农村养老保险制度的研究一个文献综述

农村养老保险制度的研究一个文献综述

在“和谐社会”和新农村建设的今天，农村保险越来越受政府、科学界和学术界的关注。郑功成(2002)认为,农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险,主张分类分层解决农村养老保险问题。中国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”,宜早不宜迟。“进”应该是正视现实,在具备一定的条件的基础上循序渐“进”,而不是不顾客观情况一哄而上(王芳、王天意,2005)。鉴于农村人口老龄化的加速和计划生育对家庭养老功能的削弱,以及市场经济发展的需要,故在农村社会保障的发展过程中,在重视社会救助的同时,要把社会养老保险作为重心来抓(刘书鹤,2001)。东部地区基本上具备建立社会养老保险制度的条件;中西部地区个别省份具备建立社会养老保险制度的条件,合理的方案是在中西部选择部分发达地区试行农村社会养老保险,等待条件成熟后再全面推行(王国军,2002)。本文对农村养老保险制度的研究做一综述,去粗取精,以利于农村养老保险制度的建设。一、从公共利益出发,确立农村社会养老保险制度在这一问题上,理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件,但也有少数学者持不同意见。第一种观点:建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等(2001)。他们认为,一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民,都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高,工业化由中期转向成熟期的过渡阶段,即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时,国家综合实力增强,农民收入大大提高,农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前,中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段,且地区之间发展水平差距过大,因而,在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为,农村社会养老保险就全国而言,发达地区应积极推进,欠发达地区应暂缓推行,然后逐步扩大其实施范围。不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系,以对付农民的老龄化风险。梁鸿(1999)在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出,由于中国政府财力有限,而城市又处于经济改革的中心,根据“发展优先和效率优先”的发展战略,必定在资金的竞争性使用中具有优势;而且福利国家的困境——“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多;再加上中国农村区域经济发展不平衡又已达到相当程度,因此,现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度,只能以局部地区的社区保障作为替代。第二种观点:建立农村社会养老保险条件已经具备。卢海元(2003;2004)认为:(1)建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。2001年,以美元计价,中国人均国内生产总值(10185元)已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平(爱尔兰,1998年为9580元)。即使按照购买力平价计算,2001年,中国人均国内生产总值也已经达到5774美元,也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平(5226美元)时。2002年,中国农业GDP比重已经下降到15%。可以说,中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。(2)建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先,中国GDP将突破10万亿元,财政收入也突破1.7万亿元,经济发展已经上了一个大台阶,进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次,由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快,发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村,已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次,计划生育国策的实施,一方面打破了农村“养儿防老”的传统方式,另一方面加速了农村人口的老龄化,这些都要求中国建立农村养老保险制度。最后,加入世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。为避免农业受到重大打击,为避免农民利益受到严重损害,中国应该充分利用“绿箱”政策,对农民实施更有效的保护。不失时机地为农民建立社会养老保险制度。郭秀亮、范作雄(1997)认为,农村能否顺利推行社会保障,归根到底取决于两个方面:其一,有可靠而稳定的资金来源作保障;其二,农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”,是物质基础,后者则是一种软件,是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此,他们指出,农村经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃,已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件:首先,乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能;其次,农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识;再次,存在通过国家政策性调节措施(向高收入阶层征税和在国家财政中设立社会保障支出项目直接拨款)来筹集社会保障基金的可能。二、建立农村社会养老保险制度的政府不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度(郑功成,2002)。陆解芬(2004)认为,政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。具体而言,政府的责任主要可分为:第一,政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过程中,政府应起主导作用,政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二,财政责任。一项社会政策的执行,需要人力、物力、财力等的支持,其中,财力支持是最重要的。第三,法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分,应具有一定的强制性,而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生(2005)认为,政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架,建立健全农村社会保障的管理体制,兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金,确保农村社会保障基金的保值增殖,建立健全农村社会保障事业的监管机制,推动农村社会保障的立法建设,以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前,为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责,需要纠正认识上的偏差——对土地保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计,以及实践上的偏差——在社会保障制度建设上长期存在的重城市、轻农村的做法。三、关于中国的社会养老保险制度模式建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系,促进农村经济和社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况,坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造(赵瑞政、王爱玲、任伶,2002)。第一个观点:分类分层。郑功成等(2002)认为,一个较为合理的政策取向是,对农村居民的社会养老问题进行分类处置,优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者,优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇,优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等(2001)认为,按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式,要做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展。