台湾农地制度改革前的农村经济与土地制度改革

台湾农地制度改革前的农村经济与土地制度改革

在台湾土地制度改革之前，在“日本工业政策”的长期管辖下，农业区已成为投资的主要目标，极不合理的租赁条件已成为剥削农民的主要方式。抗战胜利初期,台湾农业人口占总人口55%以上,总农户中佃农占36.1%,若包括半自耕农,那么农户总数中有60%以上与租佃制有关,总耕地中近半数为租耕地。可以说,租佃经营是台湾土地改革前主要的耕作型态。此外,战后初期,由于战争的破坏,工商各业萧条,聚集于农业的人口加剧了租地竞争,地主乘机加租、改佃、撤约、租佃条件更加恶化。不难将台湾农地制度改革前的农村经济及农地产权结构特征归纳为:租佃制行盛行、租金高、租期短、租约不规范、租权无保障。极端不合理的租佃条件不仅使农民困苦不堪,缺乏生产积极性,农村经济难以发展,还导致地主与佃农、佃农与佃农之间的纠纷不断形成,冲击着社会的稳定。此外,高额租金又刺激了土地投资,使资金冻结在土地中,不利于整体经济的发展。农地制度的改革已势在必行。而改变不合理的租佃条件成为农地制度改革的切入口。一、公地放领制度的落实“三七五减租”、“公地放领”、“私有耕地征收与放领”为台湾实施“耕者有其田”农地制度改革的“三步曲”。三七五减租以改善租佃条件,减轻地主剥削,激发农民生产积极性为目的,规定:最高地租额不得超过主要作物正产品全年收获总量的千分之三百七十五,原定租额低于此数者,不得增加;耕地最短租期为6年;订立书面租约;地主一律不得预收地租或收取押租金或超收地租。同时对租约终止及耕地回收作出十分严格的限定。这项制度安排使占当年台湾总农户36.1%的佃农户直接受益。三七减租于1949年底完成,约二十六万公顷的出租耕地几乎都订立了新租约。公地放领实质是对始于1947年的公地放租制度的延续。严格地说,台湾农地制度改革是从公地放租开始的。公地是指政府所接收的日据时期日本人所占有的土地,其中农耕为18万公顷。公地放租是政府对公地重新确认后再租给农民,租率为产量的25%,租期为6至9年,期满还可以再继租。公地放租取得了清理地权,促进土地利用,建立良好租佃制,为公地放领奠定基础的成效。公地放领的对象依次为承耕公地之现耕农,雇农,耕地不足之佃农,耕地不足之半自耕农,无土地耕作之原土地关系人。放领地价是耕地主要作物正产品全年收获量之两倍半。可分十年,二十期平均偿还。承领公地的农户不再交地租,改征地价,并负担该地的土地税,还清全部地价后土地就完全归私有。此项工作1951年大规模进行,至1976年累计放领面积138,957公顷。公地放领使佃农成为自耕农,为进一步实施耕者有其田作出了示范。私有耕地征收放领是征收超过规定面积(3公倾)的私有出租耕地,放领给现耕农民。征收及放领地价均为耕地主要作物正产品全年收获总量的两倍半。放领地价按年利率4%加收利息,于十年内分二十期缴清。征收地价以七成实物三成债券形式偿还,本利合计,分十年平均清偿。这项改革将38%的地主出租耕放领给佃农自耕,使其由佃农转为自耕农。承领农户共有194,823户,征收放领耕地面积约14万公顷。经过上述的三级渐进改革过程,1961年以后,私有耕地占总耕地约95%,私有耕地中自耕地占将近90%,自耕农和半自耕农约占总农户91%。农民的自耕地占总耕地、自耕农户占总农户都比土地改革之前增加了约两倍(见表1)。可见,台湾土地制度改革已基本达到耕者有其田的目标,实现了财富重新分配,为缩小贫富差距,繁荣农村经济奠定了基础。二、令引起的变迁从总体上说,40年代末的台湾农地制度改革,属一种强制性制度变迁(即由正府法令引起的变迁)。它的改革对象是严重阻碍生产力发展的极不公平的土地占有与土地收益分配制度。改革的目标是要形成“农地农有”的“耕者有其田”农地制度安排,以充分激励农民的生产积极性,推动农业发展。台湾农地制度改革的绩效可归结为:1、明确农地产权。据土地的使用和管理,土地制度安排能形成约束与激励的原因就在于它能保证产权的收益。