国土空间规划学课件 第5章 国土空间分区

ac1421d3-8b4e-422a-b892-e51086d04a2e国土空间规划学张占录张正峰主编中国人民大学出版社国土空间规划学新编21世纪土地资源管理系列教材ac1421d3-8b4e-422a-b892-e51086d04a2e国土空间规划学第5章国土空间分区b82b9da1-fe3d-460c-a6af-d7cd5defb710本章要点01

国土空间分区的主要类型02国土空间政策分区的主要内容03国土空间地域分区的原则和方案国土空间功能分区的主要内容04张占录张正峰主编《国土空间规划学》bd9674ce-7138-4f64-95c0-953e83785393目录CONTENTS国土空间分区概述01国土空间地域分区02国土空间政策分区03国土空间功能分区04张占录张正峰主编《国土空间规划学》b82b9da1-fe3d-460c-a6af-d7cd5defb710目录CONTENTS01

国土空间分区概述国土空间地域分区02国土空间政策分区03国土空间功能分区04张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.1.1

国土空间分区的背景及意义86%

春秋战国时期：《尚书·禹贡》依据自然环境中河流、山脉和海洋的自然界线把全国分为九州，这是世界上最早研究

区划的著作。近代以来：竺可桢、黄秉维、李旭旦等先后对我国气候区域划分、植被区域划分、地理区域划分等开展了研究，在当时达到了较高水平。但与国外区划研究工作相似，中国早期分区参考因素和标准较为单一，且分区工作主要服务于农业生产。1950年之后：一些地理学家开始注重将区划目标朝可持续发展的要求方向转移，生态系统观点、生态学原理和方法逐渐被引入自然地域系统研究。学者们还对综合自然区划的方法论与应用实践进行了全面系统的研究。20世纪80年代以来：相继出现了城乡规划、土地利用规划、生态环境规划、主体功能区规划、区域规划、国民经济和社会发展规划等涉及区划的形式。通过分区，可以科学地反映区域国土资源利用的区内相似性与区际差异性，揭示各区资源的利用条件、结构特征、存在问题及发展

对策，为有关部门了解各地区资源利用的现状特点、确定资源合理开发利用方向，进而制定全国或区域国土空间规划提供科学依据。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.1.2

国土空间分区的内涵

国土空间是一个复杂的地理空间，包括土地资源、水资源、矿产资源、生态环境、社会经济等不同主题。国土空间分区是国土空间规划的重要基础，是国土空间优化配置的核心内容，是制定差别化国土资源管理政策的主要依据。

目前，学者们对于国土空间分区并没有一致的定义，而是对不同的分区类型进行单独定义。值得说明的是，分区是一种思想、一种理念、一种手段，不同时期的历史背景不同，社会

经济发展阶段不同，其外在表现形式不同。但究其本质，国土空间分区的思想始终存在于

国土空间规划的实施当中，分区思路和分区方法在不断完善，意在实现国土空间分区体系

与国土空间规划体系的一致性。

从国土空间分区的内涵可以看出分区需要解决两个基本问题：一是如何确立基本稳定的空间评价单元；二是如何构建国土空间分区的评价指标体系。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》0cbe0daf-6e01-4ffa-a1bb-67698d16ccbf5.1.3

国土空间分区的类型Design

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ZXSlidePage国土空间地域分区国土空间政策分区国土空间功能分区根据自然、社会、经济相结合的地域分异规律和国土资源利用条件、特征、发展方向及途径的相对一致性而划分的国土空间综合区域。地域分区是一项内容复杂、技术性很强的工作。对不同区域的国土空间和国土资源进行开发、利用和保护时，以特定地域在区域自然资源

和生态环境系统中以及在人类生产生活中所

履行的职能和发挥的作用为依据，划分出不

同政策区的过程。又称国土空间用途分区，是按照国土资源的实际使用用途划分的空间区域，面积可大可小。其目的是为了构建保护环境和节约资源的可持续发展空间格局。在市、县国土空间规划中，功能分区是主要的区域划分形式。b82b9da1-fe3d-460c-a6af-d7cd5defb710目录CONTENTS01

