政府食品安全监管能力研究以昆山市为例

PAGEPAGE3政府食品安全监管能力研究--以昆山市为例摘要近几年来，伴随着食品安全事故的层出不穷，食品安全问题成为人们关注的焦点，我国的食品安全监管工作也面临着新的形势和挑战。虽然导致悲剧发生的因素很多,但笔者认为政府监管体制方面存在的缺陷是一大关键因素。本文以昆山市食品安全监管模式为例，通过对昆山市食品安全监管模式的现状分析，对当前体制存在的问题及其原因进行详细的剖析，并提出相应的改进措施，以期为完善我国食品安全政府监管体制提供参考。关键词：食品安全；政府监管；监管体制

目录摘要 1目录 2一、引言 3二、昆山市食品安全监管的现状 3（一）昆山市食品安全监管的现状 3（二）昆山市食品安全监管体制的特点 4三、昆山市食品安全监管存在的主要问题 5（一）配套支持体系跟不上执法需求 5（二）未实现食品安全监管无缝隙衔接 6（三）联合执法存在一些问题 6四、昆山市食品安全监管存在问题的成因 7（一）观念上的偏差 7（二）体制上的弊端 8（三）执行上的不力 9五、完善食品安全政府监管体制的对策 10（一）创新监管观念 10（二）创新监管的法律制度 11（三）完善保障体制，创新运行机制 11结语 14参考文献 15

一、引言保障和提高健康水平是提高人类福利的要求，而食品安全则是保护人类生命健康，提高人类生活质量的基础。随着我国经济的发展和人们生活水平的提高，公众对食品的消费需求从单纯追求数量增长转向更加注重质量和安全。但从现实来看，我国食品安全仍然存在亟待根治的“四大顽疾”：农产品源头污染严重；食品流通环节经营不规范；食品安全事故时有发生；食品生产加工假冒伪劣突出。尤其是近几年，全国各地食品安全问题警报频频。特别是2008年的“三鹿奶粉事件”，以其危害面之大，影响范围之广，震惊中外而为世人瞩目。消费者遭遇的食品安全事件已经难以一一列举，食品安全问题正在逐渐演变成一场食品“恐慌”。公众要求政府进一步加强食品安全工作，提高食品安全监管水平的呼声不断出现。因此，如何提高政府对食品安全监管的有效性就成为非常重要的公共行政课题。对这一课题的研究对食品安全监管具有积极意义。本文以昆山市食品安全监管模式为例，通过对昆山市食品安全监管模式的现状分析，对当前体制存在的问题及其原因进行详细的剖析，并提出相应的改进措施，以期为完善我国食品安全政府监管体制提供参考。二、昆山市食品安全监管的现状（一）昆山市食品安全监管的现状昆山市作为市政府派出机构，昆山市在以发展经济为主导的同时也履行着地方政府各项基本职责。昆山市食品生产经营活动主要有以下两类:一个是食品生产的养殖活动。该地区位于西北郊城乡结合地带，昆山市下辖的14个行政村有大量中小畜禽养殖场，从2015年统计数据来看，其中中有86个小禽场，5个奶牛场，中小养猪场竟然达到了690个，加上地方大、养殖活动较分散，在及其紧缺的资源下，施行比较全方面监督管理非常不容易。另一个是食品流通、消费环节的市场及其企业的经营活动。截至2015年11月，昆山市有食品生产加工经营企业6家，餐饮企业76家，交易牲畜的市场2个，菜市场5个(见表2-1)。两个牲畜交易市场中，一个交易市场是“安吉牲畜”(主要是牛的交易)，另一个市场是“心圩猪苗”，2014年在安吉牲畜交易市场进行交易了大约55000头牛，心圩猪苗市场交易了约30000头生猪，昆山市食品安全监管的重要日常工作之一就是对这两个市场的检疫监管。表2-1昆山市食品流通、消费环节主体分析数据来源：由昆山市社会事业局、昆山市动物卫生监督所提供，截至2015年11月本文选取昆山市食品安全监管作为研究切入点，虽不具有全面性，但可以管窥豹，揭露我国食品安全监管工作存在的一些问题。（二）昆山市食品安全监管体制的特点昆山市食品安全监管体制因地制宜，呈现如下特点：1.市委会统一领导根据由市委与昆山市人民政府联合签订的《昆山市食品安全整顿工作实施方案》，政府组织成立食品安全整顿工作领导小组，本市的食品安全监督管理和整顿工作皆由该小组同意领导和管理，承担起对本市食品安全工作的总责；食品安全监管的工作采用行政首长负责制，昆山市任命管委会主任、党工委书记为组长，担当本市食品安全第一责任人；担任副组长的是分管副主任，将作为食品安全工作的直接负责人。