浅论文化市场综合执法面临的问题及对策

浅论文化市场综合执法面临的问题及对策——以成都市金牛区文化市场综合执法为例摘要随着文化市场的不断发展，文化市场监管工作的重要性日益凸显。地各级政府也越来越重视对文化市场行政执法工作的改革，金牛区区文化市场行政执法大队就在改革浪潮中得以建立。探究如何对文化市场行政执法机制进行完善，无疑对维护文化市场的和谐稳定，促进文化市场的繁荣发展具有重要意义。本课题就从成都市金牛区的文化市场行政执法实际情况出发，归纳文化市场行政执法存在的问题，分析原因，并提出相应的对策，希望能够借此课题的研究为下阶段如何进一步完善文化市场行政执法提供一些新思路。关键词：文化市场综合执法行政效能引言文化市场作为改革开放后一个新兴市场，正在吸引着巨额的金融资本和众多的智力的资源，尤其在信息化高度发达的今天，文化市场呈现出供需两旺的繁荣景象，文化市场的规模不断壮大，这对于促进文化商品生产和文化娱乐服务的进步，满足人民群众日益增长的文化生活需要，推动经济发展和社会进步等，都产生了巨大的作用。但是，受制于市场经济的局限性和市场主体自发性的影响，文化市场存在着一些不容忽视的问题，诸如经营活动中违法、违规，文化场所存在安全隐患等。近年来，国家政府虽然加大了监管力度，也取得了显著的成绩，但文化市场监管中法律法规不健全、多头执法、行政部门职责分工混乱的现状依然没有得到改善。因此，如何科学有效地加强对文化市场的监管，是市场经济体制下，各级政府必须解决的一个重要问题。在这种情况下，文化市场综合行政执法改革提上了日程。一、文化市场综合执法的现状分析（一）金牛区文化市场的发展状况金牛区文化市场兴起于九十年代，从单一到多种，从个体到连锁，逐步形成了网吧、卡拉OK厅、电子游戏厅、民间艺术、娱乐演出、音像制品发行、打字复印、印刷、书刊销售、体育健身等多项综合性市场。特别是近几年来，随着城镇化进程的逐步加快，文化市场日趋繁荣，已形成了一定规模。文化市场的发展，不仅丰富活跃了群众的文化生活，也充分调动了社会办文化、支持文化的积极性。目前金牛区文化市场管理门类繁杂，截止2016年底，共计286家，其中互联网上网服务营业场所98家，歌舞娱乐场所32家，电子游戏厅14家，演出团体7家，打字复印店41家，印刷厂17家，出版物市场17家，邮亭32家，体育场所共19家，其中11家游泳池，8家健身场所。2014年以来金牛区文化市场逐步从无序到有序，朝着健康、繁荣的方向发展。虽然对文化市场进行清理整顿和规范管理，但仍存在着违法违规的不良现象：1、文化娱乐市场方面网吧：一是网吧的经营管理还不够规范。上网消费者相关信息未按规定进行核实、登记，一些网吧业主甚至主动向消费者提供身份证进行登记；规定的8时至24时营业时间未遵守，超时经营现象普遍存在；网吧接纳未成年人现象屡禁不止，特别是寒暑假期间，群众举报这个问题特别多；相关法规明令禁烟，但仍有个别网吧经营者向消费者出售香烟，甚至提供烟灰缸，消费者在网吧内吸烟严重，使得网吧存在安全隐患。二是无证网吧层出不穷。近年来虽经查禁打击，但因有需求市场，往往屡禁不止。不少未取得《网络文化经营许可证》而从事网吧经营。现在无证网吧的隐蔽性更强，多数在乡镇，有的以电器店、服装店作为掩护，甚至有的藏身于居民房内，发现和查处的难度较大。相对于合法登记的网吧，无证网吧脱离了法律的监管视线，经营更加不规范，对社会的危害更大。游艺娱乐场所：很多电子游戏厅主要集中在过年前一段时间出现，多数为无证经营，场所隐蔽性强，有的电子游戏厅设有违法的赌博游戏机。在非节假日期间接纳未成年人进入营业场所。歌舞娱乐场所：有的歌厅存在接纳未成年人情况；未建立营业日志并保留60天；播放的曲目和屏幕画面存在违禁内容。营业性演出团体：演出管理不规范，无照无证马戏团、杂技团等演出团体时常出现在农村和城乡结合部。不健康演出时有所闻。由于设备简陋，人员简单，转移快捷，查处困难。2、广播新闻方面广播新闻方面：金牛区存在私自安装卫星电视广播地面接收设施的现象，多数发生在乡镇私人用户、以及一些宾馆等经营场所。新闻出版市场方面：盗版、复制音像制品频频发生。虽然上级部门三令五申严禁非法盗版音像制品上架，但是盗版、淫秽、色情书报刊和音像制品销售还未匿迹。