世界银行集团改革和中国的政策选择

1北京AFDC代表处.2009年5月

世界银行集团改革和中国的政策选择2世界银行集团的融资变迁世界银行集团包括了IBRD和IDA，以及另外三个机构，即推动私营部门投资的国际金融公司（IFC）、为投资者和贷款者提供政治风险保险的多边投资担保机构（MIGA）、以及旨在解决外国投资者与东道国之间争端的解决投资争端国际中心（ICSID）组成。在这后三个机构中，只有IFC是从资本市场筹集资金的。IBRD的融资活动：自1946年以来，IBRD的184个政府股东总共支付了110亿美元的资本金，股东的认购额十多年来一直没有增加。世界银行的两个核心机构，即国际复兴与开发银行（IBRD）和国际开发协会（IDA），在60多年的时间里调动了超过5000亿美元的资金。私人投资商为世行集团提供了超过4000亿美元的贷款。主要方式是购买IBRD销售的债券，世界银行目前的发债额大约为100-150亿美元。31981年在国际市场进行的第一个货币掉期交易、1989年引进的第一个全球债券、以及2000年通过国际互联网发售的第一个全盘电子债券。2003年，世界银行进行了第一个全盘电子掉期拍卖。IBRD的创新手段还支持了其推动发展的目标。管IBRD借入的贷款大多数是美元，但多年来提供了40多种不同货币的债券。IDA的融资：IDA为最贫困的国家提供长期的、无息的信贷和越来越多的赠款，其大部分资金来自40多个国家每三年分配一次资金的富裕国家。IDA的另外一个主要资金来源是其债务还款，还有一个资金来源是IBRD每年从收入中（大约40％）拨付给IDA的转移支付，以及2006年从IFC转入的新的融资来源。自1960年以来，IDA总共作出了超过1700亿美元的援助承诺。2005年，这些国家为世界上81个最贫困的国家做出了三年内提供330亿美元的承诺。4IDA面临的一个主要变化是，它将大量增加提供给最贫困的国家的赠款。七国集团在2005年7月召开的峰会之后，决定对低收入国家采取“多边债务减免举措”，使IDA付出370亿美元的代价，大约占其未来信贷回流的四分之一。这还不包括IDA根据“重债穷国举措”减免的180亿美元的债务。捐赠国已经保证弥补IDA在今后40年由于取消这些债务还款而蒙受的融资损失。世界银行还管理着其它由政府和私营部门提供的旨在支持发展活动的资金。信托基金是一项不断增长的发展资金来源，不属于世行的自有资源。IBRD管理着数百个这种由一个或多个捐赠者资助的基金。第一笔此类基金成立于1960年。当时，若干捐赠者共同建立了一个信托基金，以资助巴基斯坦的印度河流域项目。信托基金的资金来自世行的成员国、私营部门、基金会、非政府组织和（少数）个人。大多数增长都是在由世界银行提供保管服务的“国际免疫融资基金”（IFFIm）启动后开始的,资金大部分都流入了IFFIm、战胜艾滋病、肺结核与疟疾全球基金、全球环境基金、以及阿富汗重建信托基金。其它用途包括为禽流感和农业研究等方面的全球倡议提供的援助，旨在支持伊拉克、苏丹、以及亚齐和尼亚斯的重建工作的主要方案，以及扩大世行对诸如越南、孟加拉和坦桑尼亚这样的国家的重要优先重点的支持。5世界银行集团的份额改革1945年底世行成立时有40个成员国，授权股份（AuthorizedShares）10万股，资本金时值100亿美元。成员国实际认缴股份（Subscription）76,700股，认缴金额时值76.7亿美元。中国作为创始成员国之一，持股比例7.82%。到目前为止，世行成员已达185个，授权股份1,581,724股，认缴股份总计1,573,349股，认缴金额现值约1898亿美元。其中美国是最大的股东国，持股比例为16.84%；其次日本，持股比例为8.07%；其后依次为德、法、英。目前我国持股2.85%，排名第六位，股份总数比并列第七位的意、加、印、俄、沙特多4股。