当前我国县级财政困难的成因及对策

当前我国县级财政困难的成因及对策

自古以来，“治国安邦”，金融是治市的基础。县级财政始终处于社会经济的基础层面,是联系国家和乡村社会的桥梁,县级财政发展态势好,社会就稳定,基层政权就巩固,老百姓才能安居乐业。然而,近年来,如此重要的财政体实际上在运行过程中存在着严重的问题,“国家财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政勉勉强强,县级财政哭爹叫娘,乡级财政精精光光”,此言生动地道出了分税制以后县级财政的困境。特别是2000年实行农村税费改革和2005年全面免征农业税以后,以农业收入为主的县级财政预算内收入大幅度下降,同时,乡镇政府大量事务转移给了县级政府,县级财政受到来自上级和下级政府的“上下挤压”,财政压力进一步扩大。县级财政困难重重,已经成为影响经济发展和社会稳定的重大问题。一、中国区域资金的困境(一)不同层级财政的自有能力财政自给率是各级政府负责征收收入与本级支出的比值,即:财政自给能力率=本级负责征收的收入/本级公共支出,(1)用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。很明显,财政自给能力是个大于零的正数,如果系数恰好等于1,说明该层次政府刚好具有财政自给能力,虽然没有能力向其他政府层级提供转移支付,但也不需要其他政府层级提供转移支付,也不需要举债;如果系数大于1,说明该级政府具有充分的财政自给能力,除了满足本级支出外,还有能力向其他级别的政府提供转移支付;如果系数小于1,说明该级政府的财政自给能力不足,需要其他级别政府提供转移支付,或者通过举债满足支出需求。在中国,由于地方政府无权举债,系数小于1意味着需要接受来自其他层级政府提供的转移支付,对于中央政府来说,既可以通过举债、也可以通过接受地方政府的转移支付或者某种组合来满足支出需求。从图1来看,分税制改革后,中央财政的自给能力大幅上升,而地方财政自给能力大幅下降。分税制改革之前,地方财政中只有县和省级财政不能自给,而分税制后,特别是1998年后,所有的地方四级财政全部不能自给,分税制削弱了所有地方四级财政的自给能力,特别是县级财政自给能力最低,财政自给率的平均水平为0.48。这里值得注意的是,从图1中,我们看出在地方四级财政自给率中,乡镇财政的自给率最高,平均水平为0.88,但这并不能同时说明乡镇财政的运行状况比其他级次好,现实结论恰恰相反,因此必须综合考核“财政自给率”指标。财政自给率是反映政府财政状况的一个重要指标,是反映在各级财政既定的支出规模下,各级政府本级组织的财政收入对支出的满足程度,不反映这些支出水准是否合理、公平和均等。实际上,众所周知,乡镇政府提供的公共产品和服务,无论在数量和质量上都与省级政府和地级市政府存在着很大的差异,如果考虑均等化的因素,那么乡镇财政的收入将远远不能满足支出的需求。另一方面,在农村税费改革前,许多农村公共产品的提供,都是通过乡镇政府“三提五统”的乡镇统筹资金来提供的,也就是说本来应该由预算内资金提供的公共产品和服务,由预算外和制度外资金来提供了,结果是缩小了乡镇政府实际的公共支出规模,导致了乡镇政府较高的财政自给率。此外,在2000年农村实行税费改革后,为减轻农民负担,防止农村税费的反弹,许多乡镇的公共支出责任上移到县级政府,如行政事业单位人员的工资支出,这时反映出来的乡镇财政公共服务支出很不全面,实际支出规模被低估,使得乡镇的财政自给率更多地有被高估的水分。我国县乡两级财政作为面向广大农村地区的农村基层财政,事务繁琐,责任重大,经济财源基础基本相同,不可能出现在地方各级财政中县级财政自给能力最低,而乡镇财政自给能力最高的状况。分税制改革后,地级市、省级财政的自给能力也大幅度地下降,但现实中,财政运行最困难的不是集中在城市地区的地级市财政,而是面向广大农村地区的县、乡财政。越是经济不发达地区,县级财政越是困难。