由昆山市经济发展局、安监局、综合执法局、工商分局、社会事业局、财政局、动物卫生监督所、各街道办等部门领导组成领导小组处理相关事宜。办公室将安排在昆山市社会事业局。2.各职能部门分段分类负责由于食品安全监管各职能部门都有的不同职责和业务专长，昆山市划定了食品安全监管任务及其牵头单位，并采取分段分类负责的形式。其中，昆山市社会事业局领头参与食品安全工作的综合协调工作；主力军则由工商分局、动物卫生监督所、经济发展局、街道办各部门组成；其他部门例如公安局、综合执法局、安监局、财政局等部门在适当时机给予相应的配合和帮助。3.以专项整治与日常监管相结合为主的专项整治根据上级业务部门的文件而开展的专项整治工作是昆山市食品安全监管最主要的形式。由上级业务部门部署的监管工作通常负责完成的是对口的职能部门，比如“痩肉精专项整治工作”就是通过动物卫生监督局抓落实的；但是上级政府开展的食品安全整治工作通常采取社会事业局牵头、多部门联合执行的方式开展，例如“食品安全专项整治工作--中秋节”。昆山市食品安全日常监管相应侧重于农产品质量安全和市场监管，这是因为食品生产经营活动主要集中在养殖业、市场及餐饮消费行业。就是要以昆山市动物卫生监督所对养殖场和动物交易市场监管和由工商部门施行的城乡食品经营市场监管为主。三、关于昆山市食品安全监管中存在的主要问题（一）配套支持体系与执法需求差别较大近年来食品安全问题层出不穷，政府开张各种专项整治工作也在不断强化，食品安全监管工作的开展自然需要更大财政支持以及更高的监管设备和检测技术，此外，也对执法人员队伍等要求更高。昆山市管委会虽然对食品安全的愈来愈重视，但是执法需求太高，现有的配套设备完全跟不上。例如“瘦肉精专项整治”:2011年3月在河南双汇曝光的“瘦肉精”事件，5月起，昆山市开展为期一年相应整治工作在辖区范围内由动物卫生监督所具体落实。根据上级部门的部署，动物卫生监督所全面开展对昆山市范围内养殖50头以上中小养猪场及重达60公斤以上生猪“瘦肉精”排查工作，排查养殖场的数量极多，这是一项艰巨的任务，对于其损耗的行政资源是难以想象和预估的。第一点，检测成本高。此次任务共申请到经费33893.25元(详见表3-1)。常见的两种“瘦肉精”检测卡是盐酸克伦特罗和莱克多巴胺，在现实的工作中，每张检测卡只能检测一次，而且完成一份猪尿的快速检测需要同时用这两种卡进行快速检测，相当于测一份猪尿就要消耗35元在检测卡上。并且“瘦肉精”品种多达十几种，若是每种都检测一遍，光检测费就足够惊人了。第二点、时间成本高。如果严格按照程序，先了解昆山市养猪场的分散情况和猪的排尿规律动物，卫生监督所根据此现象利用现有技术，每天最多能跑6个养猪场、现场抽取12份猪尿样，相当于仅花在采集样本的时间全面排查一次就需要69个工作日。再加上检查花费的时间，所投入的时间成本实在太高。第三点，对执法设备的要求高。昆山市的地理环境复杂且路况不佳，而且养猪场零奚分布在各个村落，需要扎实的越野车进出。但是动物卫生监督所的现有车辆的安全性能完全不够标准。另外，还需要例如数码相机、录音笔等取证设备等必备的设备。第四点，对检测技术要求高。即使是使用昂贵的快速检测卡得出的结果也只能作为参考结果，不能确切反应“瘦肉精”呈阳性的结果，此外，还需要精密的仪器和技术做支撑，但是目前昆山市动物卫生监督所检测技术和设备欠缺，当发现阳性样本只能送往市级部门进行下一步检测，这就大大降低了执法效率和效力。第五点，对执人员的要求高。一支作风优良、行动力强、素质高的技术人员队伍，然而目前相关技术工作人员的配备远远达不到。仅有4名技术人员，除了处理技术检测工作，还承担着大量其他工作，对于专项专职开展“瘦肉精”排查工作，实在是心有余而力不足。（二）食品安全监管无缝隙衔接尚未实现对食品从生产、养殖到餐桌的施行全程监管，包括食物交易及运输等，是对食品安全全程监管的理想计划。