当前农村财政的现状与问题公共财政视角下的乡村治理公共财政与乡村治理学术研讨会综述

当前农村财政的现状与问题公共财政视角下的乡村治理公共财政与乡村治理学术研讨会综述

2002年10月16日至17日，教育部人文社会科学重点研究基地、中国农村问题研究中心举办了“公共财政与农村治理学术研讨会”。来自政府部门和学术单位的专家学者和政府官员共70余人参加了此次会议。会议就如下问题进行了深入讨论。一、农业和农村地区的公共预算农村基层公共财政是乡镇政权存在和正常运作的基础,也是乡村关系及政府与农民关系的核心问题。1、农民赋能,上下级组织存在严重的财政困难与会学者普遍认为,当前农村基层财政状况存在着地区上和发展阶段上的差异。在中国大部分地区,税费并存,费重于税,农民特别是中西部农民的负担沉重。另一方面,乡镇政府及村级组织存在比较严重的财政困难。有些地方的乡村基层财政收缴困难,收不抵支,乡村两级负债十分严重,有的已经陷入比较严重的财政危机之中。2、财政困难,行政干预乏力,乡村财政保护一个乡村社会是一个跨对于造成乡村财政困难的根源,不同学者有不同的分析。有的认为,乡村财政困难与现行财政体制相关,有的则强调财政的使用中的问题。其中最主要的有:(1)国家关于公共财政的法律与配套法规的规定过于原则、简约,缺乏可操作性。(2)财权与事权不统一。从理论上说,“一级政府一级财政”,但实际上乡镇财政主要受制于县市政府。乡镇承担了大量的公共事务的开支,却没有相应的财权。(3)乡村财政收支分散化和部门化严重,可支配财力有限。(4)税费收缴困难,应收款欠账太多;(5)乡镇政府机构庞大,人浮于事比较普遍,形成“吃饭财政”;(6)非正常开支过大等。有的学者特别指出,造成农民负担居高不下的的主因还是体制问题,自上而下的行政强控,造成了乡村两级的困境。一方面自上而下安排诸多事务要求乡村达标,另一方面又未能提供达标所必须的财政支持。在巨大的行政压力下面,乡村只好加重农民负担。还有的学者指出乡村财政困难的历史及经济原因,如历史上撤社建乡中遗留的财政债务;乡村产权不明晰造成财政纠纷;经济发展水平低及财政收入来源少,无保障等等。3、关于执行税法针对基层公共财政的现状及存在的问题,与会者提出了一些解决途径和办法,如:(1)乡村要“无为而治”、“消极行政”,取消向农民收取的一切税收。而有些与会者认为农业税虽然不合理,但从纳税人意识角度出发,主张还是应该收取一定的农业税。(2)取消乡村干部的征税作用。有的与会者认为乡村干部征税的成本太大。但有的学者认为在现行体制下乡村干部征税还是有一定的可行性,靠税收部门执行税法根本没有可能面对这么庞大分散的小农户。(3)加快城市化。有的学者认为城市化不仅在经济上而且在公共产品和服务的提供上都有聚集效应。但有的与会者认为必须考虑城市的承受能力和经济的实际发展水平。(4)防止土地私有化。有的与会者提出在目前的情况下农村的土地私有化问题应该更为慎重的对待。而有的学者则认为不实行私有化,农民在土地方面的实际利益仍然不能得到切实的保护。(5)扩大农民的权力,提高农民的组织化程度。(6)增加对农村投入,保证对地方的财政转移支付到位。(7)机构编制要立法,规范行政程序,以抗衡财政集权和政治专权。有的学者提出要在乡村建立现代公共财政体制。有的指出,一个合理的公共财政体制应该满足四条原则:(l)收税后为农民提供公共物品,并且物有所值。这是农民交税的依据。(2)中央与地方、各部门之间在财政上要进行分权。(3)农民要有表达偏好的渠道,要有监督公共物品生产的机制。(4)要保证农民有退出的通道。有的与会者认为上述公共财政体制的原则设想是一种理想的自治体制下的模式,而我国实际上是一种逐级授权的政治体制,用这种理想模式来解释不太恰当。无论是分税制还是税费改革,政府体制应该进行同步改革,否则很难取得实际效果。我国上下级政府条块分割,引出了很多问题,政府间应该进行分权。二、农村税费改革农村税费改革是当前农村正在进行的重大改革。与会学者对税费改革的成效及存在的问题进行了讨论。1、农民负担不能分析有的学者根据实际调查高度评价税费改革的成效及其意义。有的认为,税费改革确实减轻了农民负担,缓解了紧张的干群关系,降低了基层干部的工作难度。