银行监管国际标准核心原则简介2011、在线看

《有效银行监管核心原则》与我国银行监管2011年1月银监会

培训中心

罗平Email:luoping@《核心原则》出台及修改第一部分2近20年来，几乎所有的国际组织都在致力于制定各种各样的标准。如国际货币基金组织制定了金融稳健指标（Financial

Soundness

Indicator），开展FSAP(FinancialSector

AssessmentProgram)国际证券监管组织发布了《关于证券监管的目标和原则》国际保险业监管者联合会发布了一系列关于保险监管的指导性文件银行监管者普遍遵循的国际标准，则是巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》上述标准多数是在发达国家被证明为有效的做法的制度表现。《核心原则》出台的背景96年七国集团里昂会议呼吁鼓励新兴市场国家制定有效的审慎监管标准有关国际组织应多做工作，促进这些国家建立有效的监管架构巴塞尔银行监管委员会的积极响应成立了包括非成员国家代表的起草小组97年香港世界银行/IMF年会上出台06年进行修定，新的修定即将开始文件的出台和实施强化了委员会作为银行监管标准制定者的地位3对上述的综述可得：《核心原则》的基本性质《核心原则》不是国际法规，没有法律效力有效银行监管的最低标准,而非最佳做法各国监管当局认可的参考性标准是评价各国监管有效性的参照系（FSAP）4《核心原则评估方法》的出台¨

《核心原则》发表后，许多国家开展了自我评价各国对《核心原则》的理解存在差异结果过于乐观¨

组织力量制定《核心原则评估方法》1999年10月，形成《核心原则评估方法》¨

“必要标准”：是完全达到一条《核心原则》的要求所应具备的要素，是5评价银行监管是否有效的最低要求。¨

“附加标准”：是进一步加强监管的要素，并且是改善金融稳定和实施有效监管所应具备的要素。《核心原则》在FSAP中的应用在结合1997年亚洲金融危机各项教训的基础上，国际货币基金组织和世界银行于1999年联合推出金融部门评估规划（FSAP）FSAP通过对金融部门的稳健性、金融监管结构的效力和能力以及金融部门基础设施的健康性进行全面评估，找出金融体系的优势和薄弱环节，确定发展的优先顺序和合适的应对策略。◆◆FSAP评估的主要内容：一宏观审慎监测评估◆◆—有效监管评估（包括以《核心原则》为标准对银行进行评估）一金融市场基础设施评估。◆G20的要求：加快实施国际标准，率先披露评估结果。中国已经启动FSAP的评估6FSAP采用的评估标准FSAP的评估标准监管标准透明度和

信息披露标准金融机构与市场基础和设施标准银行业：《有效银行监管核心原则》保险业：《保险核心原则》证券业：国际证监会组织《证券监管目标核心原则》国际货币基金组织：《货币与金融政策透明度良好行为守则》会计、审计公司治理支付结算体系委员会：《支付系统核心原则》、证券结算体系建设反洗钱与反恐融资法律准则（AML&CFT）破产及债权人权益保护机制7《核心原则》的基本架构第二部分8《核心原则》的基本架构（一）目标、独立性、权力、透明度与合作——原则1♦（二）发照和结构——原则2至5（三）审慎规章及要求——原则6至18（四）持续监管的手段——原则18至21（五）信息要求——原则22（六）监管的正式权力——原则23（七）并表和跨境监管——原则23至259我国的银行监管没有独立性，从以下几个方面分析：1、国有银行占主导地位的含义：（1）所有制性质；（2）政治地位；（3）规模2、模糊的政府职能与分工3、官本位条件下的激励机制4、预算体制导致资源不足监管现状运动式监管，尚未形成持续监管体系以机构变更代替银行监管功能的改革合规性监管与风险性监管规则性监管和原则性监管以权力代替服务监管的目标、独立性、权力、透明度和合作10有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。每个监管机构都应具备操作上的独立性、透

