论地方财政层级的改革

论地方财政层级的改革

一、规范政府间财政关系的总体思路:政府财政层级分税制改革以来，中央政府和各省的金融体系日益完善，财政分配的矛盾逐步转移到省以下地方各级资金，特别是市政和地区的财政困难和财政困难。有资料表明,中国经济发展事实上是由地方政府推动的,大约70%的财政支出发生在地方,即省、市、县、乡。而地方财政困难已影响到地方政府经济职能作用发挥,由此危及部分地方的社会稳定和政府权威,如任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政。地方财政困难的根源在于政府间财政关系混乱,事权与财权高度不对称。解困的根本出路在于规范各级政府间财政关系,进行财政体制创新。但我国的政府是五级架构,对应有五级财政层级。若按照现行过多的政府财政层级去规范各级财政关系,要求各级有自己稳定的税源,能够按分税分级框架来形成财力分配,至少基层财政是没有出路的。因此,要真正规范政府间财政关系,彻底解决地方财政困境,须着眼于改革政府财政层级。并以此为基础,合理界定各级政府事权,依照一定的规则,将财力在各级政府间进行分配,同时通过对下的资金转移支付,使各级政府的事权与其可支配的财力相适应,做到“事权与财权”相统一。二、各级政府间的事权是财政体制的基础和前提我国目前的财政体制是五级财政,即中央、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州)、县(自治县、县级市)、乡(民族乡、镇),相应地形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”,各级政府是独立的利益主体,但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的。由于下级政府官员是由上级政府任命,政府官员的经济人行为驱使它按上级偏好行事,而忽略本地居民对公共物品的需求。上级政府对下级政府的行政权力体现为它具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力,于是下级就不可避免的扮演着上级的“代理人”角色,形成一种委托——代理关系。从最一般关系来看,中央决定对省的财政体制,形成第一重委托——代理关系。接着形成省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托——代理关系。委托——代理层次越多,代理成本越高。从信息传递机制来看,层级越多,自上而下的信息传递就可能延滞和失真,从而加剧信息的不对称。更为关键的是,四重委托关系的前三层代理者都具有双重身份。相对于前一层次的委托人来说,它是代理者;相对于后一层次的代理者来说,它又是委托者。这样,上级政府就缺乏足够的积极性去监督下级政府,后者就会出现道德风险。这是以委托——代理效率解释变革政府财政层级的原因。事权划分问题是分税制的基础和前提,只有科学准确地划清了各级政府间的事权,才能真正谈及财政收支在体制上的划分。我国分税制财政体制改革运行至今,尽管财政收支在各层级政府间的划分已有初步的框架,但由于政府财政层级过多,往往导致各级政府职责权限交叉和错位,每一级政府都很难按照规范化的要求来承担事权。可以发现,省级以下政府(市、县、乡/镇)负责提供重要的社会支持或大部分的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体,它们负责向国有企业的下岗工人提供收入支持和再培训,失业保险以及城市最低生活保障。它们还要承担地区性养老金计划所需的资金。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。由地方政府承担这些开支庞大、责任重要的项目不仅不合理,也有违国际惯例。除转轨经济国家以外,社会保障通常由中央政府提供。社会安全网机制所需资金主要由中央政府和省级政府共同提供。鉴于基础教育和公共卫生这两类公共产品具有重要的正外部效应,也应由中央政府和省级政府负责提供。各级政府间职责划分模糊,随意性大,上级政府越位行事,职责转嫁,侵蚀了下级政府财政的权限,从而导致省以下分税制财政体制难以规范和科学化,地方公共产品难以得到有效供应。笼统的讲“发挥中央与地方两个积极性”是容易的,但问题在于,地方并不是一个,而是四五个层级,造成中央下放的权力难以到达基层,也无法在各级地方政府间划清职责和权限,建立起清晰完整的政府间财政关系框架。