但有的与会者认为税费改革的作用不能高估,存在以下几个方面的隐忧:当前村级普遍存在的高额债务,因为税费改革而更无缓解的希望;农民实际负担事实上仍然未能从根本上得到控制;村一级的“两附加”的收入太少,村级组织很难正常运转;税费改革后,农税征管上矛盾突出。有的与会者认为一个组织的经费来源决定或影响着这个组织的行为。税费改革后,经费来源上基本上没变,各级基层政府没有在行政职能和机构上做出大的调整。在收入减少的情况下,面对支出刚性,只有增加债务或向农民伸手。因此从逻辑上来说,农民负担的反弹是必然的。大多数与会者认为税费改革不能解决根本问题。2、减轻农民负担的主要是改县一级制度与会者对影响税费改革成效的原因从不同角度进行了深入分析:(1)国家的宏观财政体制。有的与会者认为1994年分税制改革后,从下到上的“吸管政策”与从上到下的“喷灌政策”使得乡村财政雪上加霜。但有的与会者认为把问题都推到中央还是有问题的。中央支出、地方支出并不依赖农业税收。县一级有征税的积极性,要改革就要改到县一级。(2)制度缺陷。税费改革应当依赖制度的改革和支撑,而现在是依靠政治压力,如实行“一事一议”、“一年一议”,这就使改革成果难以持续。而有的学者认为,“一事一议”是税费改革后村级民主的新的增长点。(3)行政权力的膨胀。行政权凌驾于社会之上的倾向日益加剧,提取社会剩余的力度不断加剧。而广大农民处于分散状态,无法抗拒行政权力的剥夺,农民负担的加重是必然的。(4)农业产值绝对不足。有的与会者认为在农业产值在国民经济增长总值(GDP)中所占的份额不断下降(已经只占15%左右)的情况下,还要通过直接的公共财政政策来提取农村资源,做财政的二次分配来满足占人口总数63.9%的农业人口的公共服务要求,这是不可能的。(5)城乡二元税制。有的与会者认为减轻农民负担首先应该改革税制,因为农业税本身有增加负担的机制,只有统一税制,建立单一、公平的税制,让农民享受国民待遇才能解决农民负担。(6)配套改革力度有限,有些根本性的问题没有解决。三、影响乡村财政政策的因素不少学者认为,农村公共财政状况对乡村治理的状况和发展有直接的影响。另一方面,乡村公共财政状况的改善也有待于乡村体制和机构的进一步改革。为此,与会学者对财政压力下的乡村治理的变迁及体制改革的若干问题进行了深入的讨论。1、加强对基层社会主义好的财政监督和基层民主之间的关系,有更好有的学者认为,乡村财务问题是农民最关心的问题,农民对民主理财有着强烈的要求,而乡村民主的核心首先是民主理财。特别是乡村财政困难及其对农民的无度索取以及村级财务混乱常常引起农民的不满,进而激发了农民的政治参与的热情,这成为乡村民主发展的重要根源和动力。有的学者对乡村直选给予高度评价,认为乡村民主及民主理财可以使公共财政透明化,在一定程度上扼制经济腐败和财政收支上的混乱。有的认为,民主没有回头路,乡村直选会不断发展下去,没有民主选举就不会有真正意义上的公共财政和乡村法治规则。有的提出,乡村选举可以逐步扩大到乡镇党委书记上,由全体党员而不是党员代表选举产生党委书记。在各级选举中,应加强选举辩论环节。有的学者则提出村级的民主监督对于是村级民主的关键环节,其核心是村级财政的监督。有的与会者根据调查认为“两票制”选村支书和“两委合一”的办法很好,可以解决“两块牌子”的问题。有的认为应该强化乡镇人大的权力和地位,加强对乡镇自下而上的监督。但有的与会者提出撤销乡镇级政府设立乡公所比乡镇长直选更有成效,这样交易费用下降,能减少管理成本。2、乡或乡镇的自治不少学者指出,乡村民主及公共财政体制的建设应进一步推进县乡村体制的配套改革。有的学者提出可以实行“县政、乡派、村治”,即把县作为基层政权,拥有完备的国家权力和国家机构,成为一级政府。乡可以作为县的派出机关执行机关。村级实行自治。有的与会者认为乡镇派不派出不是很重要,乡镇职能大小应该由公共物品的供应效率决定。现在乡镇权力太大,县更不用说,要通过选举,削弱县乡的部分权力。还有的与会者认为政权应该退出乡镇,应该相信农民的组织能力和自治能力,给农民一定的自治空间,让农民建立自己的组织,自己管理自己的事情。有的学者还提出了“自治行政化”的思路,其含义一是社区自治和社区民主;二是政治与行政的制衡,由选举产生的社区自治机构政务官员与上级考选任用的乡镇公务员共同管理乡村。3、村民自治权的法律保护此