及由于土地供不应求而引起的种种社会问题,将有限的土地资源进行了合理的分配和利用,为附加值较高的产业部门降低生产成本创造了条件,促进了台湾经济的增长。2.2劳动力资源整合促进了土地利用效率一般说来,农地保护政策总是针对一定历史时期农地保护需要解决的问题制定出来的。从台湾二十世纪五、六十年代实施的农地农有、耕者有其田的措施中可总结出,在传统农业起飞时期,由于农业生产技术水平低下,劳动要素成为农业发展的关键因素,因此,调动劳动力的积极性成为首要问题,将土地的所有权分配到农民手里能形成对农业生产的充分激励。七十年代推行的扩大农场规模及进行农地重划措施,这时,由于工业的快速发展,专业化分工和机械化耕作成为农业发展的趋势,台湾农业面临的核心问题是现代化农业与小农经济结构的矛盾,因此,土地集中、规模经营成为顺应农业发展的趋势。九十年代由于大量劳动力外出兼业,抛耕、废耕的耕地数目日益增多,单位土地收益偏低,实行农地释出、农地自由化的措施有利于提高土地利用效率。不同阶段的土地政策对台湾的农地保护及农业的发展起到了非常重要的作用。2.3后工业化时代耕地面积的变化第一次土地改革是台湾工业化初期阶段,为了保证农业的生产,台湾当局实行严格的农地农用的管制措施,改革提高了农民开发后备土地资源的积极性,由于大量开荒,台湾耕地面积从1952年的87.6万公顷增加到1972年的89.9万公顷,年均增加0.13%。90年代以后,台湾进入后工业化时代,耕地的非农化需求大大增加。台湾当局根据社会经济发展的要求及时调整了土地政策,放松了对农地的管制,释放出部分农地来缓解城市用地的压力,强调地尽其力、地利共享。因此,从1990年开始,台湾耕地减少的速度呈加快的趋势,1990年至1998年,耕地共减少3.2万公顷,年均减少0.46%。由此可以看出,不同时期的农地政策对农地数量的变化具有重要影响。2.4出台了一系列法律规范台湾当局在推进每次土地改革时,都要制定全面详尽的法律规定,以此来促进和保障改革的顺利实施。先后出台了多部法规,如《耕地三七五减租条例》、《台湾省放领公地扶持自耕农实施办法》、《实施耕者有其田条例》、《农地重划条例》、《非都市土地使用管制规划》、《农地释出方案》及《农业发展条例》等。只有制定出详尽的可操作性的法律规定,才能避免人为干预,避免许多变更的随意性。3非农化占用速度加快增长大陆耕地资源绝对数量大而人均值较低,质量差的耕地比重较大,高产田比重下降,土地资源可垦殖率小,农业土地资源的区域分布不均衡。随着工业化和城市化进程的加速,农地非农化占用速度呈现加速增长的趋势。针对这些问题,借鉴台湾农地保护的经验,对大陆农地保护提出如下几点建议。3.1长期依赖国际市场,将我国农业成为我国最主要的保障机构首先,农地数量是保障大陆粮食安全的基础。有人借鉴台湾农地释放经验,提出大陆应把95%的粮食自给率降低到90%或85%,从而缓解耕地压力。我们认为,大陆与台湾的具体情况不同,大陆人口众多,如果粮食自给率降低5%,则需要进口大量的粮食。如果长期依赖国际市场进口,将对我国的粮食安全构成一定的威胁。其次,是农地质量,在大陆人口持续增长和农地数量不断减少的情况下,要保证我国现有各类农地具有足够的人口承载力,通过改善农地质量来提高农地产出效率是非常重要的保障措施。第三,从生态保护角度出发进行农地保护。我国地域辽阔,各地自然生态环境条件不同,要根据不同类型农地采取相应措施。如黄土高原地区长期陡坡垦殖,水土流失严重,应着力发展集水农业和水土保持型生态农业,以促进系统功能的恢复与重建;西南地区植被破坏、石漠化日趋严重,需要开展小流域综合治理,采取生物措施为主、工程措施为辅的方法来进行生态环境的治理。3.2改革土地征收制度,赋予农地使用权流转的法律与保障要正确处理农地保护与经济建设之间的关系,从现有单纯的占用与被占用关系转变到经济建设与农地保护相适应的新型关系。严格土地用途管制制度,限制农地转为非农用地,改革土地征用制度,有效抑制农地非农化。要建立非农产业用地收益与农地保护的反哺机制,使农地由于非农占用地所造成的经济生态功能损失能够得到充足的补偿。在不触动土地集体所有制的基础上,赋予农民包括法定承包权、土地经营权、土地收益权和土地处置权在内的农地承包经营权。要增加农户对农地使用权制度的信心和正确使用土地获取长期、稳定产出的激励。同时,也具有不养育农地就必须承担产出减少的风险约束,以弥补农地数量下降对农业生产的影响,保障经济持续发展。3.3保护区分级保护划定基本农田保护区,根据保护区所在位置、耕地质量、人均耕地占有量,实行基本农田保护区分级保护。在行政管理基础上,制定并颁布基本农田保护法规,以法律手段强化基本农田保护。基本农田保护法规的主要内容包括:制定统一的基本农田保护标准;划定基本农田等级和保护区;按照基本农田等级,制定严格的法律责任;实施动态监测和跟踪管理。3.4强化土地监管职能,审慎征地各级政府在制订土地利用规划时应充分考虑国家、集体及农民三方利益,确保农民的生存权、发展权不受侵害。在农地非农化过程中,应充分听取农民的意见。要强化土地管理部门的监管职能,避免乱批、乱用农地局面的产生。在现有的土地垂直管理体制下,严格土地监管条例,按照国家规定,慎用征地权限。对于地方政府越权批地、规避招标挂牌出让等严重违纪、违法行为要坚决予以纠正和查处,使农地非农化有序进行。3.5提高农地利用的比较效益在保证土地资源宏观