2005年10月：G20)财长和央行行长会议发布《关于布雷顿森林机制改革的联合声明》，给出了国际货币基金组织和世界银行两大机构改革的路线图。国际货币基金组织负责向成员国提供短期资金，保障国际货币体系的稳定；世界银行(WB)则提供长期信贷来促进世界经济的复苏和发展。目前两大机构拥有的成员国皆为184个。62005年基金投票权分配的现状是：美国占有17.14%的投票权，日本占6.15%，德国占6.01%，法国和英国各占4.96%，西方七国共占有45.4%的投票权。如将其它发达国家任执董的混合选区的投票权计算在内，则发达国家控制的投票权占到了60%以上。这实际上赋予了发达国家在许多重大事务上的否决权。2006年9月的世行和IMF年会决定，给中国、韩国、土耳其和墨西哥等四个份额低估程度最严重的国家特别增资，增资总规模为IMF总份额的1.8％。此次特别增资后，中国在IMF的份额占比上升至3.72％，投票权占比上升到3.66%，排名由第八位升至第六位。同时，IMF也改革了一国份额的决定公式。原本由五个复杂公式共同决定的份额简化为一个单一公式。根据新的份额决定公式，IMF对所有成员国的份额作了一次总的提高，此外，又于2008年3月将基本投票权提高到750票，以抵消一些最不发达国家份额调整后占比下降对投票权占比的影响。结果是，135个成员国的投票权占比得以提高，总计提高了5.4个百分点。789计算份额（CalculatedQuota）是指根据公式计算得到的份额。各国在此基础上经过磋商来确定实际份额。对每个成员国而言，通过上述公式体系计算得到的五个原始结果要经过三个步骤的处理才能最后确定该国的计算份额。第一，针对每个非布雷顿森林公式确定其调整系数，并用该系数乘以原始计算结果。每个公式的调整系数均应使该公式下计算的所有成员国份额之和等于布雷顿森林公式计算结果之和；第二，在非布雷顿森林公式计算的四个结果中选取经过调整后最小的两个数字取平均值；第三，选择布雷顿森林公式计算结果与上述第二步计算结果的最大值作为计算份额。10世行增资（CapitalIncrease）是指增加认缴股份数量或授权股份数量，通常分为三类：一是普遍性增资（GeneralCapitalIncrease），即对全体成员国按照增资前持股比例分配新股；二是选择性增资（SelectiveCapitalIncrease），即只对部分国家分配特定数量的新股，一般用于股权调整的情况；三是增加授权股份数量但不立即用于分配的额外增资。普遍性增资往往是出于世行扩大业务规模的需要。增资后，世行股权结构维持原状。由于不涉及到股权结构的改变，世行的普遍性增资与IMF的类似增资并不存在对等调整的关系。世行自成立以来曾于1959年、1979年和1988年进行过三次普遍性增资。选择性增资，即股权调整，又可大致分为两类。一类称为对等选择性增资（ParallelSelectiveCapitalIncrease），是随IMF份额定期审议和调整而相应进行的对等调整。长久以来，这种与IMF直接挂钩的调整已经成为世行的固定做法。另一类为特别调整（AdHocAdjustment）。这类特别增资不与IMF份额直接挂钩，而是考虑到某些成员为世行集团和发展援助做出的突出贡献而提高他们在世行股份中的比例，或是为了纠正成员持股比例与其经济地位严重不对等的情况。如1979年世行曾因日法两国分别对IDA和OECD官方发展援助做出较大贡献而通过理事决议，增加两国的世行股份。因投票权和排名的原因，中国曾于1980年和1981年获得特别增资。11世行规定，选择性认缴股份均为待缴（Callable）；法定认缴股份的20%需要在认缴时立即支付，其余80%待缴。对于立即支付部分，2%用美元支付，18%用本国货币支付。此外，世行章程规定每一股份面额与1944年10万美元等值（ParValue）。关于1944年1美元的价值，1988年理事决议将其人为设定在现价1.20635美元。这一比价沿用至今。额外增资不是真正意义上的增资。