预算管理一体化实施对行政单位的影响分析

目前各级财政预算管理系统框架已基本搭建完成。但部门预算、国库集中支付以及政府采购等各项预算管理工作仍分头推进，各类信息系统分散开发，系统间信息数据未实现互联互通，中央和地方预算管理不衔接，与现代预算制度目标还存在差距。预算管理一体化就是以全局性、系统性思维整合梳理预算管理流程，建立各级预算管理统一标准，并将管理规则嵌入信息系统，以信息化手段推进预算管理现代化，构建“制度+技术”的管理机制，全面提高各级预算标准化、规范化、信息化和科学化管理水平。2020年财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》（财办〔2020〕13号），为各地预算管理一体化系统建设提供了基本的制度依据。《规范》明确规定的管理流程、管理规则和管理要素，各地必须严格执行，才能实现上下级业务协调和数据共享等建设目标，是以“一盘棋”思维做出的规范要求；《规范》中普适性的要素，各地可以结合实际情况细化明确，以满足各地不同的管理需要，充分发挥地方财政职能。一、实施预算管理一体化的重要意义政府部门预算体现着国家政策、各级政府活动的范围和方向[1]。关系着财政资源的可持续发展，关系着国家治理的基础和支柱，是社会主义现代化国家建设的坚实保障，更是社会公众关心关注的重点问题。（一）预算管理一体化实施有助于建立全国预算数据的集中管理和大数据分析机制，掌握各地、各领域财政投入产出情况，更好以“一盘棋”思维精准实施全局性的经济调控政策。（二）预算管理一体化实施有助于全面规范预算管理，强化预算约束，提高财政部门贯彻党中央、国务院决策部署的执行力，加强对各类公共资源的统筹管理和盘活使用，增强国家财政应对复杂经济形势的能力。（三）预算管理一体化实施有助于实现预算资金从安排源头到使用末端全过程跟踪管理，强化监督问责，规范财政秩序，确保承载国家宏观调控职能的资金精准高效发挥作用。二、预算管理一体化实施情况以H省为例，2021年开始试点开展预算管理一体化工作，使用博思公司开发的预算管理一体化系统。目前已融入工作发挥作用的有预算编制、预算执行、单位核算、政府采购四个系统。四个系统分账号分别登录进入，数据可相互对接，即从预算编制系统录入预算，预算批复后下达到预算执行系统，执行系统完成报销支付，单位核算系统可根据支付单据直接生成机制凭证，完成单位财务核算后可生成会计报表。一套基本完整的预算管理流程已初具雏形，系统运行以来，预算执行限制和约束有了强化趋势，具体表现举例如下。（一）预算执行监控和预警预算执行系统“预算执行动态监控”模块，通过对重点经费、重点科目设置相应监控规则，录入支付申请时如触发监控规则，支付会被监控，需财政部门或主管部门审核通过后才能进入下一流程。（二）采购预算“应采尽采，应编尽编”要求落实更加严格编制政府采购预算的支出，资金支付申请需匹配政府采购合同，根据政府采购合同信息生成支付信息。（三）会计核算标准要求更加明确统一各单位会计核算模块可根据支付单据生成机制凭证，机制凭证包括财务会计凭证和预算会计凭证，预算会计凭证可根据预算指标自动带出辅助核算信息，包括资金性质、功能分类、经济分类、项目名称等，核算规则要求的信息要素必须完整才能保存记账凭证，因此核算数据反映的信息更加标准统一；若存在固定资产、预付账款等导致财务会计和预算会计收支差异的，系统会自动跳出差异提示，制单人需对差异项原因、金额进行选项标记，等等。站在财政预算单位财务人的角度，预算管理一体化系统预警提示和监控限制产生时，脑海中马上就会浮现相应的制度规定，都是老生常谈的预算管理要求，现在则是以信息系统控制来强化执行。在以往工作中预算政策法规的执行主要靠人去把握，对财务人员的知识储备和政策研究深度有着非常高的要求。特别是对于规模较小的单位来说，财务人员往往身兼数职，同时承担着资金收付、政府采购、资产管理等多项工作，对口财政部门多个业务科室，人力有限，稍有不慎就会发生违反预算法规的行为。有的单位知晓自身存在预算执行偏离的行为，但因涉及资金量小，调整程序复杂，且预算执行系统没有相应的控制机制，预算偏移依然可以操作执行，单位在考虑执行效率的情况下，未严格履行法定程序就直接执行了。而要外部监督发挥作用，要到检查巡察阶段才能发现问题，属于典型的事后监督。预算管理一体化在预算执行阶段直接以系统约束，对财务人员来说是智能助手，在人没有考虑全面准确的地方系统已先一步提示，纠正执行，实现了执行过程中的实时监督；另外，系统强制约束，偏离预算无法执行，若调整预算就必须履行法定程序，由财政部门对预算指标进行调整后才能执行。强制性约束，工作随意性降低，是用系统控制倒逼单位规范预算编报和执行，提高预算的精准性、严肃性。三、实施预算管理一体化对行政单位的影响（一）对预算管理科学化水平提出更高要求在预算管理一体化下，预算支出均以项目形式纳入项目库，管理时效覆盖项目全生命周期，管理标准规范统一，预算指标变化情况动态精准，在执行过程中能通过预算指标实现有效控制[2]。因此项目库管理在预算管理中处于基础性地位，从前期的项目谋划储备，到预算具体编制时的“实、准、细”，都决定着预算管理的质量和水平。在预算谋划和编制阶段就需要管理层将思想观念转变为“先谋事再排钱”，以思想认识的提高来提升预算管理水平。