我国县级政府财政管理困难的成因及对策

我国县级政府财政管理困难的成因及对策

一、县越界的实际负债目前，我国城乡财政困难已成为普遍现象，引起了社会的关注。县乡级财政的困难主要体现在两个方面:一是财政收支缺口大,二是债务负担重。地方财政收支有缺口的现象从上个世纪90年代中期以来就已凸现,当时我国县级财政赤字面一度高达40%以上。1999年,在全国31个省、自治区和直辖市中,除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外,其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2001年,全国一般预算赤字县有731个,占县乡总数的1/3强。这731个赤字县的地方本级一般预算收入占全国地方一般预算收入的5.2%,占全国县级一般预算收入的20.4%;本级一般预算支出为1053.32亿元,占全国地方一般预算收入的8%,占全国县级一般预算支出的27.7%,年终滚存节余为-63.83亿元。《预算法》规定,地方政府不允许出现财政赤字,不能举借债务,但地方有足够的机会和途径避开法律限制,在满足法律要求账面平衡的前提下,累积大量财政赤字,有的乡镇此类隐性赤字高达50%。所以,实际发生赤字县乡的数量和赤字规模可能会更大。弥补赤字的重要方式是举债。在县乡财政出现大规模赤字的情况下,县乡政府的负债问题也越来越严重。据统计,1999年全国乡镇本级预算收入1051亿元,平均每个乡镇预算收入231万元;同年,全国乡镇政府负债总额达到1086亿元,平均每个乡镇负债238万元。而截止到2001年底,中西部10个省、市的49个县(市)累计债务达163亿元,相当于当年可用财力的2.1倍。上述债务都指的是显性债务,事实上由于县乡政府隐性赤字的大量存在,隐性债务在地方负债里也占了相当的比重。从上面的数据可以看出,我国县乡负债不但普遍,而且存在着日益加重的趋势,而且,越是西部地区、越是贫困地区,相对债务负担就越重。由于我国实行的是“一级政府,一级财政”,巨大的财政赤字和沉重的债务负担使得县乡财政很难支持一级政府的正常运转。由于财政困难,县乡政府已经无力提供农村最基本的公共服务。乡村卫生服务机构设施条件差,提供卫生服务质量不高,县乡财政却无力对其进行资金投入;医疗费上涨,农民医疗负担沉重,导致很多农民支付不起医疗费;义务教育投入有限,学校校舍条件差,教师流失严重;部分适龄儿童又因家庭困难不能入学,辍学现象突出。另一方面,县乡政府为了缓解收支的尖锐矛盾,又想尽办法搞创收,将财政困难通过各种收费转嫁到农民头上。过重的农民负担,激化了农村的社会矛盾,近年来因农村收费引起的突发事件日益增多,给社会的稳定带来了不安定因素。巨大的财政赤字和沉重的债务负担给县乡政府带来种种负面影响,导致这些现状产生的因素是多方面的,笔者将在下文里仅从制度的角度分析一下县乡财政发生困难的原因。二、分析区域和城市金融困难的体制原因(一)分税制的后果我国现在实行的是以1994年税制改革为标志建立起来的分级财政体制。在分税制改革之前,地方财政实行的是税收包干制度,即中央给地方规定一个税收定额,剩余都归地方所有。在这种制度下地方政府财政收支大都有节余,资料也表明从1986到1993年,我国大部分地方财政均年年有丰厚的留存收入。1994年,分税制开始实行。中央按70%的比例提留税款。上行下效,省、市两级政府也不断从下级财政集中,尽可能多地从下级财政抽调资金,将收入大、有潜力的税种上收。到乡镇一级,几乎就没有税收入账。自分税制后,乡镇财政的税收来源被上级层层截流,想向下开源也无计可施。其结果是,从分配比例上看,中央政府享有了税收收入的大部分。1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重是22%,2002年上升为54.9%。省级财政集中的财力从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。新税制在惠及上级财政的同时,是财政赤字的逐步下移。地方财政,尤其是县乡一级财政,自此陷入青黄不接的债务泥沼。据了解,新税制实行当年,地方政府预算便转赢为亏,从1993年的61亿元盈余下跌为1994年的1727亿元赤字,并以16%的年增长率递增。1980年,地方政府税收收入占整个地方收入的75%,而2001年只占整个地方收入不到48%。分税制源自国外,是一种加强地方财政的税制,为何我国施行之后却造成这种地方政府入不敷出的结果?事权和财权不对称是一个很重要的原因。财权重心往上走,事权却在往下走。