还有人认为,中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式,在经济较发达的农村地区,农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式;在农村中等收入地区,农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之,在一种渐进的动态整合中,逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一(陈志国,2005)。第二个观点:“三结合保障”。杨翠迎(2005)认为,面对庞大的农村人口群,单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期,需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用,方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式,而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看,要从根本上解决农民养老问题,必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等(2002)认为,在中国目前的社会经济条件下,多管齐下,提高土地的保障能力,使传统的家庭养老保障功能得以发挥,并在此基础上立足各地实际,分类推进农村社会养老保险制度建设,将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来,是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。有学者认为,在相当长的时期内,建立农村社会养老保险制度仍然要采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式(阎昆,2000)。第三个观点:创新制度。卢海元(2003)在《实物换保障:农村社会养老保险制度的创新之路》中指出,“实物换保障”是根据不同的对象,以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民实行“土地换保障”;进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”;乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”。闫艾茹(2003)和孙洁(2004)认为,根据中国国情,政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度,是在总结试点经验的基础上,根据中国国情和农村实际做出的现实选择,也符合国际养老保险的发展方向。四、社会养老保险目前,对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式?多数学者(例如郑秉文等,2001;杨东乐,2005;刘翔,2006;等等)赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的资金筹集模式,认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况,有利于中国社会经济协调发展,能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点(例如高和荣,2003;赵建国,2004;等等)则认为,这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,不仅会造成资金来源不足,降低其保障水平,而且会影响农民参与社会养老保险的积极性,加大农村社会养老保险工作的难度。五、设立专业化的农村社会养老保险基金运营机构农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。刘贵平(1999)认为:(1)由于政府垄断经营农村社会养老保险容易出现官僚作风、效率低下、服务质量差的后果,所以,不应放弃和排斥依托于保险公司的农村社会养老保险。(2)实行按季节或按年度缴费符合农村实际,而按年度缴费更符合农村实际情况,但养老金按月领取比较好。所以,农村社会养老保险应该是“按年缴费,按月领取”。另外,农村社会养老保险基金应实行封闭运行,将其归集在财政专户。即一方面将农村社会养老保险基金集中在省级管理;另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。在农村社会养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中,政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上,专家理财也有风险,为此,政府应承担最终担保(牟放,2005)。目前,以县为中心的农村社会养老保险管理体制中,县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色,却不具备资本市场的投资主体资格。对此,可行的办法是在中长期内,一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份,应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大,同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配(赵殿国,2004)。但是,也有学者认为,商业保险公司有助于农村养老保险的推行。罗世瑞(2004)指出,农民的养老问题关键在于经济保障,农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决,不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是,中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单一、费率不合理等问题,解决这些问题的有效途径是引入相互保险形式,增加保险市场供给主体,降低费率,激活农村保险市场,推动中国农民养老问题的妥善解决。郑功成等(2002)对此持否定意见,认为不能对商业保险公司寄予过高的期望,更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。六、建立和完善失地农民保障基金对于为失地农民建立社会养老保险的问题,国内专家学者基本达成一致,认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法,建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系(涂文明,2004)。但是,至于社会养老保险的制度设计,专家学者又持有不同的意见。第一个观点:土地使用权置换保险金。张时飞、唐钧(2004)和楼喻刚、金皓(2002)提出了“以土地换保障”的政策建议,即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本社会养老保险制度。他们认为,土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本,政府利用这一“历史性时刻”积极引导失地农民投资于养老保障,是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧,才能降低企业吸纳失地农民的成本,增强失地农民的就业竞争力,从而为他们的长远发展拓宽空间,进而形成“以土地换保障,以保障促就业,以就业促发展”的良性循环。闫艾茹(2003)认为,国家在征用土地时,对转让农村土地使用权的农民,可让其直接参加社会养老保险,并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益,折算为5年以上的个人账户积累额,促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户,增加了失地农民养老保险的积累;同时,还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营,加快农民城市化进程。常进雄(2004)认可“土地换保障”的理论,认为上海市“小城镇保险模式”具有积极意义,值得推广。第二个观点:建立“国家失地农民保障基金”。党国英(2004)提出,现阶段应该建立“国家失地农民账户”,让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息;将这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来,使农民获得与城市居民一致的社会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。