社会管理创新与法律保障课件

法治政府背景下的领导干部法治思维与依法行政上海政法学院教授法学博士、博士生导师严励2016年11月一、依法行政是社会转型和依法治国的必然要求（一）社会转型要求政府管理方式的转变

行政管理法制计划经济市场经济社会转型期政府职能：配置资源计划管理行政管理政府职能：经济调节市场监督公共服务社会管理

1.经济体制的深刻变革要求建构服务政府、法治政府、廉洁政府、高效政府（1）由计划经济向市场经济转型（2）由行政管理向依法治理转变2.社会结构的深刻变革要求依法治理（1）由单位人转向社会人（2）由熟人转向陌生人（3）由封闭社会转向开放社会（4）社会管理由政治标准转向法律标准、“对事不对人”计划经济的单位管理模式国家单位个人

政治功能经济功能文化功能社会公共功能社会保障功能社会控制功能封建社会管理模式国家

宗族乡绅家庭个人

西方国家管理模式国家

市民社会行业协会非营利性组织个人

现在的状况

国家个人法治国家治理模式国家

社会组织社区、社会团体个人

3.利益格局的深刻变革要求维护公平正义（1）贫富差距、行业差距、地区差距、城乡差距等不公平（2）资源配置不公平，优质资源到城市、劣质资源到农村等（3）机会不公平，行业垄断、资源垄断等（4）依法维护公平正义4.思想观念的深刻变化要求依法办事（1）公民权利的觉醒、民主意识的增强、法治意识的提高（2）多元文化、多元利益诉求，难以形成共识，寻找新的共识（3）依法办事还不适应

总的判断是：当前人民群众日益增长的法律需求与依法办事能力不相适应的矛盾突出（二）依法行政是依法治国基本方略能否落实的关键环节1.什么是依法治国（1）法制与法治的区别

法制是法律制度的总称，法治是治国方式之一。（2）人治与法治的区别治国的三种方式：

神治：神意决策，神意统治，君权神授。人治：君权世袭，等级特权，权力集中（垄断，形成专制），人的威望统治。法律是治民的工具，是治官的利器，但不治皇帝和皇族。

法治：是资产阶级搞起来的一种新的国家治理模式，是区别于君主制的进步的治国形式。规则治理、程序决策、集体决策、民意决策。法治的核心是权力与权利，精髓在于限制权力、保护权利。法治总的说是治国方式，是制度程序管理的方法。这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。3）依法治国的概念党的十五大报告提出：“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业,管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”（4）依法治国的内容第一，由谁来治国第二，依据什么治国第三，由谁来领导治国（5）中国特色的依法治国第一，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一第二，坚持依法治国与以德治国相结合第三，坚持政府推进、稳步推进、渐进推进的法制建设2.依法行政是依法治国的关键和核心3.依法行政是依法治国的难点（1）行政权的扩张性（2）行政权的特点：首长负责制、行政优先权、行政用益权、自由裁量权（3）依法行政与公民守法的矛盾性（4）我国社会转型期行政权的膨胀容易侵犯个人权利，损害社会利益二、依法行政的涵义和要求（一）依法行政的涵义依法行政，就是行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须有法律的授权，并且依据法律。简单地说就是政府守法。1.依法行政的核心是，控制和约束政府行政权力，即“依法治权、依法治官”2.依法行政的内容是，行政机关行使权力、管理公共事务，一要有法律授权；二要依据法律的具体规定；三要加强对行政权的监督。3.依法行政的最终目的是，保护公民的权益。“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。”（二）依法行政的具体内容1.行政机关的权力来自法律（有限政府）（1）职权法定原则。政府权力来自人民的授权，来自法律的授权，“无法律既无行政”。（2）从无限政府到有限政府2.行政行为必须遵守法律（守法政府）（1）法律高于政府（人民的利益和意志高于政府）（2）行政行为合法的要件是什么第一，主体合格第二，具有职权，不能超越职权第三，内容合法，行为合法，规范合法第四，程序合法，解决“重实体轻程序”问题（3）行政机关应正确行使自由裁量权第一，讲究诚实信用第二，出于正当目的第三，遵循正当程序第四，平等对待第五，行为适度3.行政违法必须承担责任（责任政府）（1）行政机关发现自己的行为违法，应当自动纠正，如不纠正，可以通过行政复议、行政诉讼解决（2）行政机关承担责任的方式有以下四种：第一，撤销违法的行政行为，必要时可以重新作出或者责令重新作出行政行为。第二，对“不作为违法”可以限期履行第三，“确认违法”第四，国家赔偿（三）依法行政的基本要求1.凡涉及公民、组织合法权益的行为必须有明确的法律依据2.行政执法行为不得违反法律3.行政执法行为应当遵守正当程序4.行政违法应当承担与公民违法相当的法律责任5.对合法行政执法行为造成的特定损害给予合理补偿6.具有以司法审查为核心、以社会监督为基础的有力监督机制权力监督、司法监督、社会监督、舆论监督三、当前依法行政存在的问题和原因（一）当前依法行政存在的问题总的情况是：“有法不知道、知道不执行、执行不严格”。具体表现是：1.执法目标扭曲，执法理念没有转变2.滥用权力，不执行法律规定，拖延执行法律，甚至暴力执法、恶性执法、公然违法、乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资、乱批租等3.程序观念不强，“钓鱼执法”4.行政部门利益化，执法地方化、部门保护、地方保护。“行政就是管理，管理就是审批、罚款，审批就是收钱，收钱就是放宽”5.行政执法监督不力（二）当前依法行政存在问题的原因1.行政执法的环境不良，人治现象还比较普遍而严重2.行政权力过大，受外部约束和控制薄弱3.对行政执法的社会监督机制不健全，不能对行政机关遵守法律造成足够的社会压力，“政府危机”，政府什么也不怕，也没有使政府害怕的东西。4.公务员依法行政的观念还有差距5.行政违法成本低、风险小、处理偏轻四、行政审批制度改革（一）什么是行政审批

