公众参与预算的路径

公众参与预算的路径研究

行政管理刁晓君研究的框架结构国外公众参与预算的路径我国目前公民参与预算的路径总结公民间接参与预算公民直接参与预算公民非政策性分享参与预算公民政策性分享参与预算我国地方政府公民预算参与的建议一、国外公民参与预算的路径公众听证会1民意调查2发达国家一般都有议会听证会制度，与一般法案的听证会不同，预算案听证会要在多个地点举行多次，时间要延迟数周至数月。虽然听证会一般是面向所有公民，然而参与的人数一般很少，而且公众参与者不具有代表性。通过公民调查，所获得的反馈或许会很具代表性，而且在一定时间长期的使用能够揭示出民意的趋势。另外，从公民调查中所获得的信息，通常比其他参与形式得来的数据更好定量以及分析。然而，公民调查也有其很大的缺陷。首先，问题的措辞能够影响到调查的结果；其次，公民意见的深度或许不能够检测出来；最后，公民问卷调查的成本通常会很高

公民咨询委员会3公民咨询委员会比公民调查要更容易负担得起。公民咨询委员们通常定期会面，因此和传统的公众听证会相比，它为公民意见的表达提供了更长的持久性以及更大的机会。组织公民预算编制委员会或专题小组4政府官员以为公民委员会有助于向公众推销和传达政府预算文本，并在他们之间形成热议。专题小组是更加精细的手段，可能在重大决策上有所帮助，但代价昂贵，需要大量保障。社区委员会5社区委员会是争取政府预算过程的有效联盟。例如：伊利诺伊州卡带尔市的行政官员就将社区发展一揽子拨款项目的主要决策制定权利授予社区委员会，委员会由代表性的公民组成。共享政府数据库620世纪90年代，更多地方政府开始利用交互式技术方法吸收民意。通过交互式系统，让选民通过得分系统来排列项目的优先次序，可以让不参加听证会的人们仍然可以表达自己的偏好与选择。公民陪审团

8预算偏好表达模拟7焦点团体

9预算展览以及其他路径例如NGO等

10国外案例在巴西阿里格雷港市，公众参与主要表现为通过自下而上的方式整合偏好、选择优先项目，并通过全体会议选举的代表与相关机构对政府预算决策施加影响。其中，偏好表达主要按照“区域性”和“主题性”逻辑进行，邻里会议、区域会议、市级会议是主要的组织机构。预算审议阶段预算执行阶段和评估阶段印度古吉拉特（Gugarat）的参与式分析模式乌干达的参与式跟踪模式、印度班加罗尔的“公众报告卡”模式预算编制阶段-----巴西阿里格雷港市的参与式互动模式1、以个人参与为基础的塞维利亚参与式预算先是在街坊层次召开会议，参与者可以提出建议并且选举参与区一级和市一级的代表。区一级代表的责任是把街坊一级提出的方案按照轻重缓急进行优先排序。市一级代表只讨论涉及全市的那些建议。在市一级和区一级，项目的优先排序会充分考虑在再分配过程中，向弱势或者边缘化的社会群体倾斜，其出发点就是为了最大限度地缩小各区之间和各街坊之间的不平等。2、公私合作性质的波兰普沃茨克模式建立了一个公私之间的协商平台，推出“小额资助基金”，主要服务于当地的非政府组织由专门设立的委员会对每个项目作出评估，委员会由当地居民、专家和出资方的代表共同组成，每个项目最高可以申请到1万美元。3、公民陪审团性质的德国规划小组当时德国波塔尔大学的迪内尔(Dienel)首先提出“公民陪审团”(意为“规划小组”)的概念，“规划小组”指的是经随机挑选产生的公民小组在主持人的协助下为特定制定解决方案。：(1)随机选定参与者(2)有较多的时间讨论议题(3)由某个政府机构组织并承担相应费用(4)提供有争议性的信息(5)小组成员时时变更(6)汇编“公民报告”4、法国普瓦图—夏朗德地区中学里的参与式预算5、与政府问责制相联系的印度公民预算组织印度公共预算中的政府问责制由预算分析、预算跟踪和绩效监控三个环节组成。第一步：预算分析。对政府预算文件细化、公开化、大众化。第二步：预算跟踪，及时向公众报告预算资金的执行结果以及政府的兑现承诺等具体情况。第三步：绩效监控。启动“享用者反馈”机制，将公众享受公共产品与公共服务的基本情况通过“公民报告卡”的方式反映出来。6、联合决策类型的韩国蔚山市东区参与式预算参与式预算在东区是通过专门的组织机构：参与式预算公民委员会、专题委员会、顾问委员会、理事会、区域会议和全体会议进行具体运作的。7、非营利组织类型的日本千叶县市川市参与式预算非营利组织提出行动方案——由相关委员会筛选非营利组织——将居民税的1%交给非营利组织——由非营利组织并安排市民投票——按市民投票的优先次序决定居民税的最终用途