然而昆山市的实际情况却相差甚远。关于猪肉的在市场上的生产和流通监管问题，昆山市就有几个监查点：1.兽药生产经营企业。兽药生产经营企业是由昆山市社会事业局负责监管。关于辖区兽药生产经营企业的资质认证，必须按照农业部《兽药经营质量管理规范》的实施，严格执法，对非法经营假劣过期兽药产品的兽药生产经营企业进行严厉处罚并处罚金，严重者吊销其营业执照。2.屠宰场。生猪私宰高发区就是昆山市没有在册的屠宰场，许多生猪私宰都是在这里进行的。市管委会将釆取各部门在内的联合执法行动的形式对私屠滥宰违法行为的人员及其屠宰场进行严厉的处罚和打击。3.城乡菜市。关于市场方面的把关问题则是由昆山市工商分局负责的，在执法的过程中对市场上的摊位进行突击调查，发现无照经营、超范围经营的经营者予以处罚，对过期霉变、病死病害及注水猪肉进行集中销毁。特别是在重大活动或节假日前夕，更得对其进行严密的监控。4.肉制品企业。对于肉制品企业生产原料来源渠道的监管则是由动物卫生监督所负责管理，肉制品企业应对原料肉出具相应的检验合格报告及有效动物检疫合格证，对不能出具的企业依法实施处罚，一旦发现问题原料肉应当立即没受、在集中作无害化处理即可。5.餐饮消费企业。餐饮消费企业更是监管的重点，它直接反应对人的伤害，所以必须加大力度检查。重点整顿学校饭堂、各公司单位食堂、酒店、饭馆、特别是偏僻的小饭馆。对于采买或使用不健康猪肉或无检查安全标示的猪肉及其制品行为予以处罚。综上所诉，昆山市的猪肉监管环节任存在许多问题，尚未实现无缝隙连接。例如非法经营许可坊=的企业、制作未经安全许可的黑心小作坊，大量养猪场、饲料生产经营企业都属于监管的漏洞之处；与此同时每一个监管的方面也无法做到十全十美毫无漏洞，例如从上一个市场查处问题猪苗和猪肉有被转入下一个市场，又比如联合执法也没办法彻底杜绝私屠滥宰。这些监管上的空隙就会给不法分子提供了做坏事可能性。（三）联合执法存在的问题各个部门之间的职能特点和专业特长不同，所以部门间相互合作联合执法可以在专业上互补、也可以增加打击强度等，这些优势使之成为昆山市食品安全监管的重要形式。现实的工作中，常遇见些涉及多领域的情况且单个部门无力独立进行监管整治工作，比如以下例子：私屠滥宰监管、打击地沟油、节日食品安全问题排查等。但是多部门合作虽然在一定程度上提高了效率，在部门间工作中也会有些许摩擦。一方面处罚权限不清。按道理说，作为是管委员会是政府的派出机构，只有行政许可的权利而无行政处罚权，而且下属单位当然更不具备次权利。但是往往在实际工作中会遇到要立即处理处置的问题，这与对口的上级业务部门所要求的相矛盾。此外，但是没有处罚权利仅仅依靠劝诫和警告是对不法分之毫无威胁的。所以在联合执法的过程中，常常以管委会的名义处罚问题企业和产品是最常用的手段，但是她在法律上却是存在问题不和规矩的。另一方面治标不治本。联合执法是需要统一行、统一时间、统一执法，这样余姚许多部门人员的高度配合，由上级统一调配，浪费大量的人力物力，这也将成为联合执法职能在特别需要的时候，特殊场合才执行，对于每天都在生产经营流通的食品来说任然需要单独执法，所以联合执法只能解决一时问题，不能从根本上解决食品安全问题。再者容易造成部门间的推诿塞责或利益争夺。联合执法依靠上级指挥，各部门在执法过程中只是听令做事，这样一来遇到麻烦问题不容易解决时，各部门间容易相互推脱，大家坐等上级命令，问题就得不到及吋处置；一旦此事方便处理或处理得当有益于单位发展，便争先强攻也是有之，大家利益争夺，造成多头监管、资源浪费的现象。四、出现昆山市食品安全监管问题的原因在客观方面原因监管资源有限在主观方面导致昆山市食品安全监管出现各种问题的原因如下：（一）观念上的偏差食品安全政府监管在观念上存在着重打击，轻防控；重阶段，轻全程；多被动，少主动；多保密，少公开的偏差，影响了政府监管的有效性。1．重打击，轻防控重视利用行政执法纠正违法行为，对于违法行为进行严惩，但是却忽视对群众进行教育、宣传等方法，从根本上改善不法行为的发生。