不难理解,产权越明确,制度功效会越强。由于台湾农地制度改革后形成的“耕者有其田”制度安排赋予农民的是一种十分完整的土地权利,它包含了土地所有权,使用权,以及由此派生的各项权能。这种明确农地产权制度安排使生产者的边际努力与边际报酬完全一致,因此能最充分地激励生产者的积极性,而在改革前的高额地租下,农民所得通常还不能达到自己辛劳收获物的一半。因此,明确产权的建立与产权利益的充分体现,是台湾农地制度改革成功的关键。它激励生产者通过最充分合理利用土地资源增加产出量,从而改善农村生活。同时,台湾由于农地改革而推动的农业迅速发展和农民所得的增加,还在资金积累与提供场方面为推动台湾的工业发展作出贡献。2、促进了农地投资台湾农地改革不仅使土地财富重新分配,同时完全偏向于农民利益的租赁及退租条件,也限制了土地财富不公平占有的发展。同时,台湾在长达50年的“工业日本,农业台湾”的殖民地政策统治下,使购买农地成为有产阶级主要投资途径。土地改革后,不再有利可图的农地投资,防止了资金冻结于土地。同时,土地改革中以债券等有偿形式兼顾地主利益的改革政策,也促使原先冻结于土地的资金转出,投入工业发展。因此兼顾地主利益的农地制度安排产生了促进工业发展的旁侧效应。3、“耕农地面积不限、租明确、产经营制”的农地制度安排“耕者有其田”的最终目标是为了使有限的土地资源得到最优配置。台湾的农地制度改革是在参照日本和韩国的经验中进行的。当时日本和韩国为达到平均地权的农地制度安排目标,都对自耕农的土地面积进行限制。显然台湾对自耕农地面积不限的农地制度安排,更符合农地经营面积随生产力的发展而适度增大,以提高资源配置效率的“耕者有其田”最终目标。此外,在耕者有其田的制度安排中允许租赁制的存在,对于发挥租赁制在农业生产中的优越性,将其作为单调的土地所有权与使用权统一的私有制的补充,以利用更丰富的产权组合形式,提高农地资源的配置效率是十分有意义的。而且,租赁经营也是生产力发展过程中,扩大土地经营规模成本较低的一条途径。但上述台湾农地制度安排第三方面的优点由于过于僵化的“三七五”租制的存在而没有得到表现。台湾农地制度改革的绩效,也由于过于僵化的“三七五减租条例”不能适应新发展阶段的要求,而不再显著。台湾土地改革形成的农地制度弊端表现为:1、传统租赁制度的符合现代经营规模台湾早期农地制度改革的成功已被农业的迅速发展所证实。但随着经济发展进程进入农业经济效益难及非农产业阶段,农民所得偏低,农业劳动力转移,农业需要通过规模经营提升效益时,农地改革之初,站在保护佃农利益之立场而形成的过于僵化的“三七五减租”租赁制度,正好否定了租赁制本身所具有的有利于扩大经营规模的优点。过低的租率与过于苛刻的退租条件,使出租土地等同于失土地。实行“三七五减租”后,再也没有人按“三七五减租条例”的办法出租农地,以及法外租赁却不断产生的事实,是这一僵化的制度必需摒弃的最有力的见证。虽然保留三七五租制的租耕地只占总耕地的6%,但这一制度的影响并非局限在这小小的5万多公顷,而在于它制约了占总农户90%以上的自耕农和半自耕农的农地使用权为扩在经营规模而流转,使土地由于兼业而粗泛经营。2、产权明晰,没有配套的农地使用权管理制度农地制度改革之初形成的,强调“农地农有”的“耕者有其田”制度安排,重视了产权明晰与公平分配,却忽视了相应的农地使用权管理制度的建设。当低价获取的农地在经济发展过程中不断升值时,土地投机也不断形成,为非农目的而保留的农地,成为阻碍农地产权为适度规模而流转,导致资源低效配置的重要原因之一。三、确立“三七八减租”租赁制度,适时发展规模经营以提升农业竞争力事实上,鉴于上述农地制度弊端,60年代开始,台湾不断颁布与实施以扩大农地经营规模、提高农业经济效益及保护农地、防止农地非农化为目的的一系列农地政策与计划。例如,始于1960年的农地重划工作,以改善水利、增加产出、便利机械化、规模化为目的,至1987年达到计划目标的89%。