浅论地方外事管理工作的现状和对策建议

摘要：近年来，随着我国对外开放的持续扩大和经济全球一体化格局的不断深化，以推动共建“一带一路”高质量发展和推动构建人类命运共同体为核心内容的中国特色大国外交不断取得新的成果。外事管理工作的政策性、复杂性和敏感性也进一步决定了需要不断加强与创新外事管理工作，这样才能适应新形势下外事管理工作的新任务、新要求。本文以地方外事管理工作的方式和途径为切入点，结合笔者所在地区外事管理工作实际和自身工作经验体会，试图对当前地方外事管理的现状进行分析，发现当前的地方外事管理模式存在涉外法治保障缺位、统筹协调机制不够健全等问题和不足，并有针对性地提出了加强涉外法治建设、加强资源数据整合、完善涉外管理体系等对策建议，以期对所在地区党委和政府外事管理决策提供一点借鉴意义和实用价值。关键词：地方外事；管理现状；创新路径探究创新地方外事管理工作模式，其根本目的在于进一步推动地方政府职能转变，建立健全外事管理体制机制，使地方外事管理工作更加适应新形势新任务新要求，更好地服务于“一带一路”背景下的国家总体外交大局和地方经济社会发展。积极推进地方外事管理体制机制创新，优化地方外事管理工作模式，有利于地方党委和政府进一步深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义外交思想，更好地践行“以人为本、外事为民”的工作理念，更有力推动本地区对外交往合作，提升国际知名度和影响力。一、地方外事管理的概念与内容（一）地方外事管理的概念外事，是相对于内事而言的。《三国演义》中孙策临终前就给孙权留下这样的遗言：“内事不决问张昭，外事不决问周瑜。”外事，就其本义，指的是外交，现在泛指一切涉外事务。但是，在对外关系不断发展的当下，在开放程度不断加快的现代社会，人们也逐渐对外事定义展开了更加详细的理解。[1]因此，地方外事，指的就是有别于外交工作的一般外事工作。地方外事管理是一种宏观性质的行政管理，是地方政府在中央的授权和许可范围内，按照有关工作规定对本辖区的对外工作、涉外活动和涉外事务进行统筹协调管理的行为。如对本地区党和国家工作人员出国事项进行审核审批、举办国际会议、接待重要外宾团组、开展国际友城交流、与外国驻华使领馆官员进行交往、对发生在本地区的涉外案（事）件或在境外发生的涉本地区有关案（事）件进行处置等，都属于地方外事管理的范畴。（二）地方外事管理的主要内容2018年5月15日，习近平总书记主持召开中央外事工作委员会第一次会议并发表重要讲话。他指出：“地方外事工作是党和国家对外工作的重要组成部分，对推动对外交往合作、促进地方改革发展具有重要意义。”迈入新时代、步入新时期、面对新形势，我们要用新的观念、新的角度来审视和思考地方外事管理工作。一是要把党管外事原则贯穿于外事工作全过程、各方面。地方外事工作的最重要内容就是要确保党和国家对外方针政策和决策部署得到不折不扣的贯彻落实。这就要求我们要坚持和加强党对外事工作的集中统一领导，最根本的就是堅持外交大权在党中央。要旗帜鲜明讲政治，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，践行“两个维护”，坚决听从党中央指挥，主动服从服务国家总体外交大局；[2]二是要努力践行“外事为民”的宗旨、理念。中国共产党是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的党，也是为人类谋进步、为世界谋大同的党。中国的外交外事工作是党领导下的人民外交外事工作，始终秉持“人民至上”的理念。二、地方外事管理的主要方式（一）外事部门主导方式在我国的外事实践中，为加强对本地区外事工作的统筹协调，地方政府一般会设置政府（党委）外事办公室作为本地区外事工作的归口管理部门。