明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责情况接受问责。适当的银行监管法律框架也十分必要，其内容包括对设立银行的审批及持续监管，要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力和监管人员的法律保护。另外，还要建立监管当局之间信息交换和保密的安排。–点评：监管部门治理需要进一步的研究。—原则1：监管的目标、独立性、权力、透明度和合作发照和结构（原则2-5）原则2：业务范围必须明确界定已获得执照并接受监管的各类机构可以从事的业务范围,并且严格控制“银行”一词的使用。点评：发达国家界定银行难度较大。业务范围需要审批吗？11发照和结构（续）原则3：发照标准发照机关必须有权制定发照标准，有权拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包括审查银行及其所在集团的所有权结构和银行治理情况、董事会成员和高级管理层的资格、银行的战略和经营计划、内部控制和风险管理，以及包括资本金规模在内的预计财务状况；当报批银行的所有者或母公司为外国银行时，应事先获得其母国监管当局的同意。点评：把握好审批与持续监管的关系。12发照和结构(续)13原则4：大笔所有权转让¨

银行监管当局要有权审查和拒绝银行向其他方面直接或间接转让大笔所有权或控制权的申请。¨

点评：要强调对股东资格的控制，应考虑最终受益者。发照和结构（续）银行监管当局有权根据制定的标准审查银行大笔的收购或投资，其中包括跨境设立机构，确保其附属机构或组织结构不会带来过高的风险或阻碍有效监管。点评：未对收购或投资的对象进行限制，但有原则要求。14原则5：重大收购审慎规章及要求（原则6-18）¨原则6：资本要求¨

银行监管当局必须制定反映银行多种风险的审慎且合适的最低资本充足率规定，必须在考虑到承受损失的能力的情况下确定资本构成。至少对于国际活跃银行而言，资本充足率的规定不应低于巴塞尔的相关要求。点评：1988年资本协议和新资本协议是国际标准吗?15审慎规章及要求（续）原则7：风险管理程序银行监管当局必须满意地看到，银行和银行集团建立了与其规模及复杂程度相匹配的综合风险管理程序（包括董事和高级管理层的监督），以识别、评价、监测、控制或缓解各项重大的风险，并根据自身风险的大小评估总体的资本充足率。点评：在风险管理方面，重视董事会的作用。重视风险管理，资本需应对多项风险。16审慎规章及要求（续）¨原则8：信用风险¨

银行监管当局必须满意地看到，银行具备一整套管理信用风险的程序；该程序要考虑到银行的风险状况，涵盖识别、计量、监测和控制信用风险（包括交易对手风险）的审慎政策与程序。点评：强调全面的信用风险管理程序，即信用风险管理的四大基本要素。17审慎规章及要求（续）银行监管当局必须满意地看到，银行建立了管理有问题资产、评价准备和储备充足性的有效政策及程序，并认真遵守。点评：突出对有问题资产的管理。存在贷款分类和准备金制度的国际标准吗？18原则9：有问题资产、准备和储备审慎规章及要求（续）19原则10：大额风险暴露限额¨¨银行监管当局必须满意地看到，银行的各项政策和程序要能协助管理层识别和管理风险集中；银行监管当局必须制定审慎限额，限制银行对单一交易对手或关联交易对手集团的风险暴露。¨

点评：明确引入了交易对手的观念—关联借款人与关联交易对手的关系Connected

counterparties

may

be

a

group

of

companies

related

financially

or

by

commonownership,

management,

or

any

combination

thereof.Physical

persons

also

may

be

parts

of

“closelyrelated

groups”

(e.g.,

when

theyhave

large

economic

interests

at

stake

in

the

groups).Related

parties

can

include

the

bank’s

subsidiaries

and

affiliates,

its

major

shareholders,

directors

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senior

management,

and

their

direct

andrelated

interests,

as

well

as

any

party

that

the

bank

exerts

control

over

orthat

exerts

control

over

the

bank.审慎规章及要求（续）20¨原则11：关联交易¨为防止关联贷款带来的问题，银行监管当局必须规定，银行应在商业基础上向关联企业和个人提供贷款；对这部分贷款要进行有效的监测；要采取适当的措施控制或缓解各项风险。冲销关联贷款要按标准的政策和程序进行。¨