国土空间分区概述国土空间地域分区02国土空间政策分区03国土空间功能分区04张占录张正峰主编《国土空间规划学》9384a0b9-c467-43a3-bdd7-5ae43ccb205c5.2.1

分区原则Design

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ZXSlidePage地域分异原则不同的地理位置，因受各种大气环流系统的控制及地貌、地形、地势的影响，产生了土壤—生物—气候的地带性规律和区域性差异，在很大程度上影响了国土资源的利用方式、类型、格局、程度和方向地域完整性原则既包括一定等级地理单元的完整性，又包括一定等级行政单元的完整性。多级续分原则多级续分可以客观揭示国土资源利用的现状结构特点及地域分异由普遍到特殊、由大尺度到

小尺度的等级差异性。主导因素与综合分析相结合原则国土空间利用的变化是在多种因素的综合影响下产生的，因此在进行某一级分区时，必须全面考虑构成环境的各组成成分及其本身综合特征的相似性和差别定性分析和定量分析相结合原则bb95bc58-ce92-47f9-b286-d9f93dbbbb485.2.2

分区方案—土地资源分区中国土地资源分区采用二级分区，一级为土地利用区（12个），二级为土地利用亚区（66个）。土地利用区的主要分区依据是大的地貌构造与气

候差异所形成的地域分异规律、大尺度区位因素和土地利用结

构，主要考虑区域土地资源的

生产潜力、土地利用大类优势

及土地利用的基本方向与发展

趋势等，反映土地资源和土地

利用特点的普遍性。分区方案江南丘陵山地区√该区位于长江中下游平原以南，东临东海之滨，西接云贵高原，

◆东北区√该区行政上包括黑龙江、吉林、辽宁（除朝阳市外）三省及

内蒙古的兴安盟与呼伦贝尔市东北部，共210多个县、市、区。√我国重要的商品粮基地、木材生产基地和重工业基地。Design

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ZXSlidePage华北区√该区位于我国东部中原地带，周边山地丘陵都在海拔1500m以下。地形平坦，土层深厚，沃野千里。黄土高原区√该区位于太行山以西、青海日月山以东、伏牛山和秦岭以北、长城以南，是以旱杂粮生产为主的地区。长江中下游区√该区位于淮河以南，武当山以东，洞庭湖、鄱阳湖盆地以北。地处我国南、北方交接融合地带，长江黄金水道横贯全区。自古以来就是鱼米之乡，经济发达，人口众多。川陕盆地区√该区以四川盆地为主体，包括汉中盆地、秦巴山地和鄂西山地。土地利用方式多样，农业条件相对比较优越。bb95bc58-ce92-47f9-b286-d9f93dbbbb485.2.2

分区方案—土地资源分区土地利用区采用区位（含土地类型）+主要利用类型——相应发展产业三段命名法。土地利用亚区采用区位（含土地类型）+主导利用类型——开发利用方向三段命名法。主导利用类型强调土地利用类型的重要性、区内地位与区际意义。开发利用方向则续分为农业、林业、牧业等。土地利用区的命名主要反映大区格局，土地利用亚区命名则重点突出亚区特色。分区方案藏东南-横断山区√该区位于我国西南部川滇藏接壤地区，地处青藏高原与云贵高原和四川盆地过渡地带，山高流急，能源矿产资源丰富。

◆云贵高原区√东起湖南雪峰山，往南经桂林、柳州一线之西，南界南盘江、红水河谷，西北与青藏高原区相接，北界四川盆地和鄂西南

高原。Design

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ZXSlidePage东南沿海区√位于中国的最南部，西北倚山，东南面海，陆域地形狭长，沿海岛屿环布。宜农的平原有限，后备土地资源面积不大。内蒙古高原区√位于中国北部边疆，处于由东部平原向蒙古高原、由半湿润向半干旱和干旱地区过渡的地带，地域辽阔，地形狭长。西北干旱区√该区是一个国境线长、气候干旱、地广人稀、依靠灌溉的绿洲农业和荒漠放牧业的地区，也是我国后备耕地资源最多的地区。青藏高原地区√该区位于我国西南部，北起北纬30°，南至北纬26°，包括我国西南部祁连山、昆仑山以南，四川大雪山以西的整个青藏高原。63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.2.2