虽然不敢公开叫卖，但夜市、地摊兜售此类违禁品仍较普遍，交易十分谨慎、隐蔽。印刷厂方面多数为落实五项制度，特别是验明资质。（二）金牛区文化市场综合执法的现状仅2016年，金牛区出动了执法人员1300余人次，专项行动检查160余人次，安全检查160余人次，检查文化经营单位828家次，受理举报47件次，出动执法车辆400余台次。集中开展专项行动12次；查处违法违规文化经营单位168家次，警告82家次，责令整改2家。有效打击了违规经营活动，保障了消费者和守法经营户的合法权益，维护了文化市场正常经营秩序。1、文化执法机构设置为全面推进文化体制改革工作，实现文化行政许可与行政执法分离。经2011年8月中共成都市金牛区委机构编制委员会第二次会议研究，同意成立金牛区文化市场综合执法大队，其为参公管理事业机构，隶属金牛区文广体新局。受区文广体新局委托，担负全区文化市场综合行政执法工作。2、管理力量配备与执法装备成立文化市场综合执法大队后，各种必需的执法设施设备全无，办公条件设施设备落后，难以适应新时期文化市场综合行政执法工作的需要，严重制约着全区文化执法工作的正常开展。为此，金牛区加强了执法队伍建设，引进执法人才。由于金牛区有7个乡镇，政府聘请了乡镇文化专干作为文化市场协管员和义务监督员，协助监督管理全区文化市场。3、文化管理执法初具规模自成立文化市场综合执法大队后，一是切实加强了对文化市场管理执法工作的宣传力度，有力推进了文化管理执法工作的顺利开展；二是切实加强了对文化市场的日常巡查监管制度；三是定期开展突击检查、专项整治和集中行动等形式，有效打击了违规经营活动，保障了消费者和守法经营户的合法权益，维护了文化市场正常经营秩序。4、金牛区文化市场综合执法的内容主要涉及五个方面：一是文化娱乐市场方面：依据国家法律、法规和规章，监督检查文化经营单位和经营活动，查处营业性文艺演出、歌舞、游艺娱乐场所、互联网上网服务营业场所及互联网上网服务等经营活动中违法违规行为。二是体育市场方面：依据国家法律、法规和规章，监督检查体育经营单位，查处体育竞赛、体育表演、体育健身、体育康复、体育技术信息中介服务及有偿体育技术培训活动等经营活动中违法违规行为；负责协调配合公安、工商、技监、卫生、发改等部门对体育市场实施执法管理。三是广播电视方面：依据法律、法规和规章，查处违法安装和设置卫星电视广播地面接收设施、违法接收和传送境外卫星电视节目，违法设立广播电视台（站）、发射台、转播台、微波站、卫星上行站，违法通过互联网等信息网络传播视听节目，违法开办视频点播业务和走私、盗版影片放映行为。四是新闻出版市场方面：依据法律、法规和规章，监督检查新闻出版经营单位和经营活动；查处图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版、网络出版、计算机软件等非法出版物和违法违规出版活动；依法查处印刷、复制和出版物发行中的违法经营活动及侵权盗版行为；查处以记者站、工作站等名义实施的违法违规行为；承担“扫黄打非”有关执法工作。五是艺术品、文物市场方面：依据法律、法规和规章查处艺术品销售等经营活动中的违法行为。监督检查文物经营单位和文物经营活动，查处市场中违法违章购销文物行为；查处侵占、破坏广播行政处罚的行为；依据非物质遗产保护法律、法规、监督检查经营利用非物质文化遗产活动，查处侵占、破坏非物质文化遗产资料、实物、场所、载体及其他可能对非物质文化遗产造成破坏或流失的违法行为。二、文化市场综合执法存在的问题（一）执法机关之间协调环节过多在文化市场执法过程中，职能交叉，执法，管理交叉的矛盾、焦点问题主要在音像和网络作品两方面。音像，互联网作为一个新的传播物出版，承运人应当归新闻出版行政部门管辖。然而，实际上集中管理的原则没有得到严格执行。原来由文化行政管理部门，新闻出版行政部门和其他有关部门共同管理，如今，由一个部门单独执行，执法过于频繁，无法有效的进行管理。“一事双管”，造成诸多矛盾和隐患，是交叉执法的根源之一。一个案件又是会遇见几个执法部门共同监管，使部门之间产生矛盾。大部分地区和执法人员实现了统一着装执法，从而基本形成了省、市、县、乡四级文化市场稽查网络。