我国商业银行公司治理监管的实践沿革、问题与措施

2019年5月，包商银行由于公司治理存在的巨大债务问题被人民银行、银保监会联合接管。商业银行不同于一般商业公司，其主要的储蓄、结算、支付等服务产品具有类公共产品的特点，同时存在着更广泛的外部性、更严重的信息不对称性、更复杂的委托代理机制，因此对商业银行的监管也更加严格和谨慎。包商银行事件发生以来，我国各级监管机构均加强了对商业银行公司治理的监管。2019年以来，银保监会先后发布了《银行保险机构公司治理监管评估办法(试行)》《健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020—2022年)》《银行保险机构董事监事履职评价办法(试行)》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》等文件。这些顶层文件的密集出台，反映出监管部门正在建立立体式、全方位、穿透式商业银行公司治理政策体系，对减弱商业银行公司治理的信息不对称、避免商业银行经营失败或决策失误等产生的负外部性、保障商业银行系统的安全稳健运行、维护公众对其信心、弥补外部竞争不足的劣势具有举足轻重的作用。2商业银行公司治理监管的意义与功能从商业银行对社会公众的实际影响看，商业银行作为金融中介，经营的是信用和货币，商业银行业的稳定与否影响整个社会和无数家庭的和谐和稳定。当商业银行经营失败时，对整个市场经济都有较强冲击力，促进商业银行良好的公司治理有利于整体经济利益的保护。银行监管机构通过行使监管权可以对商业银行控股股东与管理者进行监督和制约，从而在一定程度上满足商业银行公司治理的制度需求，弥补一般公司治理手段的不足。席卷全球的金融危机证明，银行监管减弱在一定程度上致使商业银行出现问题并传导至金融系统，由此所造成的后果更为巨大、更具有灾难性。在商业银行公司治理中，尽管存款人提供了绝大部分银行资金，但这些资金从性质上看仍属于债务资金，存款人从法律地位上看是债权人，实际上更类似于股权分散公司的小股东。尽管这一群体为银行提供着开展业务的资金，却无法像股东那样推选董事，也无法参与银行重大决策，更无法像股东一样及时获悉银行的信息。在银行中存款人是风险的承担者，却没有适当的途径享有与承担风险相对应的权利。存款人无法了解银行内部的信息，无法对自己的资金安全情况做出判断。为使银行公司治理内部权力结构平衡，需要外部力量介入，代表存款人利益，限制商业银行从事损害存款人利益的行为。银行监管机构提供银行公司治理模式和准则、加强公司治理监管和公司治理评估也是一种形式的公共产品，这种方式能节省商业银行自己探索的成本并提高效率。通过银行公司治理监管，对银行董事会、监事会和高管层进行有效监督。这种监督可以弥补商业银行风险主要承担者股东、储户等相关利益者在商业银行公司治理中缺席带来的负面影响。同时，通过银行公司治理监管也增加了发现商业银行、控股股东、董事和高级管理人员出现问题的概率，银行监管机构据此可以选择采取不同程度的监管措施，从而在一定程度上防范控股股东和管理者的道德风险。通过银行公司治理监管，实现对商业银行公司治理的监控，促使其稳健经营，从而在一定程度上避免或减少问题银行的出现，达到保护社会公众利益的目的。因此，有效的银行公司治理监管对商业银行公司治理有积极的促进作用，银行监管机构通过行使监管权影响商业银行公司治理，可以在一定程度上充当存款人利益和社会公众利益的代表者，而商业银行中其他利益相关者并不能充当这一角色，这使得银行监管机构在商业银行公司治理建设方面居于特殊地位和具有的特殊功能。3我国商业银行公司治理监管的实践沿革1949年新中国成立后，根据“边接管、边建行”的方针，中国人民银行在接管官僚资本银行后，迅速建立了以各地人民银行为核心的国有银行分支体系。1952年国民经济恢复时期结束时，初步建立了由中国人民银行统一领导的国有商业银行管理体制。1953年至1978年是计划经济体制的国家银行时期。