(二)不同地区的财政转移支付意愿县级财政能力的弱化,特别是2000年实行农村税费改革后,县级财政压力进一步扩大,使得县级财政进入了依靠国家转移支付支撑的时代。为了反映问题的普遍性,本文从安徽、内蒙古、山西、浙江、河北选取了八个县作为分析的样本,这些县的经济发展状况有着很大的差异。从表1中可以看出,除经济发达地区的浙江省县域经济实力雄厚,对上级政府的转移支付依赖性较低外,其余七个县对上级政府的转移支付依赖性都很强。2005年这八个县的财政总收入中,来自上级政府的转移支付所占的比重平均达到66.5%,其中最高达到95.9%;并且,越是经济不发达地区、民族地区和农业地区,县级财政的能力越弱,对上级财政的转移支付依赖性越大,县级财政的主要财源变成了上级转移支付,而且它的支出也高度依赖上级财政。上级财政完全可以通过“弹性很强”的补助与上解方式控制县级财政的收支规模与收支结构。在政府间财政关系的调整上,主导权完全在上级政府,县级政府往往处于被动的地位。(三)县域财政收入差距从表2中可以看出,东部地区县域人口占全国县域人口的31%,其创造的生产总值约占全国县域地区生产总值的50%,县域地方财政收入平均规模为2.51亿;中、西部地区的县域人口占全国县域人口的60%,其创造的生产总值约占全国县域地区生产总值的42%,县域地方财政收入平均规模分别为1.03和0.6亿,东部地区是中部地区的2倍多,是西部地区的4倍。因此,可以很清楚地看到东、中、西部地区县级财政收入差距。通过以上多种因素的分析,可以看到东、中、西部地区经济发展和财政能力的差距,这势必导致各地区行政能力和公共服务水平上的巨大差距,财力较差的地区在基础设施、教育、卫生和社会保障等方面公共服务严重不足。这种状况不仅会影响整个经济的运行效率,还可能引发一系列社会问题,甚至最终会影响地方政府的政治合法性。二、多元化与统一的二元经济结构的矛盾,为区域和部门的分造成县级财政困难的原因很复杂,既有经济性原因,也有体制性原因。经济性原因主要是一些县过分依赖第一产业,而第一产业增长空间有限,导致县级财政收入很难有大幅度提高,因此,县级财政问题也是农业财政的问题。从体制性的原因来看,我国经济体制是由横向和纵向组成的,从横向的体制来看,就是长期以来我国实行的是城乡分治格局,它固化了国家的二元经济结构,加剧了城乡之间的割裂状态,国民经济的循环在城乡之间中断了,这是造成基层财政困难的根本原因。从纵向的角度来看,目前国内的绝大多数学者都认为分税制的缺陷是造成我国县级财政困难的体制性原因,主要表现在财权上收,事权下移,这一点已经在理论和实践部门取得了共识,但笔者认为,这一现象的根本原因在于我国经济分权和政治集权之间的矛盾。(一)“重城轻乡”、“重工抑农”的非均衡发展战略,国家从农业抽取了大量的剩余,严重影响了农业的自身积累和发展,是县级财政困难的制度性根源之一根据结构主义的观点,二元经济结构是发展中国家经济发展时存在的一个普遍现象,即发展中国家的经济包括“现代的”与“传统的”的两个部门,现代部门依靠自身的高额利润和资本积累,从传统部门获得劳动剩余不断发展。现代的城市工业发展起来以后,在市场经济的调节下,通过对传统农业部门的不断影响,促使传统部门向现代化部门转化,最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代化。由于特殊的政治经济条件,我们走的是一条与众不同的工业化道路,即在高度集中的计划经济体制下,政府用行政干预手段将城乡分开,以牺牲农业和农民利益为代价,实现国家重工业优先发展战略。从此,我国的国民收入分配就出现了农业向工业、农村向城市倾斜的局面。结果,国家为了工业的资本积累和对城市的补贴,强制性抽取大量农业剩余,大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力,窒息了农业的发展后劲。也就是说,在工业化过程中,原有的二元经济结构不仅没有得到改变,而且还被加强了。