分区方案—土地利用地域分区全国层面西北区西南区青藏区西部地区稳定耕地面积，提高耕地质量，确保基本口粮田。统筹安排基础设施、生态环境建设、特色优势产业发展和承接产业转移用地，重点支持依托中心城市和交通干线的开发，逐步提高集约用地水平东北地区保障产业发展和加强基础设施建设等用地，促进现代农业发展和资源枯竭城市转型，提高土地资源综合效益。适度增加年均新增建设用地规模，加快城镇工矿建设用地整合，盘活利用存量建设用地。重点保障东部铁路通道和跨省区公路运输通道等建设用地。中部地区加大耕地整理力度，促进粮食生产基地建设。合理安排装备制造业等产业和大型煤炭能源基地、综合交通运输体系建设的用地，适度增加年均新增建设用地规模，促进中部地区崛起。东部地区严格保护现有耕地和基本农田，加强水田等优质耕地的保护和建设，促进现代农业发展。优化整合建设用地，降低年均新增建设用地规模。晋豫区湘鄂皖赣区京津冀鲁区苏浙沪区闽粤琼区Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.2.2

分区方案—土地利用地域分区省级层面

在符合国家法律规定的基础上，只是在制定差异化的区域土地利用政策中规定要根据自然、社会、经济条件和人口、资源、环境相互关系的空间差异，将省域划分为不同的土地利用区域类型，制

定有针对性的用地管理和调控政策。

由于我国的地域分异较大，因此，对如何详细具体地划分省域内的土地利用区域类型并未做统一的规定，但各省在编制省土地利用总体规划时都做了省域内类型区的划分，如《四川省土地利用总体规划（2006—2020）》将四川省划分为成都经济区、川南经济区、川东北经济区、攀西经

济区、川西北经济区五个土地利用区。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.2.2

分区方案由于区划目的、方法、采用的指标和调查研究的差异，区划结果不尽相同。因此，国土空间规划中的地域分区应结合多种分区方案进行综合完善。农业区划—根据发展农业生产自然、经济、技术条件的区内相似性和区际差异性、农业基本特征和发展方向的一致性、农业生产关键问题与建设途径的相对一致性、保持一定行政区划的完整性等原则，将全国分为10个一级区和38个二级区。种植业区划—依据发展种植业的自然条件和社会经济条件的相对一致性，作物结构、布局和种植制度等特点的相对一致性，种植业发展方向和关键措施的相对一致性和保持县级行政区界的完整性等，将全国划分为10个一级区和31个二级区。中国农业区划和种植业区划Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》b82b9da1-fe3d-460c-a6af-d7cd5defb710目录CONTENTS01

国土空间分区概述国土空间地域分区02国土空间政策分区03国土空间功能分区04张占录张正峰主编《国土空间规划学》bb95bc58-ce92-47f9-b286-d9f93dbbbb485.3.1

主体功能区Design

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ZXSlidePage划分背景根据国际经验，无论是美国还是欧盟等发达国家和地区，还是巴西、墨西哥等发展中国家，均非常注重国土空间的合理有序开发和合理布局，根据不同地区的实际情况、发展阶段以及资源环境的禀赋状况，实行差异化的发展模式、发展策略和发展思路。我国作为世界上最大的发展中国家，21世纪以来，经济的快速增长一方面促进了社会进步，另一方面导致各地区、各行业对空间资源的竞争越来越激烈。加强政府引导，推进形成主体功能区，科学合理开发利用国土资源迫在眉睫。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”，意味着主体功能区规划不再单