同时，为加强党对外事工作的集中统一领导，一般都会建立以地方党委“一把手”为主任的地方党委外事工作委员会来履行地方党委的外事工作主体责任。地方党委外事工作委员会办公室通常就设在政府外事办公室。外事部门主导方式是地方政府实施外事管理的最主要方式。[3]（二）专业职能部门主导方式地方外事工作还往往涉及商务、文旅、科技、教育、体育等领域，因此，专业职能部门主导的外事管理是对外事部门主导方式的必要的和有益的补充。在地方外事“两个服务”的后一个服务即服务地方经济社会发展中，专业职能部门主导方式的外事管理可以发挥更直接、更有力的作用。如在筹备大型国际体育赛事、国际艺术节、经贸博览会等重大涉外活动时，往往就需要体育、文旅和商务等部门充分利用自身的专业职能优势和获取相关信息的渠道，牵头负责活动的筹划、组织和实施。（三）城市外交城市外交不属于严格意义上的“外交”，而是一种“民间外交”，也应归于地方外事的范畴。它是地方政府开展对外交往的一种特殊形式，其主体是地方政府，其主要特征为亦官亦民，兼具政府性和民间性。一方面，城市外交是地方政府运用政府公共权力、公共资源，通过开展对外事务活动来实现公共利益的一种行为，因而具有很强的政府性、官方性；另一方面，在我国，外交大权在党中央，地方政府，无论是大陆的地方政府还是香港、澳门、台湾，在国际上都未有主权地位，所有的行为权需要取得中央人民政府的认可，也会受到相关法律和外交政策约束。因此，地方政府所开展的一切对外事务，包括城市外交在内，都具有非主权性，也就是民间性。三、地方外事管理工作存在的问题（一）涉外法治保障不够全面地方外事管理工作存在的一个很大问题是无法可依和有法难依。目前，我国的涉外法律法规体系建设还有很大的空白需要填补，涉外法律法规十分缺乏，能够通过公开渠道查询到的涉外法律法规十分有限，地方外事管理部门行使其外事管理职权的依据通常是针对某一涉外事项的内部管理规定，而不是相关的法律法规，经常是“依规办事”，而非“依法办事”。此外，外事管理方面的有关规定又通常都是密级比较高的内部文件，而地方外事管理部门，特别是基层外事部门的人员流动性又比较大，这就导致了基层外事部门，上到分管领导，下至办事人员，常常无法及时了解到外事管理方面的有关政策文件和具体的管理措施，或者精神吃得不够透，把握不到位，在具体开展外事管理工作时比较被动，难以做到有理有据有节，不够游刃有余。（二）统筹协调机制不够健全随着对外开放的进一步扩大，“外事”的内涵和外延也在不断扩大，外事工作已经不仅仅是简单的“迎来送往”，也不为外事部门所独有。各地各部门、各企事业单位、高等院校、协会组织等都通过自己的渠道在开展对外交流合作，从某种程度而言，“各行各业办外事”的“大外事”格局已经初步形成，这就不可避免地形成多头对外、各自为政的局面。尽管各地都基本已经成立了地方党委外事工作委员会，也建立了相应的外事工作统筹协调机制，但是，各地各部门在开展对外交流交往过程中，依然还是会从本地区本部门的利益出发，缺乏全局观念和大局意识，在一定程度上造成了外事资源和力量的争夺和浪费，难以形成较强的对外工作合力。（三）涉外应急管理不够完善首先，外事部门在地方政府系列中往往處于“弱势”部门的事实，造成了其在协调相关职能部门时力度不够，效果差强人意；其次，个别部门、领导对于在此类应急管理机制中外事部门和相应职能部门分别应发挥什么样的作用存在理解偏差。很多人认为外事部门既然作为涉外应急处置机制的牵头部门，只要发生相关涉外案（事）件，就应有外事部门牵头并包办所有处置事宜，殊不知，外事部门在该机制中更主要的作用在于负责与上级外事部门及我相关驻外使领馆之间的信息沟通，在相关驻外使领馆或外方相关机构介入时负责与外方进行交涉等；最后，涉外应急管理的相关规定、预案等文件往往密级比较高，加上平时缺少演练，以及基层外事部门缺乏专职外事干部或人员流动性大造成业务不熟悉等原因，也从某种程度上进一步加剧了此类应急管理机制不够顺畅的局面。