这种颠倒的工作思路是执法人员的意识不够，也是领导者的观念上的偏失。扎实地方动物食品安全的最根本、最重要的工作任务是重大动物疫病防控的职责，但是在昆山市甚至扩展到整个广西，监管资源的十分有限，所以只有在春秋两季重大动物疫病高发区这项工作才得到相应重视。全年只有4个月水产畜牧兽医部门才全力投入到此项工作中，其余时间的工作重点都放在日常的执法监管和打击各类违法行为上。从某个方面来说，“重打击、轻防控”的观念是塑造昆山市“以专项整治为主、日常监管为辅”的食品安全监管模式的重要因素。2．多被动，少主动虽然昆山市管委会明确规定了各职能部门在食品安全问题上监管的职责范围，但是根据对口的上级部门下发的文件各部门才开展相应的工作。造成这种情况主要是因为以下两点：一是，要想展开相关的工作申请到业务经费必须要文件依据；二是，根据对口上级业务部门的文件任务已然占据了各职能部门大量工作的任务，造成多数职能部门没有办法按照管委会的要求去主动安排计划本部门的具体工作。这便是被动的工作观念形成的原因。即收到下发文件就按要求投入物力财力去执法；没有接收文件就静观其变。这就变成了做一件事情是为了完成文件的要求、迎接相关检查、做相应汇报等，而初衷不是为了履行职责，这显然与职能部门最初成立的原意是相反的，对于与百姓身体健康的食品安全监管工作更是弊大于利。3．常保密，少公开虽然昆山市管委会主张推行公开政务，但公开的的内容几乎一些正面积极的新闻报道，如办事流程、政策法规等条目。而对于百姓最为关心的食品安全违规违法企业基本信息、监管过程中的情况、举报及处理结果、牲畜疫情状况等关键信息比较敏感，即使是属于法律允许公开的内容，为了慎重起见也常选择保密，通过正规渠道老百姓几乎无从知晓。（二）体制上的弊端食品安全监管体系上的不完善；监管部门多，责任不明；存在主行政还是主业务的矛盾。1．体系不完善国家食品安全监管机构主要涵盖了质监、商务、工商、食药监管、水产畜牧兽医、公安、财政等相关各部门。但是昆山市机构体现精简化、大部制的特点，与其他的行政区不同，其机构设置与食品安全监管需求差距大不匹配。例如昆山市社会事业局的工作职责包含内容众多涉及教育、文化、农业、卫生、法制等多方面，所以它也被冠以水产畜牧兽医部门、食品药品监管部门、卫生部门名称；再比如说昆山市经济发展局既要承担商务部门的相关工作，又要履行质监部门的相关工作职责。这些本就人手不够的部门既要参与多项工作分身乏术，又缺少完整的相关教育的培训，在履行食品安全监管工作一定举步维艰。2．监管部门多，责任不明要实现各监管机构之间良好的合作，需要制定一个明确、具体的制度规范框架，对所有相关部门的职权边界、行为方式和协调办法进行清晰界定。但当前我国的行政组织法对监管部门之间的职权配置没有作出统一的规定，各种具体法律、规章、政策，相互之间屡屡发生冲突和交叉。《昆山市食品安全整顿工作方案》也只是用极概括的语言划定了监管部门的职责范围，对最关键的职权边界、行为方式和协调办法语焉不详。这导致了某些工作多头监管、权责不清。例如农业部《兽药经营质量管理规范》的推行是地方水产畜牧兽医主管局的本职工作，在昆山市就是社会事业局的本职工作，然而社会事业局将此工作委托给具有专业人才的动物卫生监督所，形成了兽药生产经营企业由社会事业局和动物卫生监督所两个单位共同监管，社会事业局有权无人、动物卫生监督所有人无权、社会事业局负责盖章、动物卫生监督所负责做事的权责混乱局面。（三）执行上的不力体制也罢，政策也好，最后都要落到执行上。昆山市食品安全监管的一些问题是因执法人员执行不力产生的。执行不力主要体现在监管缺位、监管错位、监管失效三个方面：1．监管缺位明文规定监管领域但未能实施监管的都属于监管缺位。监管缺位是一个并不罕见的现象。执法人员或者因为主观懈怠，或者因为趋利避害，有的是盲目从众，有的是扯皮推脱，要么选择性地执行法律和政策，要么故意曲解法律与政策文件的本意，从而在某些环节特别是法律法规的模糊地带采取了机会主义从而造成监管缺位。2．