点评：

银行可以发放关联贷款吗？¨审慎规章及要求（续）21¨原则12：国家风险和转移风险¨银行监管当局必须满意地看到，银行具备在国际信贷和投资中¨识别、计量、监测和控制国家风险和转移风险的有效政策和程序，¨并针对这两类风险建立充足的准备和储备。¨

点评：这一条对发展中国家重要程度如何？市场风险。随着我国银行业改革开放，汇率、利率体制市场化程度逐步提高。银行越来越多地涉足有价证券、外汇、黄金及其衍生产品交易，不但传统业务中的资产和负债价值越来越多地受到金融产品价格变动的影响，以衍生产品交易为代表的创新业务的迅速发展，也使得金融市场价格的变动以更复杂的方式影响银行的经营。银监会一直密切关注中国银行业面临的市场风险状况。银监会正在对交易业务活跃的银行进行市场风险专项检查，全面了解银行承担市场风险程度和管理情况。2006年3月中旬，银监会向取得衍生产品交易资格的57家国内银行和外资银行在华分行发放了《市场风险调查问卷》和《交易业务统计表》，根据反馈的资料和日常监管中掌握的情况，银监会选择了8家中外资银行进行市场风险专项现场检查。从目前掌握的情况看，我国商业银行面临的市场风险还不是很大。下一步银监会将根据检查情况，指导管理存在欠缺的银行完善市场风险管理架构，推动银行改善市场风险计量、监测技术和方法。应当说，中国银行业市场风险无论从监管还是银行管理方面，与国际银行业日渐成熟的市场风险管理实践相比还存在差距。为提高市场风险的监管水平，银监会已相继出台《金融衍生产品交易业务管理暂行办法》和《商业银行市场风险管理指引》，完善市场风险的监管法规框架。为指导监管人员掌握现场检查工作程序、要点和方法，2005年银监会组织编写了《商业银行市场风险监管现场检查手册》，从董事会和管理管理层对市场风险的有效监控，完善的市场风险管理政策和程序，有效的市场风险识别、计量、监测和控制程序，市场风险的资本计提要求，以及与市场风险相关的内部控制和外部审计五个方面着手，列出了市场风险的检查重点、步骤。审慎规章及要求（续）22原则13：市场风险¨

银行监管当局必须满意地看到，银行具备准确识别、计量、监测和控制市场风险的各项政策和程序；银行监管当局应有权在必要时针对市场风险暴露规定具体的限额和/或具体的资本要求。¨

点评：强调风险管理的四大要素，同样必要时，而不是无条件地可出台有关限额及资本要求。审慎规章及要求（续）原则14：流动性风险¨

银行监管当局必须满意地看到，银行具备反映银行自身的风险状况的管理流动性战略，并且建立了识别、评价、监测和控制流动性风险及日常管理流动性的审慎政策和程序。银行监管当局应要求银行建立处理流动性问题的应急预案。点评：流动性风险是最古老的风险，新标准已经出台。23审慎规章及要求(续）24原则15：操作风险¨

银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、评价、监测和缓解操作风险的风险管理政策和程序。¨点评：操作风险管理与内控的关系是什么？审慎规章及要求（续）25原则16：银行帐户利率风险¨