在这一时期，中国人民银行既是承担金融监管职责的国家机关，又是开展信贷业务的经济组织。1978年十一届三中全会后，各级政府的工作重点转移至社会主义现代化建设上，金融体制改革也拉开了序幕，中国银行、工商银行、建设银行和农业银行先后成立。20世纪80年代开始，国有银行采取了系列举措开展商业化、公司化、股份化，开始国有银行公司治理之路。从那时至今，中国银行业公司治理改革大体经历了三个阶段。3.1国家专业银行阶段(1984—1994年)1986年1月，国务院印发了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，其中规定：中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行。这意味着中国人民银行不再是经营性质的银行，而是成为国家的中央银行。各专业银行是国务院直属局级的经济实体，有一定经营自主权，但仍需按照国家审批的信贷额度发放贷款，银行业的业务特征没有体现，基本上不涉及公司治理问题。1993年12月，国务院印发了《关于金融体制改革的决定》，提出国有专业银行的改革方向是：现代商业银行。1994年，四家国家专业银行将政策性业务剥离到新成立的国家开发银行、中国进出口银行及中国农业发展银行这三家政策性银行，实现了政策性银行和商业银行的分离，为国有专业银行转变为国有商业银行打下了良好基础。20世纪80年代后期，区域商业银行发展成为新型现代商业银行，探索股份制发展道路，开启公司治理之路。1987年，重新组建的交通银行成为第一发综合性股份制商业银行，其后又陆续组建了十余家股份制商业银行。3.2以国有独资商业银行为主的阶段(1994—2002年)1995年，《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)颁布，从法律上确立了国家专业银行的国有商业银行地位，明确了商业银行的效益性、安全性和流动性的“三性”原则，实现自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。该法引入商业银行资本充足率的要求。从组织机构上看，《商业银行法》明确规定四大国有商业银行不设股东会，由国家授权的机构行使股东会的部分职能，国有独资银行的合并、分离、解散和增减资本等重大问题由财政部、中国人民银行决定，同时又规定四大国有银行设立监事会。这样其公司治理结构在形式上具备了现代商业银行公司治理结构的特征。1995年起，我国在对城市信用社进行整顿、改组的基础上，建立了一百余家城市商业银行。1997年，亚洲金融危机暴发，我国金融体系的稳定问题受到关注。同年11月，中共中央、国务院召开了第一次全国金融工作会议，并连续出台了国有独资商业银行改革配套措施。如取消对国有商业银行贷款额度的限制，发行特别国债专门补充国有商业银行资本金，成立华融、长城、东方、信达四家资产管理公司，实行资产负债比例管理，改革呆账准备金制度，建立以风险为基础的贷款质量五级分类制度等。在这一阶段，政府自上而下地推进国有商业银行改革，取得了一定成效。但在国有商业银行公司治理方面没有太多实质性推进，仍受到较大的国家行政干预。从形式到内容都没有建立起符合现代企业制度要求的公司治理模式。2002年，人民银行先后颁布了《股份制商业银行公司治理指引》《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》等规定，对股份制商业银行完善公司治理起到了一定作用。3.3以国家控股的股份制银行为主的阶段(2003—2017年)2002年2月，召开了全国第二次金融工作会议，国有独资商业银行改革成为中国金融改革的重心，尤其是商业银行的股份制改革。2003年年底，中国银行、建设银行进行我国银行业首批股份制改革试点。经国务院批准，成立了中央汇金投资有限责任公司。汇金公司动用外汇储备向中国银行和建设银行各注资225亿美元补充资本金。