此外,设计一种替代耕地占用补偿金的新税种(例如叫“农地交易特别税”),实行累进制,将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里,建立“国家失地农民保障基金”。就是说,对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区,在土地交易总收入中扣除了必要的部分(主要是农民的安置费和“国家失地农民账户”资金这两个部分)以后,对其余部分实行累进税,将相当一部分资金集中到国家手里,形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。“国家失地农民保障基金”的主要用途是:第一,对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区,由于公用事业发展需要而导致的土地征用中,农民有可能不能获得足够的补偿(因为土地的市场价格很低),需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付,以帮助这里的农民。第二,开垦或复垦一部分土地,安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三,补充“国家失地农民账户”资金的不足。第三个观点:实行“三方”付费制。宋斌文、荆玮(2004)倾向于给失地农民建立的社会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制,采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”。其中,政府出资部分不低于社会保障资金总额的30%,从土地出让金中支出,直接进入社会统筹账户以备调剂使用;集体承担部分不低于社会保障资金总额的40%,从土地补偿费中支出;个人负担部分从征地安置补偿费中抵交,集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为,对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工,并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金,以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金,可借鉴台湾地区的做法,以向失地农民发放债券的形式支付,等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。同时,鼓励失地农民积极参加商业保险。第四个观点:“农转工”。成得礼、董克用(2004)提出,吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员,要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法,使农龄与工龄接轨,从而将这部分人纳入城镇养老保险体系;对于自谋职业人员,要为其开辟参加养老保险的渠道,对达不到基本养老保险缴费年限的,允许一次性补缴,使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地,在无业或失业期间不再有任何收入来源,也不再有退回农村的可能,因此,政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围,将失地农民纳入城市最低生活保障制度内,以解决失地农民的后顾之忧。七、农村社会养老保险与劳动力转移就业鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实,农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。农村劳动力转移就业对他们在农村的父母的养老保障造成了极大影响,但同时,经济因素、文化认同、权益意识的觉醒等,对他们自身未来参加农村社会养老保险又有着积极的推动作用。因而,政府应该因势利导,在政策、立法和管理上推动农村社会养老保险制度的建立,而不应该重城镇、轻农村(戴卫东,2005)。(一)居民权益类型化第一个观点:分类参加。郑功成(2002)认为,对于农民工养老保险,有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择,并作为全国性的政策出台;否则,养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄,从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前,还可以先对农民工进行适当分类,对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工,给予享受本市居民权益的资格条件,并正式纳入当地的社会养老保险体系;而对不符合条件的农民工,则另提方案加以解决,并视情形逐步纳入。第二个观点:城乡逐步统一。李迎生(2001)主张将进城农民逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度,原因在于改革以来,相当一部分农民实际已在城市和小城镇居住多年,职业、生活都已有了相当的基础,和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系,再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金,已不现实,只会给当事双方造成困难和不便。从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑,也有学者认为,在现阶段把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系为宜(曹信邦,2005)。第三个观点:回乡参保。杨立雄(2004)认为,中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破,目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度,加快改革、完善农村社会保障制度,并在适当时机,将农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待:东部地区,采取强制保险,以农民个人交纳保险费为主,集体补贴为辅的方式;中部地区,采取自愿参加为主,个人缴纳与政府补贴相结合的方式;西部地区,采取自愿参加为主,个人缴纳为辅,实行中央、省(区)、市(地区)三级政府补贴的方式。(二)企业和农民工养老保险第一个观点:个人账户比例化。由于农民工流动性大,工资水平低,多数农民工是“离土不离乡”,简单地把农民工纳入城镇职工社会养老保险制度,当前既无条件也无必要。有土地的农民工,可按“土地换保障”的方法换算出积累额,计入个人账户。当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式,其中,雇主按员工个人缴费工资的10%缴纳,员工按本人缴费工资的5%缴纳。对雇用农民工的企事业单位,除缴纳保险费享受税前列支政策外,还可按其缴纳的保险费额度,确定给企业减免一定期限(例如5~8年)和比例(例如缴费额的5%)的税收,这实际上是对农民工的个人账户进行间接补贴,可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持,提高企业和农民工缴费的积极性。同时,通过间接的财政支持,政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用也得以体现了。农民工在转换工作时,养老金个人账户可随同转移,退休后按规定领取养老金(闫艾茹,2003)。第二个观点:“混合型”养老保险制度。徐赛嫦(2003)认为,应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。其一,企业按大、中、小等级缴费建立社会统筹账户,并采用现收现付方式支付给老年农民工。国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹,从中抽取一定比例的保险金,平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户,不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用现收现付的支付方式,平均打入当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时,企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国统一,并最终达到现收现付部分的全国统筹。其二,以自愿原则为前提吸引农民工建立个人永久性账户,采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性帐户(帐号与身份证一致),并可随时查询。其三,进行规则和信息的全国统一。制度只有被法律的形式确定后,其实施才有合法依据,地方立法才有约束,规则才能全国统一。只有规则统一了,才能符合农民工的需求实现社会养老保险关系的跨地域转移。另外,只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库,实现全国范围内地方之间的信息互联互换,才能及时无误地处