虽然改革后,政府对这一非均衡发展模式进行了一些调整,但并没有从根本上改变其性质。因此,长期以来城乡分治的二元经济结构,严重地制约了我国农业和农村的发展。而县级政府直接面向广大农村和农民,特别是一些农业县,来自于农业的相关收入构成了其收入的主要来源,这势必导致县级财政的困境。(二)经济分权和政治集权的矛盾,导致了县级政府的事权、财权、财力的脱节中国在政治上是单一的集权制国家,但1978年后选择了以市场为取向的经济分权改革,财政分权是经济分权的重要内容。经过改革开放后的几次财政分权改革,中国财政体制已经走向分权化,地方政府有着独立的事权和财政收入。八十年代中后期实行的财政包干制度是分权的顶峰,并导致中央政府收入比重急剧下降。为了提高中央财政的收入,消除财政包干体制的弊端,沿着向市场经济转轨和财政体制创新的思路,1994年我国实行了分税制改革。但1994年的分税制改革是建立在不合理的政府间事权划分基础之上的。长期以来我国政府间事权缺乏明确的划分,再加上我国在政治和行政体制上的高度集权,中央对地方的控制力较强,中央政府对省以下各级政府之间的支出划分,一般是采取“下管一级”的办法,即由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分,即省级政府决定地(市)级政府的支出划分,地市政府决定县级政府的支出划分,县政府决定乡镇政府的支出划分。而1994年分税制改革的出发点之一,是要适当提高中央政府的财政集中度,是一种“自上而下”推动的改革。中央政府过分强调财权的调整,而忽视了事权的调整。因此,在政府间事权的划分上,存在着某种程度上的错位、事权下放过低、地方政府支出责任过大等问题。一般来说,随着事权的下移,也应该赋予地方政府更多的财权和财力。但是我国实行分税制的主要意图是扭转长期以来中央财政收入占全国财政收入的比重过低的局面。由于中国政治和行政上的高度集中,中央政府或上级政府享有绝对的权威,它可以随时改变中央和地方之间财政分配的游戏规则,通过税权的高度集中、税收的共享比例等手段来提高自己的收入。然而目前最大的问题是,在省级以下财政关系很不完善的情况下,这种做法被地方各级政府自下而上广泛效仿,省、市级政府有了提高财政资金集中度的强力冲动。这使得中央财政集中度大大提高的同时,省、市级财政的集中程度也不断加大,而县乡财政却困难重重(贾康,白景明,2002)。事权下放和财权、财力的集中,使得县级政府焦头烂额。一方面,各种达标升级活动频繁,上级政府通过法定支出增长和条条下达的资金配套指标不断增加,如教育、支农、科技、计划生育、社会保障等事业经费都要求财政支出按一定的比例增长,甚至“一票否决”,同时,行政性支出、工资性支出、政策性支出又不断上升。另一方面,县级政府的财力又不断下降。同时,政治上的集权,行政上的自上而下的“连坐制”,使得地方政府的官员必须对上负责,而不对下负责。因此,县级财政事权与财力的脱节,形成一种倒逼机制,为了达标,县级政府只好通过举借大量的债务、非税收入、向农民转嫁负担等手段来弥补资金的不足。(三)税分开政府的体制缺陷1.税收征管体制根据美国著名财政学家马斯格雷夫教授的分税原则,属于地方政府的税收应该具有以居住为依据、对完全不流动要素征税、尽可能向使用者征收使用费的特征。Owens-Norregard标准给出了一个好的地方税应具备的特征(麦锡尔,1997)。(1)税基不应具有很大的流动性,收入应相对稳定;(2)采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求;(3)税收收入不易转嫁给非居民个人;(4)纳税人认为它是公平的;(5)应便于管理;(6)不应具有过分的累进性。而我国1994年的分税制建立了依靠增值税、营业税、企业所得税和其它工商税为主要税收来源的地方税收体系(见表3),这种税收体系具有明显的城市和工业倾向特征。一方面,它使得一些农业依赖型的县级政府财政收入增长缓慢,随着2005年农业税的全面取消,这些地区的财政状况更是雪上加霜。