分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求,是各级财政有自己的主体税种,否则地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。依赖不断增强和上移的必然结果是分税制财政体制逐步转化和变质为高度集中的财政体制,地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此,完善分税制财政体制,解决基层财政的困境,核心是确立一级财政,即该级财政有能够基本满足自己需要的自主财力。一般而言,政府间的财政资金分配安排,主要采用税种划分方法。从国际经验来看,税种设置要与政府层级相适应才有利于收入分配。但一个国家的税种数量是受多种因素决定的,其中最主要的是公众对税收负担的承受能力,国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平与效率的影响,通过任意设置税种来适应政府级次的需求显然是不明智的选择。我国现有27个税种,与世界上其他国家相比,这个数量不算少,可我国是世界上主要国家中政府层级最多的国家,将27个税种在5级政府之间分配,并确保形成各自的主体税种,的确是个不小的难题。从税收的属性和各税种的不同特点看,将税源在三级政府间划分相对容易,而在五级政府间划分则较难。依美国的经验,三级政府财源支柱的概况是:个人所得税和工薪税归联邦政府(中央);销售税和公司所得税归州政府(相当于我国省级);财产税归地方政府(基层政府)。这样的划分符合各税种的具体特点,也符合分税分级财政的内在要求。我国分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税,明确了中央财政收入来源,但没有规定地方税如何在省以下四级地方政府间划分。由于各个税种收入的高度不均衡,如果硬要完整地按税种划分收入,势必造成各级政府间收入分配高度不均衡。为了在复杂的政府级次之间分配财政资源,在税种数量有限的情况下,只能走共享收入的道路。1994年分税制改革将增值税、资源和证券交易税作为共享税,从2002年起,又将企业所得税和个人所得税作为共享税。那么,数得着的大税种已全部共享,这在过渡状态下是一种权宜性选择。从长期来看,应逐步将若干共享税分解、融合到中央税和地方税之中,以稳定分税制基本框架。即便如此,还是难以将“分税形成不同层级政府”的分税制基本规定性贯彻到一个五级政府的架构内去。我国省以下的分税制财政体制更是五花八门,各地不一,有的安排了复杂易变的分享,有的则干脆实行包干制,总体而言,“讨价还价”色彩浓重,与分税制有较大的差距。近年来,地方财政困难加剧,在一定程度上正是由于政府财政层次过多,无法在政府间合理配置税种所导致的。三、各级财政体制下的分税制改革难度的分析从世界范围看,成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府架构,对应有三级财政级次。鉴于我国政府财政层级太多,直接增加了分税制改革难度的实际情况,本文认为应对我国财政体制级次进行适当简化,将五级财政体制精简为中央、省、县(市)三级财政体制。当然,这一基本财政层级的建立必须依赖于两项重大改革。(一)省管县财政体制的前景分析省管县是地方财政分配的一种主要方式。新中国成立后,地方分配模式主要是实行省管县财政体制。20世纪90年代,随着分税制财政体制的确立,“地改市”的实行,市管县代之省管县成为地方财政分配的又一模式。然而,在市管县财政体制中,市级财政由于受财力和经济调控权限制约,对县乡财政的调控力度较弱,无法有效平衡地区差距。部分地级市是由地区行署演变而来,其财政实力薄弱,自顾不暇,即使有一点财力,也不愿投入县乡。从区域经济发展来看,地级市作为一定区域范围内的经济中心,其作用应主要体现在通过中心城市的辐射力来带动周边县市的发展,而不是通过行政手段去人为推动。即使取消市级财政和县级财政的结算关系,并不会影响其经济带动作用。近年来,全国部分省市从解决县乡财政困难,增强省级宏观调控能力,强县扩权,发展县域经济出发,在历经市管县之后,又重新回归省管县财政体制,省管县再次成为地方财政体制改革选择。