成都市对于无照经营，游商地摊的处理，有四个部门都参与的打击行动，分别是行政执法大队，工商部门，城管部门和公安机关。而他们又不能天天都能联合行动，怎能高效执法？（二）稽查队伍建设与监管任务不相适应按照成都市金牛区文化经营场所与执法人数的比例，每人要监管二十来个场所，无法让管理人员认真有效的执法。是典型的“大市场，小队伍”，这种高强度的市场监管任务无法对市场进行有效率的管理。稽查队伍的整体素质也参差不齐，有的没有经过严格选拔，或者没有专业的资格认证和考核，更没有受到过专业的培训，选拔的条件也很宽松，不具备国家要求的录用资格，使执法部门整体素质不高，纪律散漫；不定期的开展总结会议，不及时沟通，缺乏舆论的监督；没有调动群众的积极性，使文化市场管理出现疏漏，给不法分子以可乘之机，严重影响市场健康有序的发展，也波及到其他一些产业的发展。执法人员在一些非执法场合也要注意之间的行为举止，即使不在工作时间，但他们的职务仍是国家公职人员，无论何时都不能忘记自己的身份，仍需注重自己的行为，如不酗酒、不吸毒、不打架。对提高整个社会风气起到表率作用。在国家提出的“依法治国后”，又提出了“以德治国”，执法人员一定要牢记自己的政治行为代表着国家的形象，一定要取信于民，使成都市的文化市场达到新景象。（三）综合执法机构定位不准确《行政处罚法》第十六条规定了相对集中行使有关行政机关的行政处罚权的须是行政机构，《行政强制法》第十七条提到“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”，从上述规定可以界定：行使相对集中行政处罚权和行政强制措施权的综合执法机构应为行政机关，其人员身份应为行政执法类公务员。而在此次改革中，市、县两级文化市场综合执法机构性质被确定为事业单位或行政执法机构，行政执法机构在实际归类时亦等同于事业单位。这显然是与有关法律条款相违背的。在执法人员身份方面，市、县两级文化市场综合执法机构虽已积极向省里申报执法人员参照公务员法管理，但由于有相当部分执法人员原本不具备干部身份，不符合登记为参照公务员法管理人员条件，按原有政策规定恐难解决身份问题。这样就造成了文化市场综合执法机构性质、人员身份均与行政执法职责不适应的尴尬局面。三、文化市场综合执法的完善对策及建议针对以上的文化行政执法办案中存在的问题，提出几点粗浅的看法及建议。（一）科学划分综合行政执法领域范围根据2002年国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》的通知（国办发[2002]56号）精神，实行综合行政执法的目的是要改变现行行政执法工作中存在多头执法、职权交叉、机构膨胀、执法扰民、效率低下等问题，逐步建立统一、规范、高效的行政执法体制。主要做法是调整合并行政执法机构，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，将有关行政机关的行政执法权集中起来，交由这个行政执法机构统一行使，实行综合行政执法。目前金牛区实行的文化市场综合执法，实际上是新组建文化市场综合执法机构，行使文广新局这一个行政机关的行政执法权，严格来说，并非真正的综合行政执法。根据综合行政执法改革的方向和本地实际，我们认为有必要因地制宜，扩大和延伸现行文化市场综合执法的范畴，加大行政执法权的整合力度，将文物、知识产权、旅游、体育等领域的行政执法权统一纳入文化市场综合执法。其理由主要有：一是上述几类市场与文化市场息息相关。其中文物本就属文化市场的一部分，而知识产权、旅游、体育均与文化市场关联程度较高。二是目前市县两级文物、知识产权、旅游、体育等行政部门的行政执法力量比较薄弱，工作力度十分有限，有的领域市场监管甚至处于空白。将上述行政部门的行政执法权集中到文化市场综合执法机构，能有效整合行政资源，增强执法力量，实现行政执法对上述领域的全面覆盖。三是金牛区的文物、知识产权、旅游、体育市场普遍规模不大，实际执法任务不重，加上不同领域的行政执法工作相似度较高，整合行政执法权难度不大，可行性较强。此外，扩大和延伸文化市场综合执法领域还能进一步节约行政成本，有效促进政府建立统一、规范、高效的行政执法体制。（二）健全文化市场综合执法的保障体系1、完善网络文化市场监管相关法律法规体制建设。