另一方面,以增值税为主要税收来源的地方税体系,助长了地方政府的企业家行为,一些地方政府只强调地方的经济发展,大力发展工业,片面追求GDP和财政收入的指标,根本不管地方的环境变化,以牺牲环境来换取经济的增长。2.财政支出和转移支付能力的情况1994年中央与地方的共享税种只有三个,即增值税、资源税和证券交易税,占税种总数的10%,而目前“共享税种”的数量已扩大到12个,占税种总数的31%;共享税收占全国税收的比重也由1994年的55%增至2003年的70%左右,净增约15个百分点。并且,在共享税模式中,地方共享税分配比例低,中央分享的比例在不断提高。主体税种如增值税作为中央与地方的共享税,按照7525分成比例,中央财政拿大头;证券交易税中,中央政府的分享比例高达97%;而企业所得税和个人所得税从2002年的5∶5分成变成2003年的6∶4分成;消费税则是100%上划。营业税虽然是地方的主体税种,但实际上却是个不折不扣的共享税,在中央和各级政府间分享。在逐级共享、上收后,地方固定税种只剩下房产、印花、土地使用税等小税种,在这种情况下,基层政府财政收入增长的空间非常有限。据有关数据分析,分税制改革初期,地方税约占全国税收总量一般为20%-30%,到2003年这一比重降至10%左右。地方税体系的“缺失”,与分税制改革时所确定的“财权与事权相统一的原则”并不吻合。(四)政府间转移支付规模庞大,但均等化效果不明显事权下放,财权与财力向上集中,使得中国县级财政在很大程度上要依赖中央政府的转移支付。由图3可知,1994年前,由于财政支出不能自给,中央每年从自己负责征收的收入中,只能拿出大约4%-10%用于对地方的转移支付;1994年分税制改革后,中央财政自给能力增强,使其每年可以从本级组织征收的收入中拿出高达60%以上用于对地方的转移支付,中央对地方的净转移(指补助地方支出减去地方上解收入的差额)占中央总支出的比重也大幅增长,2004年达到53.6%。来自于上级政府的转移支付已成为地方财政收入的主目前的转移支付规模虽然巨大,但均等效果差,县级政府并没有获得足额的拨款,加上中国是五级政府,由于政府的软预算和监督体制不健全,能够真正达到县级政府的拨款已经大大缩水。1.目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力强的地区的倾斜原则,这使得转移支付不仅没有起到地区收入均等化的目标,反而加大了地区间的收入差距。富裕省份获得的税收返还多,转移支付多;贫穷省份获得的税收返还少,转移支付少。由于2000年西部大开发后,中央政府加大了对民族地区和西部地区的转移支付,这些省份获得的转移支付有所增加,而位于中部地区的其他经济不发达地区,如安徽、湖南、湖北、河南、山西、江西等省份获得的转移支付较少,成为一个“中部塌陷”地带。2.均等化转移支付规模小,专项转移支付规模大。在2006年中央对地方的转移支付中,专项转移支付占转移支付总额的34.1%;而属于均等化性质的一般性转移支付2006年达到1529.85亿元,占中央对地方补助总额的11.3%。(3)可以看出虽然具有均等化效果的一般转移支付规模不断增长,但在中央转移支付总额中所占比重还是不高,这势必影响到转移支付的均等化效果。作为有条件转移支付的各类专项,常不具有均等化的效果,因为大多是配套的专项拨款,获得拨款的多为发达地区。如2004年中央要求安徽省配套的资金达45.3亿元,配套率达1:1.1,平均每个县需要配套几千万元,这对于发达地区来说可能是小事一桩,但对于安徽的县级政府来说,压力非常大。其结果是,上面专项资金越大,基层资金的配套负担就越重,客观上抵消和蚕食了中央的扶持政策,并对县级预算形成冲击,导致大量的政府性债务。四、解决城乡统筹的大环境造成县级财政困境的原因很多,很复杂,但其背后的深层次原因是我国长期以来城乡分治的结果,以及经济分权和政治集权的矛盾而造成的分税制体制不完善。为此,解决县乡财政的困难必须放置在城乡统筹的大环境中。