农村基本公共服务的现状与问题

农村基本公共服务的现状与问题

公共服务是公共福利的范畴。因此,按照公共产品的概念,公共服务是指一种具有非竞争性和非排他性的社会服务。作为公共服务的重要组成部分,农村公共服务是指满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的,为农村居民、公众利益服务的事务。在本文中,我们将农村基本公共服务界定为:义务教育、基本医疗卫生、社会保障和农业生产基础设施。它原本也应该主要由国家和政府提供,以此体现国家治理的存在。但是到目前阶段,相对于经济发展,我国农村公共服务政府供给不足仍是不争的事实。世界银行在《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》中指出,在发展中国家,公共服务在大多数情况下无法惠及穷人,贫困人口难以获得更多负担得起的、质量更好的医疗、教育、环境卫生等服务,这导致人类在福利方面的广泛改善无法实现,摆脱疾病和贫困的基本目标难以达到。享有最基本的公共服务是人与生俱来的基本权利,农村基本公共服务的供给状况直接关系到我国农村经济的发展和农民生活水平的提高。尤其是在新农村建设背景下,在制度创新和政策创新都一直非常弱化的农村地区,按照统筹城乡发展和建设公共财政覆盖农村公共服务的要求,全面加强农村基本公共服务的制度建设显得非常重要而紧迫。一、农民自己是依靠农民自己计划经济体制下,我国农村基本公共服务供给遵循的基本原则是“自力更生为主,国家支持为辅”,农村基本公共服务供给主要不是靠公共财政,而是依靠农民自己。在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面,城乡之间基本是“一国两策”,财政投入的城市倾向十分明显,最终导致的是城乡面貌的巨大差距,近几年来,虽然各级政府重视农村基本公共服务,投资也在不断增加,农村基本公共服务供给得到一定程度的改善,但与城市日新月异的变化相比,与农村、农民的实际需要相比,农村基本公共服务供给不足的状况仍然没有得到大的改观,城乡差距依然很大。(一)农村义务教育占教育经费总量的20%长期以来,农村教育经费投入严重不足,城乡教育资源分配差距悬殊,教育不公平的问题仍然没有得到很好的解决。农村学校与城市学校的师生比、生均经费、升学率相差较远。城市义务教育由国家财政负担,农村义务教育实行“以县为主”的管理体制,由乡财政或县财政负担,在县乡财政普遍困难的情况下,农村义务教育经费投入明显不足。2005年国家财政性教育经费占GDP的比重为2.8%,不到20世纪90年代初发达国家的一半(1993～1994年,OECD各国平均公共教育支出占GDP的比重为6.1%),而我国农村义务教育占国家财政性教育经费的比重极低。农村小学和初中适龄人口分别占全国的比重为70.68%和66.13%,而所得的教育经费所占的比例分别为56.77%和49.87%;2001年农村小学师生比为1∶23,城市师生比为1∶19。2005年农村小学大专以上的教师学历比例为52.21%,城市为78.01%;农村普通初中本科以上教师及学历比为28.96%,而城市达到了62.44%。农村教师队伍相当不稳定,一些骨干教师纷纷向城镇或东部流失,不少地区只好聘用代课教师来解决日常教学中教师数量不足。在人力资源存量上,农村远远落后于城市,文盲人口主要集中在农村地区。全国现有8500万文盲和半文盲,75%集中在西部农村、少数民族地区和贫困县;随着学历的增加,城乡之间人力资本存量差距在逐渐拉大,在城市,高中、中专、大专、本科、研究生学历人口比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍和323倍;有关研究表明,教育在城乡差距中的作用大概占到30%～40%。城乡教育分配严重失衡,不仅影响农民现期的增收能力,而且对其收入的持续增长也将产生消极影响。(二)卫生资源公平比例低,实行卫生员服务“公平”城乡医疗卫生资源配置不合理,医疗卫生资源过度集中于城市,农村医疗卫生资源严重不足,而且普遍存在医务人员业务水平低,医疗设备差等问题。城市拥有最优质的医疗卫生资源,约有80%的医疗卫生资源集中在城市,而占全国人口近70%的农村人口所拥有的公共卫生资源不足全国总量的30%;农村每千人平均拥有的病床不足1张,城市为3.5张;农村每千人只拥有1名卫生技术员,城市则在5名以上;农村人口医疗保险覆盖率只有5.98%,城市则为42.09%;更为令人担忧地是,农村卫生服务距离上的可及性在下降。自1985～2002年,设置村卫生室的村占行政村的比例从87.4%下降到74.1%。据2002年世界卫生组织公布的数据,中国卫生资源分配公平性在世界排名中居第188,为倒数第4位,排名仅比巴西、缅甸和塞拉利昂稍强,是世界卫生资源分配最不公平的国家之一,甚至远远落后于被我们视为“贫富差距悬殊的印度”。