监管错位有纵向的监管错位，即没有弄清本部门的执法权限就盲目越级管理；也有横向的监管错位，即监管工作超越了本部门的职权范围，越俎代庖其他职能部门的份内事情。食品安全监管错位多见于某些突发事件的处理。3．监管失效监管失效是实施了监管但没有取得预期的效果。监管失效多是因为情况复杂而执法人员考虑不周导致的；也有执法人员对政策法规做了错误的解读从而在监管中采取不恰当的方式方法导致监管失效；少数是因为执法人员的能力、水平有限或性格原因未能恰当处理与监管对象的关系而导致失效；还有一种情况是没有注意监管时限导致的失效。五、完善食品安全政府监管体制的对策（一）创新监管观念1．树立预防为主、预防与惩罚相结合的观念针对当前食品安全监管工作重视执法打击、忽视源头预防的工作特点，应当树立预防为主、预防与惩罚相结合的观念。要倡导低成本且标本兼治的事前预防和事中控制，强调在源头上解决食品安全问题，即从食品生产经营秩序和条件的规范、食品从生产到销售各环节经营主体自律意识的培养、监管职能部门责任意识的强化、配套支持体系的完善和利用等方面入手。此外，惩罚也起着重要的作用。各种依据法律法规严格实施的惩罚手段能够在一定程度上惩戒和遏制生产、销售假冒伪劣和有毒有害食品的违法犯罪活动。预防为主、预防与惩戒相结合的原则要求：预防和惩戒不能顾此失彼，在严抓预防的同时须把握好惩戒的杠杆，统筹兼顾方能拉好食品安全防线，切实保障人民群众的食品安全。2．树立协调统一的观念针对当前食品安全监管领域条块分离、监管链条断裂、职能交叉重叠、职责模糊不清而造成的监管部门各行其政、重复监管或无人监管及联合执法等问题，应当树立协调统一的观念。协调统一不仅依靠一个强势的上层机构发布时令，更重要的是搭建部门间自主合作的桥梁，消除部门间合作的障碍。其倡导通过对监管部门职权边界的界定、监管行为方式及综合协调方式的界定、各环节监管工作衔接机制的明确、监管部门合作机制创新等为各部门开展有效合作提供合理平台，充分调动农业、质检、卫生、食药、工商等各个部门的监管力量和执法资源，形成食品安全监管的合力，以实现强有力的食品安全控制。3．树立公开透明观念针对当前食品安全信息公开不全面、不及时、公开范围窄等导致的群众监督权缺失等问题，应当树立公开透明观念。透明性的程度不仅是政府进步程度的指标之一，更是老百姓参加国家政治生活、推进民主法治的重要举措，无论是对于食品生产经营主体还是对于监管职能部门，都能起到一定的监督、制约作用。遵循透明性原则要做到以下几点：首先，食品安全信息应及时面向大众公开，尤其是出现食品安全问题的企业名录、产品批次等；其次，食品安全有关政策文件应及时公开，让大众了解有关政策动态、了解政府在食品安全监管上的作为，从而获得大众的支持配合；再次，食品安全举报电话、举报处理情况应向大众公开；此外，食品安全知识特别是如何识别假冒伪劣食品的技巧应当多做宣传。（二）创新监管的法律制度为了保证监管更有效力，需要制定强有力的法律制度，在捍卫法律权威性的同时，严格地约束企业行为，有效地保护消费者权益。强有力的两大前提是完备和可操作性，具体设想如下：首先，应充分考虑法律体系的系统性和协调一致性，在现有基础上进一步完善《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和相关法律法规，对目前我国没有明确规定而在监管实践中迫切需要的一些具体法规进行补充修缮，填补现有法律的空白，例如建立完善风险评估制度、风险预警制度、应急处理制度和责任追究制度等，最终做到贯穿从农田到餐桌全程，并注意区域的差异，增强可操作性，在食品安全监管各个环节做到有法可依，避免食品安全监管的混乱。其次，应大力完善食品安全赔偿制度，加大对违法者的处罚力度。应当把食品安全犯罪列入《刑法》“危害公共安全罪”的范围，降低相关犯罪的起刑点，并提高量刑幅度。对制假售假者应处以高额的惩罚性赔偿，使其倾家荡产，无法再从事食品生产和经营活动；甚至可以终身禁止其从事食品生产经营活动的资格。采取“重典治乱”，通过提高不法分子的违法成本代价，从根本上约束其违法行为。再次，应建立有效的食品安全激励机制，通过立法完善消费者权益受损的救济制度和诉讼制度，保护消费者的利益。