同时,在目前我国政治集权不能大幅调整的情况下,我们要进一步完善财政分权,加快财政体制的改革。(一)县工业发展政策比较单一县级财政的问题,也是农业财政的问题。要解决县级财政的困境,必须要加快农业的发展,这对于一些农业依赖县尤其重要。农业依赖县,一般来说其产业结构单一,主要以第一产业为主,工业基础薄弱,生产率水平较低,市场经济也相对不发达。这些县如果最终也要通过发展工业来增加财政收入,实际上是非常不适合的。为此,国家必须要改变过去“重工抑农”、“重城轻乡”的二元发展模式,加大政府对农业和农村的投入力度,大力发展农业,增加农业产品的附加值,实行工业返哺农业。加大政府对农业和农村的投入,笔者认为,重点应加大政府对农业和农村基础设施的投入,同时为广大农民提供基本的公共产品和公共服务。(二)此外，各级政府之间的权力划分1.中央与地方政府之间的合作关系根据财政分权理论,从公共产品受益的空间层次性来看,全国性的公共物品和服务(如国防、外交、全国性基础设施等),一般由中央政府提供;地方公共产品应主要由地方政府负责;对于产生跨地区外部效应和规模经济效应的地方公共产品与服务,应由中央与地方或者是地方政府之间合作提供。从政府职能的角度来看,调节收入和财富分配的功能主要应由中央政府承担,但同时鼓励各地尽量克服本地内部出现的不公平现象。保持宏观经济稳定的功能应完全由中央政府承担,严禁地方政府干扰中央财政政策和货币政策的实施。从中国目前的情况来看,要完善分税制和地方财政体制,首先就是要解决中央与地方政府事权划分错位、事权下放过低的局面。社会保障、缩小地区差距、计划生育等职能应由中央政府承担主要责任;义务教育和公共卫生等公共产品的提供应由中央和省级政府承担主要责任,而不能转嫁给县乡政府。2.事权的法制化政府间事权的划分在国际上主要是通过立法而非行政干预来确立。各级政府事权的履行又需要其财权的保障,这些财权也是通过立法来保障的。从世界来看,无论是联邦制国家还是单一制国家,发达国家还是发展中国家,政府间责权利关系都建立在宪法或相关法律基础上,关系的调整也按法定程序进行。而中国政府间事权划分不清的一个重要原因就是没有一个法制化和规范化的事权界定,中央和地方迄今为止的所有事权的调整和财政安排都是中央与地方谈判妥协的结果,也都是根据中央和地方政府的“决定”、“通知”、“条例”来传达和执行的。这其中,中央政府由于政治和行政上的权威地位,往往对事权和财权的划分有主要的决定权和动议权,且主要在政府间由行政渠道解决,因此缺乏内在的稳定性和法律保障。为此,政府间事权的划分必须法制化,这主要包括:(1)各级政府的事权分配框架必须以某种法律形式固定下来,例如宪法、财政法、预算法等。事权划分关系的调整(包括其程序)也要以法律形式确定;(2)各级政府的事权需要由本级相应的立法机关立法授权,并接受法律监督。(三)完善政府之间的税收划分，改善地方、特别是县、市政府的财政收入，实现权利和财力的统一1.清理地方共享税,增加地方政府税收中央和地方共享税种数量的增多,共享比例的提高和共享比重的加大,自然而然地弱化了地方税体系。从世界上大多数发达国家和发展中国家的税制模式来看,很少设置共享税。而我国目前共享税设置过多,中央与地方共享交叉、重复,在很大程度上影响到了地方政府的收入,因此对这些变相的共享税进行清理非常重要。从目前情况来看,现实的选择就是尽快对营业税和城市维护建设税进行调整和改革,使之成为地方专享的地方税主体税种;而对于其他税种的变相共享,应逐步提高地方政府尤其是县级政府的分享比重。2.部门税收征管权从国外的经验来看,财产税是地方主要税种和收入来源,例如在美国,地方政府收入一般以财产税(主要对房地产征税)为主,一般财产税占联邦和地方政府税收总额的11%左右,占地方政府全部税收收入的75%左右。而我国目前的财产税体系不完善,规模不大,难以成为地方的主体税种。从我国目前的地方税制来看,不管是总量上还是结构上,营业税都是我国目前地方的主体税种,但是随着增值税的转型,