8、印尼塔纳达尔的性别预算模式妇女的参与，对性别的考虑，加上对贫困者的照顾，都会让预算有针对性地回应社会需求。通过性别预算可以提高女性参与公共事务的能力，这对于从性别的角度来理解和评估预算参与的影响与结果，保障妇女权益，促进男女平等具有十分重要的意义。二、我国目前公民参与预算的路径研究目前国内正涌现出两种不同模式的“参与式预算”试点。1、我国公众参与政府预算编制无锡与哈尔滨，上海徐汇以及闵行区的群众代表投票2、我国公众参与人大审议地方政府预算听证会以及浙江省温岭市公众参与预算的“民主恳谈”路径。1、无锡、哈尔滨模式的路径——群众代表大会投票阶段1阶段2阶段3宣传组织发动。成立工作班子，拟定

试验计划，发动社

区群众，以社区为

单位，推荐候选项目群众民主决策。工作班子按照社区发展和

财力，提出拟提交群

众代表大会讨论票

决项目，征求意见

形成初步预算。同时拟定规则，选出群众代表，然后召开群众代表大会票决正式项目阶段4组织项目实施。尊重群众票选结

果，将其作为项

目立项的依据。群众跟踪监督项目执行过程中，组织社区群众监督和质询。2、听证会以及浙江温岭的民主恳谈模式河北省人大2005年在政府预算安排教育基金以及农业水利基金举行了两次听证会以及江苏响水县的2004年预算听证会，上海闵行人大2009年预算听证会。

浙江省温岭市下属泽国、新河等五个镇的参与式预算改革建立在“民主恳谈”基础之上，其主要载体为镇民主听证制度第一，随机产生代表阶段。在这阶段确定选举原则，按照随机的办法产生出公民代表。