独编制，但其理念、技术、内容等将融入国土空间规划体系中，成为国土空间规划体系的重要组成部分。bb95bc58-ce92-47f9-b286-d9f93dbbbb485.3.1

主体功能区相关概念主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。推进形成主体功能区，则是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。主体功能区规划是推进形成主体功能区制度的基本依据，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是优化国土空间开发格局的一项基础性、协调型的区域功能部署。Design

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主体功能区开发理念根据自然条件适宜性开发的理念不同的国土空间，自然状况不同。必须尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容。01区分主体功能的理念一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务02根据资源环境承载能力开发的理念不同国土空间的主体功能不同，因而集聚人口和经济的规模不同。必须根据资源环境中的短板因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构。03控制开发强度的理念我国不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。04调整空间结构的理念空间结构是城镇空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。必须把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中。05提供生态产品的理念人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务。06Design

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主体功能区类型划分按开发方式分①优化开发区域②重点开发区域③限制开发区域④禁止开发区域按开发内容分⑤城市化地区⑥农产品主产区⑦重点生态功能区Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.1

主体功能区主体功能区与其他功能的关系主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理。主体功能区与农业发展的关系把农产品主产区作为限制进行大规模、高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农产业，可以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.1

主体功能区主体功能区能源和矿产资源开发的关系能源和矿产资源富集的地区，往往生态系统比较脆弱或生态功能比较重要，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。主体功能区与区域发展总体战略的关系推进形成主体功能区是为了落实好区域发展总体战略，深化细化区域政策，更有力地支持区域协调发展。政府与市场的关系推进形成主体功能区，是政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划，体现了国家的战略意图，是确保中华民族长远发展的战略需要。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.2

建设用地管制分区三界四区在原有的土地利用总体规划体系中，为加强对城乡建设用地的空间管制，划定了“三界四区”。“三界”指规模边界、扩展边界和禁止建设边界。“四区”指允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四类空间管制区。三界四区示意图Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.2

建设用地管制分区三界四区空间管制边界

城乡建设用地规模边界是按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。

城乡建设用地扩展边界是为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。

禁止建设用地边界是为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设与土地开发的空间范围边界。禁止建设用地边界必须在城乡建设用地规模边界之外。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.2

建设用地管制分区三界四区Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》空间管制区域

允许建设区是指城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

有条件建设区是为适应城乡建设的不确定性，在城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内划定的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。限制建设区是指辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。

禁止建设区是指禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.2

建设用地管制分区四区七线在原有的城市规划体系中，根据资源环境等城市安全条件，结合城市可持续发展目标，将城市用地划定为禁建区、限建区、适建区、已建区（“四区”），并通过划定的绿线、蓝线、黄线、紫线、红线、黑线、橙线（“七线”）制定空间管制措施和建设引导。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.2

建设用地管制分区四区七线空间管制区域

禁建区是为保护生态环境、自然和历史文化环境，满足基础设施和公共安全等方面的需要，在总体规划中划定的禁止安排城镇开发项目的地区。管制范围主要包括基本农田保护区、城镇水源保护区、生态脆弱区等区域。

限建区是在城市总体规划中划定的，不宜安排城镇开发项目的地区。确有进行建设必要时，安排的城镇开发项目应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度。管制范围主要包括生态功能保护区、森林公园、自然保护区、历史文化遗产保护区等区域。

适建区是指在城市总体规划中划定的可以安排城镇开发项目的地区。管制范围主要包括城市规划区、城乡接合部、农村居民点等区域。已建区是实际已开发建设并集中连片、基本具备基础设施和服务设施的地区。Page张占录张正峰主编《国土空间规划学》63891c3b-c809-4939-950c-d1bc914dcfba5.3.2

建设用地管制分区Page四区七线空间管制边界绿线指城市各类绿地范围的控制线。蓝线指在城市规划中确定的江、河、湖、水库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。黄线指必须控制的城市基础设施用地控制界线。

紫线指国家历史文化名城内的历史街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。红线包括三个部分，建筑红线、道路红线和用地红线。黑线一般称“电力走廊”，指城市电力的用地规划控制线。