我国现有的财政体制只侧重于对收入的划分,而对支出责任的划分则不明确,特别是四级分税实际到了省以下就无法落实,加上各级政府间的支出职责重叠程度很高,表面上看起来各级政府都负有责任,往往导致在实际中事权的推诿。现行分税制对收入的划分在很大程度上不利于县乡财政。首先,实际的税权并未能“分”到省级以下。收入在各级政府间划分时,首先偏向于中央政府,其次是省级政府,再次是市级政府,这样从上而下呈几何递减,到了县乡政府一级,已经所剩无几。比如,企业所得税和个人所得税本是地方税种,后来改为中央地方共享税,各占收入的50%,2004年又调整为中央占60%,地方占40%的比例。上行下效,省、市两级政府也不断从下级财政集中,尽可能多地从下级财政抽调资金,将收入大、有潜力的税种上收。到乡镇一级,几乎就没有税收入账。其次,县乡财政的收入结构不合理。财政收入的原则之一是弹性增长,这样才能保证在不影响经济发展的同时又做到应收尽收。但目前县乡财政收入不符合弹性原则,这也在很大程度上影响了县乡财力。分税制之后,将预算外资金纳入预算内的步伐越来越快,随着部门预算的推进,预算外纳入预算内的速度将更快,这些非税收入的增长在县乡财政的收入中占据着较大比重,但这种增长却不能随经济的增长而弹性增长,是一种不合理的收入结构。因此自2001年开始在安徽等地试点税费改革以来,部分非税收入不得不砍掉,县乡财政收不抵支的矛盾更加凸显出来。收入层层向上集中,县乡政府需要负担的开支却没有减少,教育、卫生等明显具有公共产品特性的支出项目,在分税制后仍然由地方财政负担。与此同时,上级政府又普遍地将原有事权下放下一级政府。上、下级政府的财政虽相互独立,但上级政府在政治上对下级政府还享有绝对的权威,因此上级政府很容易发生机会主义行为,把问题尽量往下级政府压,把资金尽量往本级政府调。上级政府向下级政府下放事权采用几种形式。一是下放企业。进入90年代后半期以来,国有企业全面亏损,成为各级政府的沉重负担。因此,各级政府纷纷将所属企业下放。到目前为止,中央政府只管一些巨型的、具有一定垄断地位的企业。各省、市也纷纷效仿,把亏损企业下放下级政府。具体到县乡,则是效益好的乡镇企业被上划,而效益差的被下划。另一个形式是只给承诺,不给钱。中央经常将一些政策负担转移到地方政府的身上,形成所谓“中央请客,地方出钱”的情况。例如,价格补贴和固定资产投资等政策性支出由地方政府来负责支出。以上现象造成的结果是,各级财政越往上级越好过。在省级政府和其下一级政府的财政关系中这种趋势最为明显。1994年以来,省级政府财政的集中程度在不断提高,年均提高2%。2000年省级财政净节余134亿元,县乡财政赤字却不断增加。为了完成下放了的事权,地方行政机构随之不断膨胀。增加了的事务需要有更多的地方政府人员来完成,为了维持扩大机构的运转和增加人员的开支,县乡政府不得不想方设法多拉钱;运转的过程当中,内生的要给自己提高待遇的冲动又驱使他们更多地去举债,机构又更加臃仲,造成恶性循环。财政收入任务层层向上分解,事权却层层下放,给基层政府造成很大压力,由于“一票否决”制的存在迫使一些县乡财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡,只好大量举债,拖欠职工的工资,日积月累,造成基层财政滚存赤字越来越大。(二)转移支付在体制上存在的问题与分税制相配套的一项重要财政制度是转移支付制度。我国县乡级财政困难的出现和加剧,也与转移支付制度本身存在的种种缺陷有关。首先,中央对地方的转移支付力度过小。1994年税制改革以来,财政收入占GDP的比重甚小,每一年的增幅也不大,而且中央财政收入占全国财政收入的比重过低。我国中央财政收入占全部财政收入的比重1997年仅有48.9%,即使到了2002年也不过54.9%。而国际上市场经济国家中央财政收入与全国财政收入的比例一般在60%左右。可见,我国可以支配的财力相较于其他国家是不足的。而且中央用于转移支付的比例一般为53%左右,这样计算下来占GDP总额还不足6%,更是远远低于发达国家15—30%的水平。过小的财政转移支付力度,使得中央政府很难对地方公共物品的提供进行干预和调控。再加上省一级财政收入存在“原体制上解继续上解,原体制补助继续补助”的做法,省政府在仅得到有限中央转移支付资金的同时,又将一部分财政收入转移给中央。这样,地方政府只能缩小转移支付规模,导致转移支付资金分到县乡政府时,已成为杯水车薪。其次,基数法的采用具有不合理性。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务和基本设施建设的均等化,客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。