它仅仅增加世行待分配授权股份的数量，或者说世行名义上的股份数量，但并不立即分配给成员进行认缴。其主要目的是为新成员加入预留股份，或者用于日后特定情况下的选择性增资。世行曾于1959年和1963年进行过此类增资。机构比率（InstitutionalRatio）的主要用途是在世行接纳新成员国时，将其在基金的份额折算成世行股份。在世行建立之初，创始成员国的股份等于其在IMF的份额，这个比率为1。但由于两机构普遍性增资的非同步性，股份与份额的绝对数量不再保持一一对应的关系。为使新成员股份能够反映历次普遍性增资的积累性影响，世行引入了机构比率的概念。它等于世行历次普遍性增资总额与IMF历次普遍性增资总额之比。在1988年世行完成最近一次普遍增资后，该比率为88.29%，新加入成员用对等方式计算出份额之后，乘以机构比率，另外加195票和250票，是其份额。12先买权（PreemptiveRights）是指成员国有权在世行授权股份增加时要求增加自身的认缴股份以维持持股比例不变。在选择性增资和额外增资中，增资决议通常要求成员国放弃行使这一权利方可生效。投票权:世行章程规定，成员国的票数等于所持股份按照一股一票的原则折算后再加250票。这造成了成员国投票权与持股比例存在差异，大股东国的投票权小于持股比例，而对于部分小股东国则相反。世行虽然在原则上按照IMF实际份额变动进行对等调整，但从实际结果来看，世行股权结构并不与IMF份额结构严格一致。这主要由以下几个原因造成：第一，世行曾多次进行不与IMF份额挂钩的特别增资；第二，部分国家曾行使先买权；第三，部分成员曾退出股份。一般认为，对等调整主要存在着两个问题。首先，该做法未必能够及时充分地反映经济变动情况。IMF的实际份额并不是根据公式计算出的份额，而是以计算份额为基础进行磋商和妥协的结果。世行根据IMF的实际份额进行调整必然不是完全客观的。其次，IMF公式中的变量未必都是世行关心的，而世行关心的变量未必在公式中得到了充分反映。13为了解决对等调整存在的问题，世行曾于1980、1987和1989年尝试建立世行自己的股权分配标准，但均因意见分歧而告失败。在最近的一次，即1989年，世行执董成立的股份分配标准特别委员会还曾就对等调整的做法进行了专门审议。经过一年的讨论，该委员会全体成员一致支持保留对等调整的做法。到目前为止，世行在这个方面尚无实质性进展。用IMF现有公式得出的计算份额：发达国家将占总投票权的55.98%，较原投票权减少2.75%；发展中国家将占44.02%，较原投票权增加2.75%。我投票权将为5.24%，增加投票权2.46%，排名升至第3，仅次于美国（15.51%，较原投票权减少0.86%）、日本（6.61%，较原投票权减少1.25%）。为此，按选择性增资，我将名义上对世行出资67.24亿美元。只用2007年GNI一个指标计算：发达国家将占75.32%，将比原增加16.6%，发展中国家将占24.68%，较比减少16.6%。以此对应，我投票权将为5.93%，较原投票权增加3.15%，总排名为世界第4，仅次于美（26.38%）、日（9.14%）、德（6.07%）。只用2007年GNI-PPP计算：发达国家将占58.12%，比原减少0.6%，发展中国家将占41.88%，比原增加0.6%。我投票权将为10.87%，较原投票权增加8.09%，排名世界第2，仅次于美国（21.23%）。1450/50声音和资本问题发展中国家要求提高DTC在世行集团的投票权和股份，但是发达国家只是提及新兴国家。发展中国家要求提高执董会的有效性和代表性。主要指增强DTC在执董会的代表性，包括改变执董会的构成和其代表选区，以及其他提高执董会有效性的方法。自2003年春季会议以来，发展委员会就增强DTC声音和代表性问题进行了多次讨论，最终在2008年10月发展委员会会议上才仅仅通过了为非洲选区增加1个执董席位及基本投票权翻一番，以及为允许在基本投票权增加后个体投票权被稀释的16个国家使用7117个已分配未认购的股份行使先买权的决议。