第二，项目介绍阶段。向与会代表发放30个项目的具体介绍资料，由专家对项目进行介绍，接着与会代表填写第一份问卷调查。

第三，大会讨论环节阶段。由主持人组织代表随机分组，各个小组讨论和发言，专家对项目进行答疑和解释，再次分组讨论，第二次填写问卷。

第四，结果汇总并最终决定阶段。政府将两次问卷结果进行排序，严格按照问卷结果对预算方案进行修改，形成预算安排草案，提交人大会议审议通过。总结宏观层面微观层面非政策性分享政策分享间接参与直接参与公民参与预算的路径公民间接参与预算公民可以通过那些路径参与到预算中，是参与式预算制度研究中最重要问题。参考外国的实际经验和我国的实际情况间接参与有以下路径可供选择：第一：在各级人大建立专门的预算委员会。预算是一项专门的活动，预算的审查是一项庞大的工程。因此需要建立专属于人大的专门的预算审查委员会。这个委员会的成员应该有广泛的代表性。委员会在人大对于预算问题做出决定之前提交相关的报告或者口述。供人大在做出决策时参考。第二：听证制度。这是一种非常传统的公民参与公共决策的制度。在西方发达国家已经实施多年了。“在我国听证是舶来品,其核心是给予可能被决策影响的有利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会。第三：公民论坛。到2010年中国的网民已经达到4.2亿。网络也已经在政治生活中发挥着重要的作用。政府对关系人民群众重大利益的问题做出决策时往往会利用网络征集意见。公民直接参与预算预算的每一过程都有公民的直接参与是不可能的。经济和技术上以及政治传统等个方面都是不可行的。但在县级以下的经济条件较好的地方政府例如在江浙等沿海地方以及部分的内陆省份的基层政府就可以实施直接参与。乡镇人民政府可以在每年的预算之前由每一个社区选出自己的代表组成一个预算小组。这个小组的成员在接下来的时间里要了解该社区居民对于预算支出的优先性，并整理成本社区的资料。然后每一个社区的资料整理成册。有该级人民政府预算编制委员会根据每一个社区的情况和人口数、贫困居民数以及确定的优先发展项目等因素来决定预算。预算编制完成以后让该级政府所在区域的全体公民投票通过。最后，这个小组的成员还可以监督预算的执行。必要的时候还可以调整预算项目。非政策性分享与政策性分享的公民预算参与根据德隆提出的“政策分享”概念，将参与方式分为“非政策分享”的公民参与和“政策分享”的公民参与。前者是指公民参与的意见不是决策者考虑的依据；反之则为后者。认为，公民问卷和公民会议，传统的听证制度和咨询顾问委员会是“非政策分享”的公民参与；公民陪审团，预算偏好表达模拟则属于“政策分享”的公民参与。上述研究表明，不同的参与方式对政府决策产生影响的程度不同。根据参与者的“自利性”，参与机制分为“关注整个社区发展问题”的宏观层面参与方式和“以讨论个人利益相关为导向”的微观层面参与方式。宏观层面参与方式有：民意调查、预算偏好表达模拟、公民预算委员会、焦点团体和特别预算会议；微观层面参与方式有公民直接参与和社区会议。传统的听证会和可接入电话的电视听证会介于这两个层面之间。启示与展望巴西阿雷格里市的参与式预算引入欧亚各地之后，经过改造加工，呈现出一幅五彩缤纷的图景。“从地区差异来看，参与式预算没有统一的模式，也不存在统一模式的愿望，因为其经验来自每一地区的现实、来自其地方的历史、公民文化和公民社会组织，来自可依靠的资源，以及管理他们的政府的行政文化。”4因此，它在各国的推广并不依赖于单一的制度程序，而是依靠了众多的手段，但从欧亚的推广经验来看，其遵循的基本原则是相同的，即体现了——民主、公正、透明、问责的精神。

综观世界各地参与式预算的实践，由于政治历史，文化传统和财政体制的不同，直接导致了各国参与主体、参与范围、参与程度和参与方式的不同。巴西阿雷格里港市的参与式预算具有直接参与(面向非选举的公众)、时间跨度长(一年中有四分之三时间在规划预算)、只涉及部分预算(约占总预算的30%左右)的特点;西班牙的塞维利亚模式和法国的中学参与以全员个人参与为基础;波兰的普沃茨克模式、印度的公民预算组织、韩国东区模式和日本的市川模式在某种程度上都与非政府组织相联系，强调公私合作、联合决策;德国规划小组的特色在于参与主体随机产生;印尼的塔纳达尔模式突出性别平等。所有这一切都来自于不同国度的实践经验。形形色色、林林总总表现出来的各种差异，在很大程度上与各国原有的参与习惯和民主传统有关。我们在比较研究、学习借鉴各国的模式时，尤其要注意各国的政治历史，文化传统和财政体制的不同所导致的参与式预算过程的不同。任何一项制度或者程序，只有与当地的实际结合起来时，才会有持久的生命力。主要有：首先，选择并明确公民参与目标。在中国，公民预算参与要被赋予更广泛的目标，除了教育公民预算知识、促进双向交流、告知决策信息、获得公众对预算议案的支持、创造社区意识和加强信任之外，还有提升政府行政合法性、增强公共服务可接受性（李瑞昌，200