行政审批是行政机关根据相对人的申请，以颁发许可证、执照等方式允许相对人从事某种行为，授予某种资格，确定某种权利的行为。也称为行政许可。

行政审批从性质上讲，是建立在普通限制和禁止基础上的解禁行为，它意味着国家对社会的干预、管制。对大多数人而言，是限制公民、法人活动自由的行为。

行政审批由于审批机关不同，形式也不同。如登记、证明、认可、许可、准许、核准、批准等等。有口头、身体、姿势表达，一般要求使用书面形式，其中多数是颁发执照、证照。在我国证照主要有：许可证、执照、登记证、通行证、驾驶证、持枪证、护照等等

行政审批是现代国家管理社会的一种常用手段，在很多情况下，有利于经济、社会秩序和公共安全，保护被许可人或其他人的权利。但用之不当也存在弊端（二）我国行政审批制度的弊端1.长期以来的计划经济模式导致行政审批过多过滥（审批经济），政企不分，政事不分，政社不分。2.程序理念不强，导致我国行政审批程序不健全（1）申请手续繁琐，审批机关多，层层审批、层层过关盖章（2）决定期限不明，久拖不决（3）程序公开性差，申请人难以了解结果和被拒绝的理由（4）缺少听证制度，有的听证制度形同虚设（5）涉及有数额限制的排他性审批缺乏公平保障机制3.利用行政审批乱收费“行政就是管理，管理就是审批，罚款，审批罚款就是收钱，收钱就放宽”。收费范围、金额大大超出合理范围，所收费用被截留、私分，以致收费成为敛财之道，有的就是“合法”的敲诈、索贿4.滋生腐败的源头深圳市统计因腐败而被绳之以法的党员干部90%以上都涉及行政审批，其中67%集中在土地、建设工程、产权交易等领域。这几个领域是资金密集，也是权力密集区，更是法律规范不完善的区域5.不适应WTO规则的要求。加入世贸组织，政府行为要受到WTO规则的约束和规范，现行审批经济不适应平等保护的需要。（三）行政审批制度改革的回顾1.2001年国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知，指出“要进一步转变政府职能，减少行政审批少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检查，切实加强监督和落实”，标志着行政审批制度改革正式启动。同时，成立了国务院行政审批制度改革领导小组2.取消和调整审批项目（1）2002年到2012年已分6批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%（2）2013年取消和下放117项（3）2014年取消和下放87项3.2004年出台《行政审批法》（行政许可法）（四）新常态下的行政审批制度改革特点1.把行政审批改革与制度创新和建设联系起来，具体说简政放权和推行权力清单制度。对政府而言，法无授权不可为（权力清单）；对企业来说，法不禁止即可为（负面清单）2.把行政审批改革与加速市场成为资源配置主体联系起来。如投资体制改革、职业资格证书制度改革、注册登记资本登记制度改革（从“先证后照”转向“先照后证”）3.把行政审批制度与政府自身建设、提高治理能力联系起来。政府强调行政审批规范化，强调政府的服务意识。如行政审批从以前专注事前审批转向事中和事后的监督（五）当前存在的主要问题1.一些部门取消、下放的审批事项中“含金量不高”,特别束缚企业生产经营，影响群众创业就业创新的事项取消下放不够，企业和群众感到“不解渴”2.改革中部门之间，部门与地方政府之间的统筹、衔接、配套不够。自上而下的改革导致“中梗阻”，地方承接不够3.行政运行不够规范、透明4.政府管理理念和管理方式有待转变，重审批、轻监督的问题尚未根本解决（六）深化改革的具体措施总的要求：继续以行政审批制度改革为突破口，加快改变政府职能，坚持放管结合，放开市场“看不见的手”，用好政府“看得见的手”，不断提高政府管理的科学化、法治化水平1.持续深入推进简政放权，进一步激发市场的社会活力（1）更好的向市场和社会放权（2）进一步规范行政权力的行使，严禁变相审批，逐步建立公开透明、便利高效、程序严谨、权责一致的行政审批制度（3）加快培育规范社会组织（4）加强改革的统筹协调，将行政审批制度改革与政府机构改革、事业单位改革、中央和地方事权划分等有机结合起来，总体设计、统筹推进2.加强和改进政府管理，切实履行好政府管理职能（1）加强市场监督（2）完善宏观调控（3）改进政府公共服务提供方式，做好“补短板”、“兜底线”的民生保障工作3.坚持依法行政，着力建设法治政府（1)发挥法治对政府职能转变的引领和规范作用（2)通过法治手段规范政府行为（3）始终坚持和遵循法治原则，确