2003年4月，中国银监会成立，成为全国银行业金融机构统一监管的机构，2004年，中国银监会下发了《关于中国银行中国建设银行公司治理改革与监管指引》，从10个方面对两家商业银行治理目标提出要求。2004年，允许外资入股股份制商业银行，中国银行会先后发布了《股份制商业银行董事会尽职指引(试行))《国有商业银行公司治理及相关监管指引》等规章，对促使商业银行完善公司治理起到了指导作用。在国有商业银行改革中，完善公司治理成为改革的核心和关键。公司治理的总体目标是：以改革管理体制、完善治理结构转换经营机制，提高经营绩效为中心。力求通过公司治理，促进国有商业银行竞争力的全面提升。从上述商业银行发展的历史可以看出，我国银行公司治理的发展走出了一条政府和市场共同作用的改革路径。这一路径始于政府的主导和推动，这是由于在改革开放初期，我国社会主义市场经济尚处在起步阶段，银行的经营活动与政府密切相关，更多的是在国家政策的推动下健全公司治理的基本要素。但随着我国的市场经济体制逐步深化，加上我国加入WTO、银监会成立等一系列内外事件的推动，我国商业银行完善公司治理的动机和出发点也发生了转变，完善公司治理已成为商业银行适应市场环境变化的内在需求。在这一过程中，我国的商业银行相继实现了股份制改造，引进境外战略投资者公开发行股票等标志性成果，基本建立了符合现代企业制度要求的公司治理结构。2004年，中国银行、建设银行相继完成了股份制改造。在股份制改造的过程中，允许境外战略投资者入股国有商业银行，并通过财务重组改善银行财务状况。2005年10月28日，中国建设银行正式在中国香港联交所上市，成为首家在国际资本市场上市的我国商业银行。2006年，中国银行、中国工商银行先后在香港联交所上市，股份制商业银行公司治理满足国际资本要求的需求变得十分迫切。2007年，银监会发布了《商业银行信息披露办法》。2013年发布了《商业银行公司治理指引》(以下简称《指引》)。《指引》从监管机构的角度提出了一些具体规定，对不能满足相关公司治理要求的商业银行，银行业监督管理机构可以要求其制订整改计划，并采取相应的监管措施。但由于《指引》缺乏明确的法律法规的效力，对商业银行提升公司治理水平没有实质性的激励和提升效应。总体来看，《指引》明确了今后银行业金融机构公司治理的发展方向和路径，这是在国际银行业加强公司治理的时代背景下，根据我国银行业本身特点，进一步完善我国银行业公司治理的顶层设计，是提高商业银行公司治理有效性的重要保证。《指引》的发布和实施对我国银行业公司治理水平的提升起到了积极的作用。3.4防范系统性风险为主的阶段(2018年至今)2018年4月，中国银行保险监督管理委员会挂牌成立，银保监会的合并组建是进一步深化我国金融监管体制改革、强化综合监管、优化监管资源配置，更好地统筹系统重要性金融机构的监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线的重要组织监管举措。2019年11月，银保监会发布《银行保险机构公司治理监管评估办法(试行)》，该办法从股东治理、董事会治理、关联交易、风险内控等方面对银行公司治理明确提出了具体的指标要求，并对公司治理机制失灵等情形设置调降评级项，将根据公司治理评估结果，对银行保险机构开展公司治理的分类监管，对不同等级的机构依法采取不同的监管方式。2020年8月，银保监会发布《银行业保险业公司治理三年行动方案》，从开展银行业公司治理全面评估、规范股东行为、提升董事会等治理主体履职质效、健全激励约束机制、加强利益相关者权益保护、强化外部市场约束等方面，规划了未来三年健全银行业保险业公司治理的一系列的重点安排，并将对商业银行每年开展一次公司治理的全面评估。2021年6月，银保监会发布《银行保险机构公司治理准则》(以下简称《准则》)。《准则》是我国银行保险机构共同遵循的公司治理纲领性监管制度，对推动我国银行保险机构强化风险防控、实现高质量发展、更好服务构建新发展格局具有重要意义。