目前，我国网络文化市场管理方面的行政法规和部门规章，在内容规定上不够明确与细化，同时，网络文化发展迅速，相比之下，部分法规和规章显得滞后，加之执法人员对网络文化市场案件的性质和细节缺乏全面的认识和足够的判断，导致在执行过程中容易产生争议。为此，一方面要完善相关的法律法规，根据当前和今后一个时期的文化市场发展现状制定贴近文化市场实际的法律法规或部门规章，用法制规范网络文化市场管理。另一方面要细化当前已经存在相关法律法规，提高可执行性。同时，针对已经制定的规章制度，要重新检视，对不适应当前网络文化发展的部分做出修改。2、理顺网络文化市场管理体制。由于网络文化市场的虚拟性和开放性，对网络文化市场的监管往往需要多部门、多区域的沟通协作。因此，要着力构建网络文化市场部门联动机制，加强公安、文化、经信、通讯等相关部门的配合，形成部门间通力协作、区域间协调配合的良好局面，努力实现部门间的信息互通、资源共享。（三）加强文化市场综合执法队伍建设文化执法队伍既要数量适当、又要人员素质高，既要思想过硬，又要业务过关。执法人员必须坚持“以人为本”的原则，建立和培养一支训练有素、精通法律政策和具备一定文化科学技术的行政执法队伍。一要抓好人员保障。党委、政府要对文化行政执法综合改革加强领导和组织，适当根据本辖区市场规模，合理增加执法人员编制。同时将素质高、责任心强、年富力强的骨干力量充实到执法队伍中来，尽快改变当前文化行政执法力量薄弱的现状。二要抓好素质保障，利用执法资格管理、工作量化考评、能力测评等途径，培养“一专多能”复合型人才，改善执法队伍结构、强化执法素质；三要抓好装备保障，根据现代执法管理的要求，完善交通、通讯、检测等执法装备，解决执法经费短缺、执法手段落后的问题，逐步实现文化市场综合执法现代化、科学化、信息化。建设一支技术力量强的执法队伍。网络文化市场监管队伍的整体素质，直接影响着网络文化市场的监管水平。要加快网络文化队伍建设，形成与网络文化监管执法工作相适应的管理队伍、舆论引导队伍、技术研发队伍，培养一批政治素质高、业务能力好、专业技能强的网络文化市场监管干部。在案件查办过程中，要坚持惩罚与教育相结合，以规范网络文化经营单位经营活动为目的，不断促进网络文化市场正规发展。同时，各级领导干部要重视学习互联网知识，提高领导水平和驾驭能力，努力开创我国网络文化建设和管理的新局面。（四）健全文化市场综合执法的配套保障制度1、执法经费保障。根据国家有关规定，文化市场综合执法机构的人员经费和执法工作经费应纳入同级地方财政预算。建议地方财政参照公安等政府执法部门标准，核定文化市场综合执法机构经费预算，严格执行收支两条线，真正实现工作经费与罚没款收入完全脱钩，充分保障文化市场综合执法工作的必需经费。2、执法装备保障。《文化部关于加强文化市场综合执法装备配备工作的指导意见》文件中对执法专用房间、执法专用车辆、执法专用设备、建设技术监管平台等装备设施均提出了明确要求。建议省文化厅、省广电局、省新闻出版局等主管部门会同省财政厅按照国家文化部相关要求，结合湖南省实际，制定具体的文化市场综合执法机构装备配备标准和经费保障方案，督促各级财政执行到位。3、执法环境保障。当前文化市场综合执法是个新生事物，许多部门和群众对之还不了解、不熟悉。文化市场综合执法部门要强化宣传机制，广泛利用利用互联网、广播电视、报刊等媒体宣传本单位的工作职责、工作成效，公布文化市场举报电话、进行典型案件曝光等，不断提高社会的知晓度和公众参与度；要定期开展文化市场行业法规宣传普及活动，倡导行业业主自觉守法经营，人民群众自觉抵制色情淫秽文化产品，拒绝侵权盗版，为文化市场综合行政执法营造良好的执法工作环境。结语要建立一个适合社会主义文化市场繁荣和发展的监管机制，是实现文化市场长效管理，创造良好的文化市场法制环境的主要前提，也是金牛区现阶段要切实解决的问题，文化的发展水平也代表的本市整体发展的水平，是衡量是否成为现代都市的标志。这就要求我们完善文化运行体系，健全奖励机制体系，规范文化市场准入体系，全面促进文化伴随着经济社会的快速发展，加大文化市场执法力度，坚持依法行政、严格执法，不断满足各族人民群众日益增长的精神文化需求。金牛区文化