农民看病难、看病贵的问题依然存在,城乡居民健康素质的差距拉大了城乡居民的收入差距。(三)农村社会保障体系不健全中国的社会保障制度主要覆盖城镇居民,城市已基本形成统一的,覆盖率较高,适应于社会主义市场经济发展需要的社会保障制度。但农村长期以来实行的是以家庭保障为主,政府适当辅助的保障制度。农村的社会养老保险、医疗保险、最低生活保障及失地农民、农民工保障体系还不健全。一是农村养老覆盖面狭窄。目前全国拥有基本养老金的农村人口人数较少,绝大多数老年人没有任何形式的养老保险。二是医疗保障力度小。截至2006年底,全国参加新型农村合作医疗人口4.10亿,占全国农业人口的47.15%,试点参合率为80.66%;全国实际人均筹资水平为51.88元。农村人口医疗保险覆盖率极低。三是最低生活标准低。四是对失地农民和农民工的社会保障力度太弱,失地农民和农民工还未纳入社会强制保险的范围,多数地区还属于试点阶段。(四)目前我国农村地区存在的问题政府把大量的资金投向城市基础设施建设,导致农村基础设施建设的问题越来越突出。虽然近年来农村基础设施有了较大的改善,但农村基础性公共服务仍然与农村的现实需要脱钩,严重滞后。主要表现在:(1)水的问题。农田水利设施方面:在全国总耕地面积中,灌溉面积仅占43%,其中机电灌溉面积不足30%。农村饮用水问题突出:受自然、社会、经济条件的限制,长期存在农村居民饮水困难的问题,特别是中西部干旱缺水地区。全国还有3亿多农村人口饮水未达到安全标准,其中80%分布在中西部地区。(2)路的问题。目前农村道路基本上没有维护,路况每况愈下,有的道路虽然到了村庄,但没有到达农户,更谈不上通到村头。(3)电的问题。目前农村电网简陋,供电不正常,尤其是中西部地区的电力设施比较落后。县乡政府由于财政收入有限,根本无力独立承担起农村基础设施的供给责任。二、城乡偏低发展的原因分析我国农村基本公共服务供给严重不足,质量和效益不高,城乡差距过大,这有着深刻的历史原因和体制背景,与我国长期实行的城乡分割的二元经济体制,公共服务供给的城市偏向,公共财政在农村缺位等有直接关系。(一)以城乡二元公共服务体系的构建为核心,推进城乡统一的劳动力市场建设。在户籍制度的二元经济结构体制是指发展中国家广泛存在的落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存,差距明显的一种社会经济状态。我国城乡二元经济结构造成了我国城乡二元分割的公共服务供给体系。首先,城乡二元户籍制度是造成城乡二元公共服务体系的核心。通过户籍制度将居民人为的分为城市户口和农村户口,不同的户口代表着不同的身份地位和不同的福利待遇,在户籍制度的分割下,导致我国的城镇化进程严重滞后于工业化进程。由于农村剩余劳动力进入城市后一般不纳入城市劳动就业管理体系,不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇,从而阻碍了全国统一的劳动力市场的形成,成为二元结构的维系力量。另外,城乡二元公共服务体系,严重制约了农村经济的发展,经济发展水平直接影响到基层政府对农村基本公共服务的投入,导致城乡差距日益扩大,增强了二元结构的长期性。最后,“城乡分治”的二元结构导致了对农村公共服务的投入不足。由于城乡二元结构体制的惯性,农村公共投资在全部公共投资中的比重越来越低。(二)财政对“三农”的支出占财政总支出的比重有所下降,但年建国以后,我国以工业和城市为中心的发展战略,造成财政资源分配上以城市为中心,国家财政对农村的投入份额长期不足。近几年来,中央政府加大了对“三农”的支持力度,“十五”期间,国家财政支农大幅度增加,但中央财政用于农业支出占财政总支出的比重呈下降状态。我国财政对“三农”的支出力度远远落后于发达国家和一些发展中国家,国家财政支农占财政总支出的比重未能形成稳定的增长轨迹,且远低于农业在国内生产总值中的比例,与农业在国民经济中的比例和作用极不相成。另外,国家财政支农结构也不合理,国家财政用于农村社会发展的比重过低,导致农村义务教育、医疗卫生、社会保障等各项社会事业发展滞后。(三)税收权限集中于中央,自主调节能力较弱目前,我国县乡政府普遍面临财政困难问题,特别是中西部欠发达地区,导致的直接后果是县乡财政对农村基本公共服务的投入严重不足。1994年我国推行税制改革后,将全国税种分为中央税、地方税、中央和地方共享税,虽然县乡财政收入的规模不断扩大,但财政收支矛盾十分突出。地方政府的财政收入占总税收收入的比例不断下降,已从1993年的70%下降到最近的45%。县乡财政是典型的“吃饭财政”,相当一部分县乡政府只能勉强保证工资发放,无力提供农村最基本的公共服务。2001年税费改革后,取消了农业税等相关税种,这虽然在一定程度上减轻了农民的负担,但直接后果是导致县乡税基减少,进一步加剧了县乡财政困难,直接影响了县乡财政对农村基本公共服务的投入。