但由于税收返还计算方法上存在很大的不合理性,造成了不同地区贫富差距的拉开,反而不利于财力分配均衡目标的实现。我国税收返还的具体测算方法是:以1993年为基期年,对按照分税制规定中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税中央下划收入)如数返还给地方作为1994年的返还数额,1994年以后,在1994年的基数上逐年递增,递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30%。这样的基数法,对于调动高财政收入地方的积极性,具有一定的积极意义。可是,这样一来,就进一步固化了财政包干体制下所形成的财力不均问题,往往导致“富者越富,穷者越穷”的马泰效应出现。从1993年地方财政收入执行情况看,沿海地区的基数规模及扩大能力远大于中西部地区,地区财政收入已出现两极分化的格局,采用具有累进性质的基数法后这一财力分配不均的格局丝毫没有得到改变。另外,采用基数法导致了转移支付缺乏弹性。从国外的经验来看,德国对于一般转移支付具有一套既定的、规范化的核定方法,支付额大致上较为稳定,但是其每年都要对支付公式中的某些变量和数值重新进行修订和确认,使之更加合乎于实际。特别是当客观状况变化较大的时候,则会采取专项补助的方式加以应付。而我国目前的税收返还情况是,如果该地区由于某些不可抗力的原因造成了经济的下滑时,返还的资金反而存在下降的趋势,使得该地区的发展失去积极性,也往往造成了地方公共物品供给不足状况的发生。再有,转移支付存在不规范性。一般性转移支付办法是最科学的分配办法,它可以将人为因素减少到最低限度。但目前它在我国转移支付中占的比重很低,2003年一般性转移支付分配的资金量只占转移支付总额的4.5%。占转移支付比重最大的项目是专项补助,它几乎覆盖了所有的预算支出科目,种类多达几十种。而在其他分税制国家里,专项补助的范围一般都限定在具有明显外溢性、需要两级或多级政府共同分摊成本费用的某些基本性项目和公益事业项目内。与之相较,我国目前的专项拨款范围太宽。同时,不少专项资金的支配使用缺乏事权依据,亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依,费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法也缺乏严格的制度约束,随意性大,客观性差,分配过程不透明,结果是相当多的“专款”并没有做到“专用”。三、完善地方主体划分和转移支付制度我国县乡政府普遍存在的财政困境,从制度的层面看,与分税制的不足和转移支付的缺陷有着密切关系。合理划分政府之间的事权是科学分税制存在的依据,也是有效施行分税制的前提条件。我国现行分税制存在的最大不足就在于只注重了财权的划分,而忽略了事权的安排。为了改变县乡政府收入不断减少,而事务不断增加,支出不断扩大的现状,明确各级政府之间的事权是当务之急。中央一级政府应独立承担与宏观经济稳定、收入再分配有关的事务;地方政府主要承担地区利益所需的公共产品和服务的提供。由于存在上一级政府对下一级政府的政治权威,上级政府往往会产生机会主义和侵权行为,因此为保证地方政府在支出上的自主权,应用法律的形式对事权的划分作明确的规定。可在宪法或其他法律中明确规定地方及县乡政府不能承担的事务和地方及县乡政府的职能范围;法律还应明确规定地方及县乡政府对于职能范围内的事务决策权,以及需要各级政府共同协作的项目在不同政府间的划分。另外,分税制中对收入的划分明确,但不利于县乡政府收入的增加,因此有必要将一部分税收的管理权限下放。比如可以将税源零散、征收成本高又无宏观调控意义的地方税种的征收管理权限下放给地方,地方可以根据当地的实际情况具体安排增设地方特殊税种或停征征收成本高而收入少的税种。加大中央对地方的转移支付力度可以有效缓解县乡财政的困难。考虑到我国财政“两个比重”较小以及地区经济发展不均衡的特点,增加的转移支付资金应放在平衡地区间经济发展差异上。现有转移支付制度导致“富者愈富,穷者愈穷”局面产生的重要原因就在于采用了不合理的基数法。应当摒弃“基数法”改用“因素法”。将各地方的经济发展水平、税负高低、城市化程度等因素联系起来,系统分析确定转移支付的金额。在计算的时候,可以采用国际上通行的测算核定公式:对某地的一般性转移支付=(该地方政府的标准支出一该地方政府的标准收入)×调整系数计算结果为负数表明该地区财政实力较强,就不需要财政转移拨款。专项补助比例大、范围广,也是造成县乡财政困难的一个因素。因此,应压缩专项拨款规模,大幅度增加一般性转移支付;以一