在资金支付方面，预算管理一体化的控制机制是以“预算指标直接控制资金支付”：预算指标下达后，预算单位申请支付资金，必须按照预算指标办理，系统对预算指标控制要素涉及的相关信息进行校验，更加具体地将资金支付与预算指标相衔接，实现了以预算指标控制资金支付[3]。以政府采购为例，预算管理一体化的资金支付模块与政府采购模块，通过预算指标关联。预算批复时，同步批复政府采购预算，政府采购预算下达指标时带有采购标识，带有采购标识的预算指标会传送至政府采购模块[5]。采购模块有采购预算指标，才能申请政府采购计划、录入政府采购合同。政府采购合同录入备案完毕后，传输到资金支付模块，带有采购标识的预算指标才能生成支付单据。无预算不支出，无采购预算不采购，预算管理一体化系统就是这样通过预算指标控制采购活动。上述控制事项要想顺畅有序地运行，必须打好预算基础。若预算不精准、不科学，预算执行就会受到束缚，执行效率低下，因此对于预算编制的精准性要求更高，对单位、部门预算的整体科学化水平要求更高。单位领导和财务人员对于政策的把握、预算执行预测需要更加精准，思想转变需要更加深入，学习钻研需要更加透彻。同时，预算管理一体化系统将单位实有账户资金纳入管理，对该类账户资金的收入、支出和余额情况进行动态监控和分析，填补了实有账户资金信息财政部门无法实时掌握的工作空白，真正实现了全部收入纳入预算管理，单位实有账户资金更加公开透明，财政部门统筹力度更大。（二）提高财政预算执行效率预算管理一体化实施后，国库集中支付系统取消了原先财政直接支付和财政授权支付的区分，以预算指标控制资金支付，统一资金支付流程。预算单位通过预算管理一体化系统提出的资金支付申请，系统会按照预设的校验规则对数据信息进行检查验证，减少人工干预、提高资金审核效率，校验通过后，发送至代理银行办理支付，预算单位、财政、银行等国库集中支付业务部门工作原则上可以实现全程电子化[3]。资金支付环节精简，且系统反映的项目执行信息也更加准确，要素更加全面，工作量减轻，工作效率提高[3]。在国库集中支付的要素内容方面，《规范》对申请内容做出了规定，统一了数据格式。要素设置也是尽可能地全面提炼各级财政和单位的使用管理需求，寻求最大公约数，统一全国要素口径，设置统一编码，保证数据传输。H省现在运行的预算管理一体化系统，财政部门随时可根据工作需要，新增各类报表并设置相应的数据提取规则，嵌入到信息系统进行数据提取、利用。在会计核算方面，单位财务人员根据一体化系统集中支付单据直接生成机制凭证，生成的凭证预算项目信息完整全面，单位与单位之间，单位与财政部门之间信息管理口径一致，且对预算项目明细账的设置层次也进行了统一，保证了会计核算结果反映口径的一致性。统一的管理软件还实现了单位会计信息的集中存放，信息可以实现共享，便于数据核对。比如部门决算真实性核查工作，传统手段必须由财政部门组织核查人员到单位实地核查，比对决算报表和财务报表。而现在财政部门可以直接利用预算管理一体化系统中单位的财务核算信息，进行数据核对，确保账表相符，保证部门决算报告的真实性、准确性。（三）对单位内控管理提出更高要求预算管理一体化实行提高了行政事业单位财务会计信息的质量，为单位管理和决策提供了更为全面的数据支撑，同时便于财政部门数据应用与分析，更加合理有效地安排财政投入，但对行政事业单位管理工作提出了更高的要求。预算全生命周期管理一方面要求行政单位健全内部控制管理制度，对预算从编制、下达、执行、评价全流程环节都需要以制度规范；流程上岗位设置科学可控，权责清晰；且以监督和奖惩机制保障制度执行到位。另一方面需持续深化以预算管理为起点和核心的内部控制理念，与时俱进，提升管理水平。特别是行政主管部门，不仅要发挥本单位预算管理主体责任，还对下属预算单位申请报送的资金支付有监管责任。主管部门还可根据部门职能及管理需要提出建设性意见，增加适用本部门的校验规则，以便强化管理[4]。因此对各主管部门的内部控制管理水平、财务人员的专业水平等都提出了更高要求。（四）设备保障和人员配备需进一步增强预算管理一体化系统操作方式和实际应用上都发生了巨大变化，且为满足后续信息数据利用的需要，运行初期基础性环节工作任务更重。系统变化和基础信息采集工作，都需要财务人员付诸时间和精力去学习系统操作和功能应用，搭建好系统数据基础，使各地系统和数据能更加及时、高效、准确地对接国家系统，实现信息利用一体化效果。各预算单位也需要根据预算管理一体化具体需要，做好软硬件设备及人员配备，并加强对业务知识的培训学习。近年来，各单位正逐步推进电子计算机、打印机等国产设备及软件的应用工作，但难以实现全覆盖目标，原因在于一些政务系统与国产设备及系统不兼容。常用的报税、缴费等网上办事大厅业务操作所需的插件及驱动程序，国产操作系统无法满足。目前各省预算管理一体化软件，运行基本上都需要windows系统，与国产操作系统也存在着兼容问题。站在长远发展角度，为适应办公设备及软件国产化趋势，单位设备更新、人员工作适应都需做好预测。预算管理一体化在推进工作中，涉及体制机制的改革、涉及管理观念的转变，会经历改革的阵痛期。预算信息系统更新迭代也是一个不断修复漏洞，优化升级的过程，且预算管理一体化系统由省级财政部门集中建设实施，在涉及流程调整、模块优化等方面牵一发而动全身，相对于传统的小区域性系统来说调整的灵活性会降低。但道路曲折，前途光明，就如税务系统从金税一期，到如今试点运行的金税四期，系统集成、整合功能不断实现，智能化程