（四）干部队伍建设亟待加强早在新中国成立初期，周恩来总理就针对外交外事干部的选拔、培养提出了“十六字方针”，即“站稳立场，掌握政策，熟悉业务，严守纪律”。随着中国特色大国外交不断取得新的发展，外交外事工作的新形势新任务也对地方外事工作者提出了新的更高要求。[4]中央政治局委员、中央外办主任王毅曾指出，地方外事工作者要注重提升政治能力、工作谋划能力、对外交往能力、公共外交能力和改革创新能力等“五种能力”。但是从现状来看，新一轮机构改革后，虽然省级外事部门都被保留了下来，但是包括部分沿海地区的设区市在内的市级外事部门被撤并，很多县级人民政府甚至连专职外事人员都没有，往往得不到足够的重视和投入，在机构编制、人员配备、干部晋升和人才培训等方面都处于劣势。四、加强地方外事管理工作的对策建议（一）加强涉外法治建设，保障外事工作依法有序开展统筹推进国内法治和涉外法治建设，加快形成系统完备的涉外法律法规体系。当前我国社会正处于转型期，在不断深化改革的同时，也逐渐出现了很多新问题新情况，需要科学把握，依法管理。只有通过不断完善相关涉外法律法规，才能让地方政府和外事管理部门在处理相关涉外事务时有法可依，让法律制度为地方外事管理工作提供有力支撑。我们可以借鉴他国先进的立法及执法经验，并结合我国实际，不断完善各项法律法规以及规章，细化相关操作细节，借助更加科学的法律形式明确外事管理的性质、职能以及权利，使外事管理工作能够逐渐朝着规范化、制度化、法治化方向发展。（二）加大资源数据整合，共享信息资源，提升工作效率外事资源和渠道是开展好地方外事管理工作的重要抓手和重要依托。地方政府一方面应开展更加深入的对外交流交往，不断拓展地方对外交往的渠道与网络，另一方面也应注重本地区外事资源的挖掘、整合和有效运用。但是现有的外事渠道建设还无法真正满足外事资源统筹的实际需求，需要逐步建立并不断完善区域性外事资源信息库，以便更好地利用外事资源和渠道来推动本地区的改革发展。我们通过创建区域性外事数据库的方式，使外事数据库可以逐渐拓展到整个地区，整个地区设置的资源库需要包括投资、外国机构以及外商合作等多元化内容，外事工作人员可以充分利用这些信息，并科学整合数据库当中的各项资源，使用人员能够更加方便快捷地搜索相关资讯。（三）完善外事管理体系，提升涉外应急处置工作机制大部分地区外事体制本身就不够健全，没有建立独立的外事管理平台，这种情况也会导致很多外事归口管理工作仅仅只能落实到文件层面，无法发挥外事管理工作的实际价值。因此，创建以及完善外事管理体制需要从以下几点开始：第一，建立并且健全各级党委外事工作领导体系，建立自上而下的外事工作小组沟通体系，使各级党委外事工作委员会的关系得到有效强化，也能真正形成自上而下的外事工作领导小组沟通机制；第二，明确各级党委外事管理办公室的各项职责，完善外事管理体系，坚持统一领导分级负责，协调配合。（四）加强业务培训锻炼，建设德才兼备外事工作队伍对于外事干部而言，必须要深入领会并贯彻落实中央的对外方针政策，特别应当深入理解中央、省委以及外事工作会议精神，唯有真正做到深刻领悟才可以从全局着手做好本职工作。所以政府外事管理部门需要督促广大干部真正将学习当成硬性指标任务，将学习培训当成优化工作思路、促进工作效率提升的有效对策。开展好实践锻炼活动，增强干部队伍整体素质。外事管理部门需要主动建立实践平台，积极支持干部参与实践锻炼，从而实现在做中学、学中做，转变陈旧的工作理念，能够善于依靠理论知识处理实际问题。同时，组织外事干部参与各种实践活动，培养其分析和处理问题的能力，真正将基础打牢固。委派业务能手培养对象牵头做好重要接待以及出访工作任务，定期组织课题调研活动，积极投身于工作规划中来，为外事干部综合素质能力提升创造更多机会，提升全局