橙线是指为了降低城市中重大危险设施的风险水平，对其周边区域的土地利用和建设活动进行引导或限制的安全防护范围的界线。张占录张正峰主编《国土空间规划学》b82b9da1-fe3d-460c-a6af-d7cd5defb710目录CONTENTS01

国土空间分区概述国土空间地域分区02国土空间政策分区03国土空间功能分区04张占录张正峰主编《国土空间规划学》9384a0b9-c467-43a3-bdd7-5ae43ccb205c5.4.1

土地利用功能分区我国原土地利用总体规划为全国、省、市（地）、县（市）、乡（镇）五级体系。其中，在市（地）级、县（市）、乡（镇）层面的规划中进行了土地利用功能/用途分区。市（地）级层面在市（地）级层面上，划定土地利用功能分区，分解制定各县（区）土地利用调控指标，强化区域土地利用调控。为加强对城乡建设用地的空间管制，市（地）级规划在划定土地利用功能区的基础上，进行建设用地管制分区。土地利用功能分区的划分包括基本农田集中区、一般农田发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等。Design

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土地利用功能分区Design

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ZXSlidePage张占录张正峰主编《国土空间规划学》县（市）级层面在县（市）级层面上，县（市）级规划编制结合实际划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区。9384a0b9-c467-43a3-bdd7-5ae43ccb205c5.4.1

土地利用功能分区乡（镇）级层面在乡（镇）级层面上，乡（镇）级规划编制在土地利用功能分区的基础上，进一步进行建设用地管制分区。同

时，乡（镇）级土地利用功能分区可依据上级规划的要求、本乡（镇）土地资源特点和社会经济发展需要划定，落实县（市）级规划中土地利用功能区的范围与界线，确定基本农田、生态廊道与重点建设用地，制定土地利

用功能区管制细则，控制和引导土地利用功能转变。同时，可根据当地自然条件和土地利用功能管制的需要，

进一步确定园地区、生态林区、基本草地保护区等土地利用功能二级区类型。Design

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ZXSlidePage张占录张正峰主编《国土空间规划学》06893a73-7542-4e27-8817-0fdac1a87e435.4.2

市县国土空间规划分区Design

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ZXSlidePage张占录张正峰主编《国土空间规划学》概述

市县国土空间规划既要细化落实上位国土空间规划战略部署，也要谋划地方发展，明确本级国土空间开发、利用、保护的具体安排，是落实国家、省级规划战略部署的关键节点，是引导地方开发建设行为的重要指南，是助力新时期国土空间规划体系构建与实践探索的重要阵地，承担着“承上启下”的重要作用。

市县国土空间功能分区应遵循全域全覆盖、不交叉、不重叠的基本原则，明确主要功能导向，将规划管制意图相同的关键资源要素划入同一分区，同时明确各分区对应的主要国土用途类型，以及用途管制制度准入的国土用途。

当分区划分出现可叠加或交叉的情况时，依据管制规定从严选择规划分区的类型，或在确保不损害保护资源的前提下选择更有利于实现规划意图的分区类型。具有特殊保护与利用价值或意义的特定政策管理

区，依据国家相关法律法规及专项规划划定边界范围、明确保护与利用要求，并应根据所在位置对应所

在分区、叠加规划意图，形成复合控制区，统一实施规划管理。总之，市县国土空间功能分区体现国家

意志和社会公共利益，遵循陆海统筹并以国土空间的保护与修复、开发与利用两大空间管控属性为基础，合理配置空间资源。06893a73-7542-4e27-8817-0fdac1a87e435.4.2

市县国土空间规划分区Page内容

市级国土空间总体规划在落实省级主体功能区、国土空间规划的要求上，根据全市域国土空间的资源分布现状，落实国土空间保护与利用的管控意图，划定功能区，构建全市域国土空间开发保护科学发展的空间格局。

县级国土空间总体规划应落实市级国土空间规划的管控要求，结合辖区内资源禀赋条件，进一步细化规划分区及其保护与发