而通过改革，DTC投票权实际增长仅1.4%左右，与发展中国家期望相距甚远。2023/12/121516目前DTC在IBRD投票权是42.6%，在IFC是33.3%，在IDA是41.1%（法定比例为48%），在MIGA是50%。，如IBRD第一阶段声音改革获得各国理事批准，在基本投票权增加一倍后，DTC的投票权会达到44%。因此，今后改革中的平等投票权就意味着DTC要增加6%的投票权，而发达国家要相应减少6%的投票权。平等分配投票权能否从根本上改变世行的决策权分配格局并提高机构的合法性，并使DTC在决策机制中真正获得平等地位？根据IBRD章程要求，涉及到投票权和股份的调整需要修改章程。而章程的任何条款的修改则要征得五分之三以上成员国共85%的投票权同意才能生效。按照世行管理层模拟的50/50票权分配表，几乎所有的发达国家的票权均将减持，其中美、日、德、英/法等为最，分别减少2.41%、1.16%、0.66%、0.63%，减持后的投票权分别为13.96%、6.6%、3.82%、3.67%。因此，发达国家很难有政治诚意来推动这种牺牲自身利益、从整体上近乎革命性的改革，特别是美国的“一票否决”地位面临严峻挑战，其要么被迫彻底放弃否决权；要么提出调低行使否决权的门槛以继续享有否决权，而这种调整很难成功，因为涉及修改章程，如果发展中国家联合予以抵制，以15%的投票权就可以否决此提议。17发展中国家成员之间实现此目标意愿的强烈程度并不一致。对于小岛国和低收入发展中国家成员，他们对此目标并不特别关心，他们关心的是能拿到更多的优惠资金。也有可能出现部分发展中成员没有能力或意愿认购其新增的股份。如果过份强调投票权与股份脱钩，则虽能满足这些低收入国家平等决策权的要求，但却不利于世行的财务可持续性，也不可能得到发达国家的同意。关于发展中国家的定义本身是一个动态的概念。这是发达国家现在用来抵制这一改革目标的理由之一。÷目前DTC的定义参照的是2003年世界发展指标中关于中等和低收入国家的定义，关于资本充足性与声音改革的关系（Capital&Voice）。印度执董、巴西副执董积极要求将二者挂钩，理由是声音改革与世行的长期财务可持续能力有紧密联系。美国和德国则间接地反对将二者持钩，美国执董提出无论是普遍增资还是选择性增资都不能实现发展中国家提出的平等投票权和不稀释任何一个发展中国家的投票权的目标。德国执董则认为将二者挂钩太复杂，不具可操作性，因为声音不仅与增资有关系，还与对国际社会的责任等有关系。18世行执董会的新近进展2009年2月，世界银行理事会决定，在执行董事会中为撒哈拉以南非洲增加一个席位，同时把发展中国家在世行的投票权份额提高至44%。目前世行执行董事会中来自发展中国家与发达国家的执董各占一半，因此增加一名来自撒哈拉以南非洲国家的执董后，发展中国家的执董数量则占了多数。世行执董会监督管理世行的业务，包括批准贷款和担保项目、新的方针政策、行政预算、国别援助战略以及借款和行政决策。执董由两种方式产生。五个最大股东国（美国、日本、德国、法国和英国）各任命一名执董，这五位执董共握有37.38%的投票权；其余19名执董由其他成员国组成的19个选区选举产生。中国作为单一国家选区持有2.79%的投票权，在24个选区中排第19位。19IBRD/IDA/IFC执董批准报送其理事批准的建议：（1）修改IBRD章程，将基本投票权占总投票权的比率增至5.55%（每个成员的基本投票权将增加1倍）；（2）将7117个已授权未分配的股份分配给16个因基本投票权增加1倍而导致投票权下降的DTC；（3）为撒哈拉以南非洲选区在IBRD、IDA和IFC增加1个执董席位。MIGA执董会批准了报送其理事审批的决议草案，建议：为撒哈拉以南非洲选区增加1个执董席位。根据去年发展委员会公报要求，执董会应在2010年春会前或不迟于2010年年会前提出有关股份调整方案，供后续会议讨论。