例如，对于高昂的鉴定费用，法律应当规定由政府监管部门承担，如果鉴定结果证明食品的确存在问题，则相关费用由食品生产经营企业支付，这样既可以削减了消费者维权成本，又能激励监管部门切实履行职责。又如，可以借鉴美国的集团诉讼制度，由律师发起诉讼并承担诉讼费用，受害消费者无需耗费人力、物力，大幅降低了诉讼成本，提高了诉讼效率，同时维护了公共利益。（三）完善保障体制，创新运行机制要实现食品安全监管环节的无缝隙衔接、监管职能部门的通力配合，必须建立协调统一的食品安全监管体系。该体系须满足五个特征方可称得上协调统一：监管链条紧密相扣、合作协调机制高效畅通、监管责任落实到位、适应我国具体国情、监督机制制约得力。具体应从以下方面着手建设：1．监管链条建设要实现监管链条环环相扣，就要科学划分食品安全监管职权。监管体制的完善必须有配套法定职权的支撑，才能防止体制空洞。监管主体的行政职权配置可分为横向和纵向两类，横向职权配置是在同级部门间进行职权分配，纵向职权配置则是中央和地方的分权。需要分配的职权有决定权、命令权、监督权、执法权、处罚权等。政府行政权力的配置必须同时具备独立性、权威性、公正性和专业性。具体而言，在行政机构权力的横向配置上，要求监管机构与政府经济主管部门、产业主管部门相对分离，使其在执行监管工作时保持相对独立而不受到利益相关方的干扰，以确保监管的公正性；而在行政机构权力的纵向配置上，要求在中央监管部门和地方监管机构之间实行监管权的合理配置，以确保监管的效力和效率。此外，职权配置还需要考虑上下部门之间职权配置的衔接性，权利义务的平衡性。由于食品的生产流通涉及包含农业、食品加工、商业、餐饮服务等在内的多个产业部门，其监管机构的设置一方面要考虑中央产业主管部门和地方监管机构之间的权力配置，另一方面要考虑食品生产流通跨多部门和跨多环节的特点，实现纵向与横向职权配置的相互结合。中央设置的食品安全委员会具有全面指导和调度相关监管机构的权力，其所承担的责任也比较大；在中观层面，组织架构以分为主，由食品药品监管联席会议进行综合协调，其职权范围相对狭小；在微观层面，监管职权应该相对集中到几个主要部门，以改变目前基层监管权力过于分散的情形。此外，应当借鉴美国的经验，将环境保护行政管理部门纳入食品安全监管体系，在源头上预防食品安全问题。2．合作协调机制建设食品安全监管因其涉及环节多、高度专业化的特点，各监管部门需要针对食品安全建立起长期的合作关系，维系这一合作关系有四个基本要求：一是监管职能部门之间的信任，这依赖部门间不断互动、协商所形成的共识。组织间的信任可以被视为一种资源，这种资源能减轻组织合作中因不确定性而产生的投机行为。当监管部门相处融洽、有良好的合作关系时，就会自发形成一种合作协调机制，从而降低监管部门成员之间的沟通成本，减少部门间相互抵触和损耗、相互掣肘与推诿的现象。二是公平合理，即食品安全监管中的责任、权益、成本等，以监管部门公认的最为公正、公平的方式进行配置。其中最重要的是权责相符，即要求某部门承担某些监管责任的同时须陚予其相应的权力，而不能有权无责或有责无权。三是正式沟通与非正式沟通相结合。建立正式沟通制度，通过设立综合协调部门、定期召开联席工作会议等方式，在正式场合交换各种信息资源、达成监管共识、布置联合执法任务，这是一种重要的沟通方式。然而监管部门负责人之间、不同监管部门执法人员之间的非正式沟通，有时也能发挥重要的桥梁和辅助作用，并起到节省行政成本的作用。四是综合协调部门具有权威性。就实际运作而言，在级别平等的监管部门中选取一个部门作为综合协调部门，该部门并不具备足够的干预和调控能力。部门间的协调与合作，需要一个具备足够权威，并且拥有足够多手段监控部门行为的综合协调机构，它必须独立于监管职能部门，只能是上一级机构。3．明确和落实监管责任国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，行政机关的权力和责任应当统一，做到“有权必有责，用权受监督，侵权