《准则》的主要特色表现在：首先，在监管制度层面对国有商业银行党的领导与公司治理有机融合提出了明确的总体要求，同时明确民营商业银行在公司治理中也要积极发挥党的政治核心作用；其次，在吸收整合国内外银行业监管规制核心内容的基础上，进一步健全完善了我国商业银行公司治理的具体监管规则等。截至2022年10月，银保监会已连续两年发布《银行保险机构公司治理监管评估结果总体情况》，评估结果对于提升我国商业整体公司治理水平有极大的实践意义。4我国商业银行公司治理监管实践中存在的主要问题虽然我国商业银行在公司治理监管方面取得了较大的发展和进步，但仍存在以下薄弱环节和问题。4.1对部分银行存在控股股东独大情况的监管不足目前，我国许多商业银行通过资本市场，实现了股权的多元化，但是部分银行仍然存在大股东绝对控股或实际控制的现象，并通过占据董事会多数席位、提名高级管理层和关键岗位人员等方式实现对银行的高度控制。在此种情况下，中小股东的参与权和知情权被弱化的情况时有发生。广大中小投资者无法参与商业银行的管理决策，可能会导致大股东滥用控股权，进而损害投资者和存款人的利益。4.2对部分商业银行的实质控制人的穿透式监管存在一定的盲区银保监会对城商行单一股东及其关联企业有持股不得超过20%的明确规定，但部分商业银行的实质控制人通过各种隐秘的关联方式，合计持股超过了20%的红线。以包商银行为例，其实质控制人肖建华通过35家“明天系”企业共持有包商银行89.27%的股份。同时，肖建华的“明天系”也通过多家关联公司持有哈尔滨银行股份总计达到25.7%，成为哈尔滨银行的最大股东。包商银行的经营失败反映出部分商业银行的实质控制人的穿透式监管存在一定的盲区，甚至存在一定程度的监管俘获。4.3对独立董事和外部监事履职的有效性的监管不强现阶段我国商业银行董事会由股权董事、执行董事、独立董事等构成。股权董事由银行主要股东提名，执行董事由银行的高级管理人员担任，某种程度上也体现了主要股东的利益。这种情况下独立董事的作用十分有限。首先，在人员比例上，独立董事在董事会成员中的比重还比较低，难以在银行的重大决策中保有充分的发言权；其次，多数独立董事履职过于形式化、简单化，甚至屈服于大股东的意志，独立性不强。外部监事对银行的监督和约束也存在类似的问题。5完善我国商业银行公司治理监管的主要举措建议5.1完善公司治理法律法规体系的顶层设计尽管我国商业银行监管法律制度已初步建立并得到完善，但在促进商业银行公司治理监管方面才刚刚起步，还存在探索与试错的问题。当前，银行监管影响商业银行公司治理的法律法规主要体现在《商业银行法(2015)》《银行业监督管理法》《商业银行信息披露办法》《银行保险机构公司治理监管评估办法(试行)》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》。这些法律法规对商业银行提升本身的公司治理的规定目前来看法律效力较低，不利于商业银行相关治理主体权利、义务明确和权益保护。从2020年和2021年银保监会对银行保险机构公司治理监管评估的结果来分析，2021年评估显示公司治理水平整体上与2020年还存在一定的差距，优秀的评估等级由1减少到0，其他具体如表1所示。公司治理评估的实施效果和后续跟进措施需要在更高的法律层面提出进一步的要求，尤其是《商业银行法》的修订中应更加明确和具体。两次银行保险机构公司治理评估结果的比较见表1。5.2重视党建引领，明确商业银行公司治理监管的目标，发挥银行监管机构的实际作用把党的领导和党的建设融入商业银行公司治理全过程。明确党组织在商业银行公司治理中的法定地位，将党委研究讨论作为重大决策的前置程序，使党和国家的政策、重大方针在商业银行得到贯彻执行，贯彻落实党中央关于金融服务实体经济的决策部署。银行监管机构依据享有的监管权可以对商业银行股东、董事、高级管理人员采取监管措施，相关法规赋予监管部门包括监管谈话、限制分红或其他收入、责令股东转让股权、纪律处分、罚款、取消任职资格、市场禁入等影响公司治理方面的监管措施和手