为此，执董会在去年11月同意了IBRD股份审议的四阶段工作计划，具体为：第一阶段主要审议世行和基金各自的发展职能及其对IBRD股份调整的可能意义，并提出IBRD股份调整的原则，时间为6个月；第二阶段将提出股份调整的标准和选择方案，包括考虑成员国在世界经济的相对份额，对世行发展职能的贡献，以及其他与世行有关的标准如基于市场价格和购买力平价（PPP）的GNI和GDP等。时间为6-12个月；第三阶段是分析各方案对每一成员国的影响，并形成股份调整的初步方案，时间为6个月；第四阶段结合世行资本使用和需要，提出利用现有机制促进成员间份额调整的建议，并形成股份调整的最后建议方案。根据这一计划，职能审议和股份调整的有关原则将于2009年年会前准备完成，2010年春季会将提出标准和备选方案。20增加IDA2类成员（发展中成员）投票权。声音改革的第一步包括鼓励IDA2类成员积极认购已分配但尚未认购的股份，对于最穷的2类成员，鼓励捐款国按特例给以财务支持，以帮助这些国家认购分配的股份。截止2009年2月底，IDA2类成员共实际持有41.8%的IDA投票权（如其全部认购已分配股份，则应拥有的48.3%的投票权）。目前，挪威已确认将帮助IDA2类成员中的收入最低的成员（如只使用IDA的国家）认购其IDA15之前已分配但未认购的三分之一的股份。管理当局计划在2009年4月重点促请混合使用IDA/IBRD的国家和IDA已毕业的2类成员认购已分配但未认购的股份。职员的多样性。执董会人事委员会在去年12月对管理当局提出的“多元和包容”的行动计划和工作进度进行了研究。此报告设定了关于职员国籍（特别是发展中国家）、性别（女性）和种族等多样性目标。根据此要求，佐利克上任以来所任命的高管中来自发展中国家的公民和女性占80%。业务权力下放。2008年10月以来，业务权力下放的一些支持工作不断取得进展，如全球招聘计划、知识与学习战略等。其中，IFC自2003年以来权力下放就成为其业务战略的重要组成部分。21次贷危机后世行和DTC的关注2009年3月，世界银行《贸易保护：正在萌芽但趋势忧人》报告：尽管G20去年11月一致承诺避免贸易保护主义行为，但其中17个国家已经设立了新的贸易限制。报告发现，自去年10月份以来，共有47项贸易限制措施得以实施，分别来自G20中的17个国家。上述限制贸易措施中，约有三分之一是调高关税，如俄罗斯上调二手车关税以及厄瓜多尔提高超过600项商品的关税，等等。报告特别提到，汽车产业的补贴较为普及，全球在危机爆发以来累计向这一行业补贴约480亿美元，其中有427亿美元的补贴是集中在高收入国家。当中包括美国直接对三大汽车制造商提供174亿美元的补贴，另外还有加拿大、法国、德国、英国、中国、阿根廷、巴西、瑞典及意大利等政府对本国车商的补贴。在去年的第一次全球金融峰会上，G20曾表示要争取在2008年年底前达成具体方案，以完成多哈回合贸易谈判，但这一目标并未达成。佐利克:“经济孤立主义可能将导致恶性循环，从而让上世纪30年代与邻为壑的惨剧再度上演，让形势更加恶化。”222009年4月G20伦敦峰会：G20将向国际货币基金组织（IMF）和世界银行提供1万亿美元的资金，其中国际货币基金组织资金规模将扩大至现在的3倍，由2500亿美元增加到7500亿美元。中国将为IMF的增资贡献400亿美元。2010年之前财政刺激方案规模将达5万亿美元，提供2500亿美元贸易融资以推动多哈回合谈判。2009年，世界银行与国际货币基金组织联合发布《全球监测报告：千年发展目标与环境－包容性和可持续发展议程》报告，认为大多数国家将达不到千年发展目标（国际社会通过的8个目标，到期日为2015年）。尽管大多数国家届时能把极贫人口减少一半，但实现降低儿童和孕产妇死亡率的目标前景最为严峻，普及小学教育、营养和环境卫生目标也有可能出现严重差距。