我国浙江、安徽等地在实施省管县财政体制方面取得不少的宝贵经验,为今后推广省管县财政体制提供了经验支持。省管县财政体制与市管县财政体制相比,具有明显的优点:一是有利于减少财政管理层次。省直管县后,减少了市级中间管理环节,市级与县级在财政层次上同级,有利于增强省级调控能力,提高资金利用率。二是有利于促进县域经济的发展。实践证明,县域经济是整合资源的最好范围,这是市场经济发展的要求和结果。而制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多,办事效率低,权力下放不够。要加快县域经济发展,必须为县域经济发展创造良好的外部环境。三是有利于缓解县级财政困难。省管县后,省财政按财政体制直接结算到县市,既避免了市级集中县级财力的“市刮县”问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难。而市级财政可以突出中心城市的特色,逐步建成城市财政,把工作重点放在服务于中心城市的发展上。四是推动我国行政体制改革。省直管县财政体制改革从某种意义上也是一种对县的“扩权”。与纯粹意义上的扩大县级政府的行政审批权等经济和社会管理权限比较起来,这一改革对于我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义。财政改革之前,市级政府对所辖县在经济和社会发展方面拥有的支配权力已经很小,只在人、财两方面还能对县里施加影响。现在进一步取消市、县在财政上的联系,则市级政府存在与否就很值得怀疑了。应该说,省直管县财政体制改革与行政体制改革大的趋势更合拍,如果能取得较好的效果,并得到更大范围和更高层面的认同,撤消地级市,使其成为本来意义上的城市将成为必然。也就是说,省直管县财政体制改革在一定程度上将推动我国行政体制改革的进程。(二)单设县级财政是县管机现在乡镇一级可观察到的一种现象是:“吃皇粮”的规模太大,政治成本高,企业和农民的供养负担太重;导致经济发展中的税费源泉减少,乡镇进一步加重税费征收,企业和农民负担越重,形成供养负担重和经济发展难的恶性循环。乡镇收入主要以农业税和地方小税为主,税源零星、增长潜力小。随着农业税取消后,乡镇收入规模将明显减少。支出方面,工商、税务、技术监督、公安、法院等部门大都已实行了垂直管理,农村义务教育上收县级管理,乡镇财政的支出范围和事权内容已经很窄。因此,没有单设一级财政的必要。我国历史上搞过多次农村税费改革,尽管当时在减轻农民赋税方面起到了一些作用,但都没有走出“农民税赋重——改革税制——农民税赋加重——再改革税制”的怪圈,清代思想家黄宗羲称之为“积重莫返”之害,后人概括为“黄宗羲定律”。我国2000年推行的农村税费改革,规范了乡镇财政收入方式。但是,仅规范乡镇收入还不够,必须同时规范支出,否则,就难以杜绝举新债、乱收费,陷入“黄宗羲定律”的怪圈之中。显然,重视乡镇财政收支问题,积极探索符合实际的乡镇财务管理机制,是解决“三农”问题的内在要求。在壮大乡镇经济尚须时日、基层民主建设和社会监督又有待加强的情况下,安徽积极探索乡镇财政管理新方式,实施“乡财县管”财政体制,利用行政的力量强化对乡镇财政收支的控制,不失为转变政府职能,落实“三农”政策的一大创新之策。虽然改革尚有不完备之处,但安徽“乡财县管”改革整体上是成功的,值得在全国尤其是中、西部地区贫困县乡推广。待“乡财县管”改革相对成熟后,取消乡级财政便顺理成章。当然,取消乡级财政应区别对待,逐步实施。对经济发达、财政收入规模较大、财政收入增长后劲足的镇,可单设镇级财政,在县财政中单列,以调动其发展经济的积极性,也有利于小城镇的发展。对经济欠发达、财政收入增长后劲不足的乡镇,应予取消。通过取消乡级财政,达到减少政府财政层级的目的。四、简化财政层级,合理配置地方行政资源由于政府财政级次过多,五级政府架构与分级财政体制之间产生严重的冲突,使得各级政府间事权和财权划分不清,财权层层向上集中,事权层层下放,导致近年来严重的基层财政困难。通过上述两项财政体制改革,我国财政体制将由五级变为三级。其中:中央财政全权负责一些具有宏观性的政府职责;省级财政(中观层次)负责本省内一些相对具有宏观性的政府职责;地市财政承担城市地区居民公共事务管理,以及县级财政负责农村地区公共事务管理。这样的财政层级结构安排有利于优化政府间的事权配置及财力财权分配,解决基层财政困难问题。值得注意的是,一级政府一级财政的结构是比较稳定的,