水土保持工程建设中的政企不分及治理

水土保持工程建设中的政企不分及治理

随着21世纪的到来，中国的水保护工程面临着越来越严峻的挑战。目前生态环境恶化、水土流失严重的局面尚未得到遏制,我国尚需治理的水土流失面积达到356万km2,这严重危害着我国的自然资源和生态环境,并制约着我国经济社会的发展。当前,我国已将水土保持工程作为改善生态环境和农业生产条件的主要措施。那么我们工作中需要解决的主要问题是如何在新形势下根据水保工程特点,进一步规范水土保持建设市场,确保生态环境得到改善。1.水土保持工程及其合作与水利水电工程相比,水土保持工作具有地域分布广、投资多、见效慢及涉及面广等特点,其工程类型较多,且综合性强,主要涉及水、牧、农、林等多个领域。水土保持工程包括城市、沙漠、平原、高山等,分布于全国各地。各地情况因地质、人文及气候等因素的影响而地区差异大,情况不一。水土保持工程属于劳动密集型事业,其效益主要表现于生态、社会效益,完成一项工程快则需要几年,慢则需要几十年,不仅投资较大,而且见效较慢。2.水保站局职能定位中国正式加入WTO后,我国经济纳入公开、公平、公正的国际大市场中,由于WTO涉及到各行各业的生产、经营和管理活动中,所以水土保持工程项目当前亟待解决的主要问题是加快与国际规则的接轨,对此必须加强建设市场,推进项目管理制度的日趋完善,以提高工程效益。那么,要达到这一目的,需要水利部在水利水电工程建设项目管理中照工程项目建设管理惯例实施招投标制、项目法人制及监理制,即“三制”。并在水利监理中对水土保持工程监理工作纳入统一管理。各地水保站(局)实施水土保持工程建设的主体。实际上,水保站(局)工作职责多而混杂,是一个具有行政职能的事业单位,在职能上不仅有工程设计、施工、技术服务及经营上的服务,还代表政府行使行政管理工作,形成了政企不分、政事不分的状况,既是设计、施工单位,又是项目法人。虽然这种管理体制取得了很大的成绩,但也日益暴露其存在的缺点,如项目进度和质量难以控制,资金管理不规范,效益难以达到设计的要求。面对市场经济和新形势的发展要求,其管理机制难以适应,为了使水保工程建设市场得到进一步规范,使水保工程三大效益能够充分发挥,必须重视建设管理机制的改革问题。3.目虽然,近几来年水土保持工程建设项目管理工作发展较快,正逐步实施了“三制”,并有了一定的成果,但目前仍然存在着一些问题还亟待解决。3.1技术标准问题上述说到水土保持工程具有综合性强、地区差异大、工程分布较广及有较多的影响因素等特点。所以,其技术标准不仅要体现出特殊性,还要能符合技术标准的普遍性原则。这就要求必须考虑到其局部与整体的关系。为解决其影响因素多、分布广等问题,必须根据其特点制定相应的技术标准。这不仅给建设项目管理工作加大了难度,还带来了一些不确定因素。虽然行政部门自改革开放以来,对于水土保持的相关技术标准、工程法规都颁布了很多,但根据我国水土保持工程的现状来看,但尚未颁布的还有水保监理、质量检查及预定额等规范。在水木工程招标、施工及监理阶段,可以参照的相关技术规范较少,这使项目管理操作存在着较大的随意性,很多实际问题难以得到解决。因此,在水保工程建设管理中,必须将关于水保工程规划、施工及验收阶段的相关技术标准的编制与颁布作为首要解决的问题,以确保项目操作达到标准化和规范化。同时,为逐步与国际标准接轨,根据我国的实际情况,水行政管理部门要加快编制水土保持建设项目的相关技术标准。3.2以政府行政管理及社会或企业中介服务为主导长期以来,水保站(局)在管理、专业技术上培养了大批专业人才,在水土保持工程建设中做出了杰出的贡献。但由水保站(局)全权负责工程项目的设计施工、项目管理及质量监督等建设工作,也就是还沿用计划经济的管理模式,这在建设项目管理中不符合要求。水保站(局)根据其实际情况及建设项目管理职责主要可以分为两块,即行政管理、社会或企业中介服务,以此实现政企分开。其中,行政管理是指政府行使行政管理职能,主要在实施过程中负责规划、制定政策、检查及监督项目等问题。同时,根据投资主体情况,确定国家控股项目法人并搞好组建工作。而社会或企业中介服务是组织有业务能力的技术人员,以成立社会或企业中介组织。而对于没有能力成立企业的情况下,可以将人员分配到其他设计、施工及监理单位,对水土保持工程建设项目实施市场调控。但建议水土保持规划设计由省、市级水土保持研究机构负责;工程招标施工由地方团体负责,而工程监理工作由水保站(局)负责。3.3企业、集体、个人等融资方式对工程投资管理的共同影响工程竣工后,一般都由当地政府或集体接管,因管理制度不健全及水平差等原因致使工程管理存在较大问题。很容易造成工程投资大、效益低等缺点。水土保持工程的效益主要体现在生态、社会效益上。由于水土保持工程投资大,且见效慢,同时工程建设中依然存在着建设与管理、投资与效益、发展与保护等相矛盾的问题,再加上主要由地方配套、国家补助及农民投来建设水保工程,在工程总投资中地方配套和国家投资资金占到60%~70%,地方配套资金及国补只能来管理建设项目管理,而由农民投劳的30%~40%资金无法只能用来管理质量及进度,无法管理其余的地方,从而使投资管理中存在着较大的难度工程竣工后,主要由集体或当地政府来接管,在管理上由于管理水平差、管理制度不健全而使工程管理中存在着极大的问题,最终导致工程出现投资大、效益低的局面。对此,为了提高水保工程的经济效益,培养可经营性至关重要,可以在工程建设中为弥补资金不足的问题,可以依靠企、集体、个人等多种融资方式。对于可经营性事业,可成立一个水土保持工程建设管理组织,根据企业管理体制来负责工程的建设、经营和管理。同时,根据实际情况将投资分为独资、合资等形式,并做到产权明晰,促使投资与效益互动,同步提高三大效益,使工程建设、经营和管理都实现良性循环,从而使水保工程建设项目市场运行机制逐步得到完善。总之,进入WTO后,水土保持工作将不断融入世界经济一体化进程中,向一个