23世行近期统计数据显示，由于经济增速放缓，全球贫困人口数量将比危机前预测人数增加5300万人。而在2008年，由于食品与燃料价格上涨，全球已有1.3亿至1.55亿人陷入更深度贫困。由于世界范围的经济衰退，今年将新增5500万至9000万极端贫穷人口。长期处于饥饿状态的人口数量今年可能上升到超过10亿，以至逆转国际社会在反饥饿方面取得的成就，使增加对农业的投资变得尤为迫切。佐利克：存在着达不到减少饥饿和营养不良的目标的风险，即被遗忘的千年发展目标。报告的6点的综合建议：具有包容性的强劲增长；增加有效的援助，推动多哈贸易谈判取得成功；进一步强调加强卫生、教育和营养计划；为减缓和适应气候变化提供融资和技术转让支持。世界银行改革的本质是改革当前的国际发展援助机制，有效调整全球利益分配。目前官方发展援助(ODA)的只占发达国家国民总收(GNI)的0.25%。国别分配的明显失衡，对中等收人国家的官方发展融资大大减弱。官方融资的实际流人减少。占ODA相当份额的减债资金并不能真正形成对发展中国家的实际资金流人。24发展委员会在次贷危机之后的基本态度可以总结为：在全球经济危机对发展中国家影响逐渐加剧的情况下，世行要扩大对发展中国家的资金支持为履行这一职能，世行应该适时增加资本金，以便在保持其财务可持续性的基础上，扩大对发展中国家的资金支持，并放宽对于低收入国家通过非优惠债务融资促进经济增长的限制。世行不能把财务状况恶化的压力和向IDA窗口转移资源的缺口诉诸于硬贷款涨价。发达国家应该承担其扩大发展援助的义务，而不应通过世行的净收入分配转嫁责任。世行的投票权改革应该朝着发达国家与发展中国家50：50比例努力，任何一个发展中国家的投票权在改革过程中都不应被稀释。世行领导人选择机制应该在公开、竞争、择优的原则下进行，不应受到国别的限制。25今年世行和IMF春季会议：中国财政部李勇部长：1、实现发展中国家和转轨国家与发达国家拥有平等投票权是世行发言权和代表性改革的核心目标。2、世行领导人遴选程序应能够真正适应时代要求，体现现代治理理念，遵循公开、竞争、择优的原则，使世行在机构治理方面真正发挥全球性发展银行的领导和表率作用。3、防止金融危机演变为发展危机。世界银行等国际金融机构坚持发展和减贫使命。4、应健全国际储备货币发行调控机制，保持主要储备货币汇率相对稳定，促进国际货币体系多元化、合理化。26佐立克其人及观点佐立克曾先后出任美国贸易代表（2001）、常务副国务卿（2005）等要职，在东西德统一、组建北美自由贸易区、中国加入世贸组织等过程中均发挥过重要作用，并曾于2006年在高盛短暂工作过。他于2005年他以美国副国务卿身份提出中美是“利益攸关方”2007年4月，佐立克呼吁中美之间签署新的《上海公报》2007年5月：佐立克呼吁结束世界银行纷争，当时他准备接替沃尔福威茨。2008年10月，佐立克称，当前金融监督管理机制已不再有效，全球金融与发展的首要任务便是机制改革。随着全球市场和经济体的日渐融合，这种机制改革需要是多边性的。佐立克提出了建立新的金融与经济合作组织的构想，指出这一组织应包括巴西、中国、印度、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯和南非等新兴市场经济体以及G7，但这一组织不会成为十四国集团，相反该组织将具有灵活性，成员数目不限，而且会随着时间的推移不断进行演变。2009年3月，佐立克：此次危机与过去60年的历次经济危机不同，是一场全球性的危机，需要用全球性的解决方案。建议应该首先改革和赋权给现有的机构，而非建立新机构，或建立新的全球性治理论坛。27世贸组织、国际货币基金组织、世界银行集团、各地区开发银行以及联合国各机构可发挥更大作用。这些机构拥有180多个成员国，若能通过进一步改革来增加发展中经济体和新兴经济体的发言权和决策权，将有助于把国家、区域和全球利益连接起来，从而填补民族国家与经济相互依存性之间的鸿沟。发展中国家要想成