1973年颁布的“农业发展条例”以突破僵化的农地制度,促进规模经营形成为主要内容,鼓励共同经营、委托经营、建立合作农场等。1977年公布的“平均地权条例”以抑制土地投机为目的之一,规定非市地与市地一样,实行规定地价、照价征税、涨价归公。1982年又推出了第二阶段农地改革方案,以突破土地制度形成的瓶颈使农业得以持续发展为改革目标。主要内容有:提供扩大农场经营规模之购地贷款,推动共同、委托及合作经营,加速办理农地重划,加强推行农业机械化,修定有关法令、推动农业区域规划等。但这一系列改革措施都未达到第一阶段土地改革的成效。为什么上述一系列措施成效甚微?原因在于,这一系列农地政策的推出都没有触及真正阻碍规模经营形成的“三七五减租”这一制度根源,由于这一根本制度没有废除,其它的政策措施充其量只能起到一些修补作用,使台湾60—70年代的农业生产不能根据发展阶段的要求,适时形成规模经营,以提升农业竞争力,增加农民所得。应该说,僵化的“三七五减租”租赁制度的存在确实对台湾60—70年代农地规模经营的形成造成很不利的影响,但80年代后颁布的一些政策与条例对扩大农地经营规模不断有新规定,使“三七五减租条例”虽没有明文废除但实际已无大的约束力。因此笔者认为,时至今日,台湾农地规模经营难以形成,除了制度本身的因素外,还在于制度绩效发挥的外部环境的改变,即它与经济发进程中农业在国民经济中地位的改变而导致农民所得偏低有关。当农业经营不再有利可图(从比较利益而言),以农业生产为目的的农地产权收益不断下降时,为获取这类产权收益的制度激励功能自然也会下降。因此,事实是,在农业所得不断下降的背景中,即使有人愿意将土地出租或出卖给以农业生产为目的者,也未必有许多人愿意为务农而买地或租地。当前台湾的农业问题恐怕已不单是规模经营所能解决的。尽管规模经营是提高农业效益的一条重要途径,试想,如果农业实现了规模经营,农民所得就会提高吗?从发挥产权在促进农业产出中的约束与激励机制的角度看,台湾目前的土地制度还是有效率的。只是当农业的经济产出不再稀缺时,仅从经济产出的角度来衡量资源的配置效率已难以满足人类对农业生产多方面的需求,在农产品供过于求的时代,为满足人类需求多层次的需要,农业生产食物以外的其它功能也应得到重视。例如,如果制度安排能将农业生产的生态贡献市场化(使农业生产的外部经济内部化)使农地产权收益更完整,农民所得就能提高,农业对国民福利的贡献份额就会得到真实反映。自60年代中期,台湾农业就开始由劳动密集型向资本与技术密集型转变。追求规模效益成为农地政策的中心。70年代中期,农业生产从追求技术效益转向追求价格效益,调整农业生产结构成为提高农业经济效益的关键。此阶段农业经济效益开始表现出相对下降。为防止止农工争地,保证粮食安全,农地保护与充分利用农地的政策受到重视。随着经济成熟过程中农业产出在国民经济中份额的下降,农产品供过于求,农业成本偏高,农民所得下降,农地的合理配置又成为经济进一步发展的重要因素。近期,为适应经济发展新阶段的需求,台湾在农地使用管理政策方面又有新进展。面对世界经济一体化趋势下,台湾加入WTO后,一方面低价农产品进口可能缓解对农地需求的压力,另一方面经济发展会要求释放出更多的农地。在这种情况下,农地政策方面出现了配合经济整体建设需要,依法转出部份农地的趋向,因此出台了一些有关改变农地使用的新政策。例如,1995年台湾“农委会”拟出《农地释出方案》,对农地变更使用规则作出详细规定。1998年2月拟出《农业发展修正草案》,其中涉及到农地政策的有下例方面:1、将现行依法供农业使用之土地重新区划,对不同农地采取不同管理方法,即采取宽严不同之管理方法,对于重要农业生产用地及保育用地在政策上采取加强保护措施,放宽对次要农业生产用地之保护,使地尽其利。2、调整农地农用,放宽农地承受人资格。即只要农地农用,对农地买者的农民身份已无限制。此一规定是对农地农有政策之重大调整。3、订立奖惩办法,防止农地炒作。