银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、计量、监测和控制银行帐户利率风险的有效系统，其中包括经董事会批准由高级管理层予以实施的明确战略。¨点评：银行帐户的利率风险管理不同于交易帐户的利率管理。中国银监会颁布了《商业银行内部控制评价试行办法》(以下简称《办法》)，自2005年2月1日起施行。《办法》旨在通过加强对商业银行内部控制的评价，督促商业银行进一步完善内部控制体系，从根本上建立风险管理的长效机制，保证商业银行安全稳健运行。与国际先进商业银行相比，国内商业银行风险管理水平仍存在较大差距，内控薄弱是普遍存在的突出问题。近年来发生的多起案件充分暴露了国内商业银行内部控制存在的缺陷，如缺乏系统的内部控制制度和主动的风险识别与评估机制，内部控制措施零散、间断，监督检查环节不到位，缺乏对内部控制持续改进的驱动力等。针对些问题，银监会在广泛征求各方面意见的基础上，充分借鉴国际先进的监管理念和经验，结合我国实际出台了该《办法》，这是银监会贯彻“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念采取的具体举措。审慎规章及要求（续）原则17：内部控制和审计银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其业务规模和复杂程度相匹配的内部控制。各项内部控制应包括对授权和职责的明确规定、银行做出承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离、上述程序的交叉核对、资产保护、完善独立的内部审计、检查上述控制职能和相关法律、法规合规情况的职能。点评：强调管好内控的重要性。内控需要由一个部门专门负责吗？内部控制和审计能否同时由一个部门负责？26审慎规章及要求（续）27原则18：滥用金融服务¨

防止利用金融服务从事犯罪活动：银行监管当局必须满意地看到，银行具备完善的政策和程序，其中包括严格的“了解你的客户”的规定，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业水准，防止有意、无意地利用银行从事犯罪活动。¨点评:关于金融犯罪，监管当局的责任是什么？持续监管的手段（原则19-21）28原则19：监管方式¨有效的银行监管体系要求监管当局对单个银行、银行集团、银行体系的总体情况以及银行体系的稳定性有深入的了解，工作重点放在安全性和稳健性方面。¨

点评：管法人、并表监管和整个银行体系的监管的关系。持续监管的手段（续）29¨原则20：监管手段¨有效的银行监管体系应包括现场检查和非现场检查。银行监管当局必须与银行管理层经常接触。¨点评：现场检查和非现场检查不是可有可无。重视持续监管持续监管的手段（续）30原则21：监管报告¨

银行监管当局必须具备在单个和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审慎报告和统计报表的方法。监管当局必须有手段通过现场检查或利用外部专家对上述报表进行核实。¨点评：全面收集信息与外部专家的作用。信息要求（原则22）31¨原则22：会计与披露¨银行监管当局必须满意地看到，银行要根据国际通用的会计政策和做法，保持完备的记录，并定期公布能公允反映银行财务状况和盈利水平的信息。¨

点评：银行监管规定与会计准则的关系。公允的含义？监管的正式权力32原则23：监管当局的纠正和整改权力¨

银行监管当局必须具备一整套及时采取纠改措施的工具。这些工具包括在适当的情况下吊销银行执照或建议吊销银行执照。¨点评：建立退出机制的意义，包括解决大而不倒的问题。并表和跨境监管原则24：并表监管银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管，有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求。点评：子行的并表与综合经营下的各类金融与非金融机构的并表。33并表和跨境监管（续）34原则25：母国和东道国的关系¨

跨境业务的并表监管需要母国银行监管当局与其它有关监管¨当局、特别是东道国监管当局之间进行合作及交换信息。银行监¨管当局必须要求外国银行按照国内银行的同等标准从事本地业务。¨点评：通过多种方式，其中包括备忘录，交换信息。如何统一监管标准，向哪个标准看齐。有效银行监管的先决条件¨

稳健且可持续的宏观经济政策:–现行政策有损于银行体系的安全与稳健性，监管当局要做出反应¨

公共基础设施；–商业法律体系–国际普遍接受的综合、明确的会计准则–独立审计的体系–有效独立的司法部门和接受监管的会计、审计和律师行业¨

有效的市场约束–治理结构以及借款人向现有和潜在的投资者及债权人提供准确、有意义、及时、透明的信息¨

适度的系统性保护机制（或公共安全网）–存款保险体系金融危机促使人们对微观、中观和宏观监管制度安排反思35《核心原则》对我国监管制度的影响第三部分