另外,税收立法权集中于中央,税收政策灵活性差,地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱。现有的财税体系规范了中央和地方政府间的财权集中和分散关系,保证了中央和省一级的财力,而对中央政府与地方政府的事权及责任界定不明确,大多农村基本公共服务制度内供给的财力主要依靠县乡财税,而且县乡税源非常有限,税收种类通常数额小,并且部分税种征收成本过高,导致县乡财政收入能力大幅度下降,使得县以下政府财力入不敷出。(四)农民公共服务的形式化由于历史和制度的原因,农民利益的表达机制没有得到应有的重视,农民利益表达渠道不畅通,陷入集体失语状态。首先,公共服务决策权的缺失。在传统计划经济体制下,农业和农村经济活动是根据自上而下的计划安排进行的,大部分公共服务也是根据计划建立起来的,农户没有多少独立的经济活动,农民并不是公共服务政策制定的直接参与者。随着我国实行村民自治,农民应该充分表达对公共服务的需求,但我国农村公共服务自上而下的决策机制仍然没有改变,自下而上的表达机制迟迟没有建立起来,使农民丧失了参与公共服务决策的权利。其次,农民文化程度相对较低,没有形成维护自己利益的组织。要了解农民意愿,倾听农民呼声,必须有一个让农民能充分表达自己意愿的组织。但目前由于我国农民文化程度相对较低,经济能力有限等原因。农民始终没有自己的代言组织来表达其意愿,也没有一个真正代表和维护农民权益的组织。由于缺乏参与政治的具体组织形式和渠道,导致农民参政能力弱化,成为政治上的被动接受者。三、完善农村基本公共服务的政策建议(一)实行发挥公共海外项目引领作用的公共服务的中央城乡居民基本公共服务严重失衡的根本原因在于城乡二元经济结构,要积极推进城乡基本公共服务均等化,必须加快建立有利于改变城乡二元结构的经济体制,建立统一的公共服务供给制度,加快实施工农业和城乡协调发展的战略,合理调整国民收入的分配结构和政策,把农村基本公共服务逐步纳入公共财政的支出范围。在公共财政资源配置上,统筹考虑城乡发展,加快对三农的支持力度,使“公共财政的阳光照耀到农村”,取消对农民带有歧视性的体制保障、制度保障和政策限制。给农民以公平的国民待遇,建立起城乡统一的就业制度、户籍制度、义务教育制度、农村社会保障制度和医疗保障制度,统筹城乡基础设施建设,逐步完善农村基本公共服务供给体系。(二)各级政府承担分级工农村基本公共服务是各级政府共同承担的责任。当前,由于各级政府间财权和事权划分不清,造成财权和事权不对称,投入往往得不到保证。对于各级政府应当承担农村基本公共服务的责任,应根据各级政府的财力、基本公共服务的层次性和受益范围,界定各级政府的责任。一般来说,涉及整体性、全局性、长期性的农村基本公共服务,应主要由中央政府提供,如义务教育、公共卫生、医疗保障和社会保险等。同时,省级政府也应在农村义务教育、农村社会保障、农村合作医疗等方面与中央政府共同承担责任。地区性卫生防疫、农业技术推广、农村电网等由市或县政府负责。而农村规划、饮用水、乡村道路等基础设施建设等宜以乡镇为主,由上级政府给予财政支持。合理划分各级政府在农村公共服务中的供给责任,既要防止农村基本公共服务供给中政府的“越位”、又要防止政府的“缺位”。(三)打破政府垄断,推行政府主导根据西方有关国家经验,有效的公共服务供给体制既要发挥政府的主导作用,又要适当引入市场机制,利用社会各方面的积极性提高公共服务的覆盖率和效率。正如民营化大师萨瓦斯指出“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”,解决问题的最好出路是打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争,使公众得到自由选择的机会。当前我国农村基本公共服务需求大,种类多,如果仅仅依靠政府投资来提供是无法满足的。所以,改革农村基本公共服务供给的资金筹集渠道,积极利用市场力量、农村社区力量和非政府组织来共同参与农村基本公共服务的供给。在明确产权的前提下,按照“谁投资、谁受益、谁参与、谁收费”的原则,通过优惠政策,积极引进民间资金和外资参与农村基本公共服务的供给,以便提高农村基本公共服务供给的质量和效益。(四)县妇人机构建设滞后,现代绩效管理难以满足公共服务体制县乡政府在农村基本公共服务供给中发挥着重要作用,推动县乡政府机构改革,对完善农村基本公共服务具有重要意义。首先,转变政府观念,建设服务型政府。服务型政府就是要求政府在以人为本理念为核心的科学发展观的指导下,坚持社会经济统筹发展,科学界定政府角色并切实转换政府职能,以公共服务为主导推动市场经济的完善,致力于提高公共服务绩效。其次,精简县乡政府机构,裁减冗员。统计数字表明,到2006年底,民政部核定的3467