4、冻结耕地三七五减租条例,建立合理耕地租赁制度,规定新耕地租赁契约之内容由订约双方依契约自由原则定立。此一规定旨在,在台湾农地价格偏高,农民无力购买土地的情况下,能通过合理租赁制度扩大经营规模,提高农业竞争力。2000年1月正式颁布的新《农业发展条例》使上述内容与规定法制化。值得重视的是,新《农业发展条例》使农民购地合法化,无疑将在资金、技术、人力资源投入方面大大改善农业资源的配置效率。但如何规范“农地农用”是该制度安排成功的关键。农地改变非农业使用后的不可逆性,使任何疏忽都可能要付出惨重的代价。总之,执行低成长的农业生产策略,以稳定农产品供应量,提升其品质与附加价值,提高农民所得,同时充分发挥农业生态保育及休闲旅游功能,是台湾农业在新形势下的发展方向,台湾农地政策也因此作出了调整。笔者将台湾农地制度改革过程用下例框图(1)表示。四、大陆农地制度改革应重视的环境台湾地区早期农地制度改革成功在于以明晰的产权制度形成最充分的激励,因此推动了农业的迅速发展。但60年代中期后,当农业的发展进入追求规模效益,以提升农业竞争力阶段时,由于调整僵化租赁制的农地政策滞后,农地制度绩效不再显著。进入70年代中期之后,当稀缺的土地资源随着经济的发展而不断升值时,土地改革之时形成的强调“农地农有”的农地制度安排,使农地资源的配置效率由于土地投机的目的和行为而降低。目前台湾的农业发展已进入追求全面效益阶段,农地制度改革面临问题是:由于农地资源配置效果某种程度的公共品性质,如何在农地私有制度安排下,协调好农地资源配置的多种效益,以达到社会福利的最大化。无疑,当农地资源非农化的价值随经济发展进程不断提高时,这种产权明晰的农地私有制就会由于土地私有者的理性选择(追求个人利益最大化),而大大增加政府为全体民众福利最大化而调节土地资源配置的交易成本。农地政策应如何调整才能对现行的农地私有制形成有效的约束与激励,使私有农地资源的配置能服从于社会利益最大化,显得十分艰巨与关键。尤其是在台湾新《农业发展条例》已不再限制农地购买者的农民身份的情形下,如何确保合理比例农用土地的保留是值得高度重视的问题。从台湾农地制度改革与农业成长的过程可总结出,在农业占国民经济主导地位的经济发展阶段,产权明晰的土地私有制,能形成农业生产的充分激励,并具有“农地农有”与“农地农用”高度统一的特征,是最有利于农业发展的制度安排。在工业占国民经济主导地位的经济发展阶段,非农就业机会的增加与土地资源的升值,为土地私有制下“农地农有”与“农地农用”的背离提供了条件,此阶段,由于土地投机形成,农地私有制已不再是最有利于农业发展的制度安排。尤其是在经济社会进入追求可持续发展,追求农业生产全面功能发挥的时代,由于农业生产的外部性,通常,农民的私人收益会小于社会收益,农地私有的制度安排会增加政府调节社会福利最大化的交易成本。无疑,从台湾农地制度改革中获取宝贵的经验与同样宝贵的教训,将有益于祖国大陆农地制度的改革进程与小农经济之发展。祖国大陆地区早期农地制度改革,由于对社会主义建设经验的缺乏,违背了经济规律,经历了相当长一段波折。1979年以后,以所有权与使用权分离为突破口而形成的家庭承包经营农地制度创新,使农业生产取得了举世瞩目的成就。尽管这一制度目前还有诸多弊端,例如产权还不够明晰,不能有效保护农民的权益;农地按人口变动与土地质量好坏不断均分,使土地使用权不稳定,刺激了土地使用中的短期行为,也使地块破碎,增加日后实行规模经营的成本等等。但从总体上看,它还是一种与祖国大陆广大农村地区生产力水平与资源特征相适应的农地制度安排。这一制度安排的生命力在于,能够进一步分离的承包使用权使该制度安排具有广泛的适应性。它即可以适应经济欠发达地区农民对稳定农地使用权的要求,又可满足经济较发达地区农民对转让农地使用权,以形成规模经营的要求。尤其是“农村土地承包期再廷长三十年”制度供给,为大陆农地制度的进一步创新与完善奠定了基础。祖国大陆与台湾农业发展阶段