浅谈我国矿产资源整合中存在的问题

浅谈我国矿产资源整合中存在的问题

矿产资源是经济和社会发展的重要支柱。随着我国逐渐步入工业化和城镇化建设的快车道,其经济基础地位愈加突出。但由于多方面原因,在其勘查、开发利用过程中管理不到位,许多深层次矛盾和问题未能得到及时解决,矿业秩序不尽规范,普遍存在矿山布局不合理、经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故频发等问题。特别是一些埋藏浅、开采技术简单、资本投入不大、市场需求旺盛的矿产资源,常容易发生群发性无证勘查和开采、乱采滥挖等各种违法违规行为。对于一些经济效益可观的大矿、富矿,又常常极易滋生越界开采、大矿小开、一矿多开的不合理行为。为了规范全国矿产资源开发秩序,自2005年以来,国家及有关部门三令五申,相继下发了全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知、整顿和规范矿产资源开发秩序工作方案等,明确了实施矿产资源整合的意见,从煤炭资源入手,不断扩大整合矿种的范围,通过部际联合行动,有效推进了全国矿业秩序的好转。作者根据编制内蒙古自治区进一步推进矿产资源整合工作方案及全区矿产资源总体规划的经历,重点剖析矿产资源整合过程中可能存在的利益再分配等不利因素的影响及可能存在的问题,以反映整合工作规范化的重要意义。1实施矿产资源整合资源整合的内涵就是通过组织与协调,把相关的分散、有限的资源重新配置,组成一个更为有利的整体,以提高资源的利用效率和市场竞争力,从而获得较优的整体效益,取得1+1>2的效果。矿产资源整合是国家为了规范矿业秩序、优化矿业布局而提出的一项矿政管理措施,其含义是根据矿产资源特点、开发利用状况和国家宏观调控要求,遵循自然规律、经济规律和市场规则,在矿产资源规划确定需要实施资源整合的区域内,矿山企业或矿业权人按规定通过收购、联合管理费用、参股及其他方式,实现矿业权的兼并、资源优化配置和生产经营要素重组,促进矿山合理布局、集约经营、规模生产、提高资源利用水平的系统工作。实施矿产资源整合是贯彻落实科学发展观的一项举措,表明我国矿产资源管理正在进入一个新阶段。它不仅是治乱、治散,也力求通过这样一个科学运作实现治本。它不仅直接解决历史遗留的矿山布局不合理问题,也对现有矿山企业的改造、新建矿山企业的准入进行系统规划,特别是对于提高矿产资源开发利用水平,根本性扭转矿产资源开发秩序“整顿—反弹—整顿”的被动局面,促进矿产资源管理和矿业市场健康发展具有重要意义。自2005年以来,党中央、国务院针对矿产资源合理开发利用与保护,制定了一系列方针政策,多次部署了全国矿业秩序治理整顿工作,并随着整顿工作的不断深入,把推进矿产资源整合作为扭转矿业秩序的利器,由国务院多个部委联合行动、全面推进,逐步建立起一套较为系统的长效机制。2009年,国土资源部等12个部门又印发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》,明确进一步推进全国矿产资源整合工作,并要逐步实现矿产资源开发整合工作常态化管理的目标,以促进我国矿业经济的可持续发展。2内蒙古亚矿种内蒙古自治区作为我国资源大省,矿产资源丰富。截至2009年年底,全区共发现矿种146种(亚矿种158种),具有查明资源储量的矿种有97种。随着市场经济的不断发展,全区矿业市场兴旺,矿业已成为全区国民经济与社会发展的重要支柱产业,内蒙古逐步成为全国矿业投资的热土。但与此同时,围绕矿产资源勘查与开发利用及环境、安全等方面的问题也更为明显,形势愈加严峻。2.1采矿许可证设置2009年,全区共有在期勘查许可证3924个(不包括石油、天然气、煤层气、放射性矿产),其中国土资源部登记项目274个。按矿种划分,能源矿产勘查429个,黑色金属矿产勘查683个,有色金属矿产勘查1899个,贵重金属矿产勘查684个,稀有稀土矿产勘查12个,非金属矿产勘查202个,水汽矿产勘查15个,勘查面积达15.3万km2。2009年,全区共有有效采矿许可证5266个,其中自治区国土资源厅发证1211个,国土资源部发证68个,盟市发证3987个。涉及能源矿产的采矿许可证共有598个,黑色金属矿产采矿许可证293个,有色金属矿产采矿许可证163个,贵重金属矿产采矿许可证142个,稀有稀土矿产采矿许可证1个,非金属矿产采矿许可证4028个,水汽矿产采矿许可证41个。其中赤峰市、鄂尔多斯市、锡林郭勒盟3个地区所设置的采矿权最多,占到全区采矿权总数的51%。2009年,全区非油气矿山企业实际采出原矿总量6.09亿t,完成矿业总产值1172.36亿元,占全区国民生产总值的11.01%。2.2资源整合工作扎实推进自《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发28号)和《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发108号)下发以来,内蒙古自治区高度重视,认真贯彻落实,制定下发了全区整顿和规范矿产资源开发秩序实施意见、煤炭和非煤矿产资源整合实施方案,成立了自治区、盟市及旗县(市、区)3级整合工作机构,精心组织,狠抓落实,资源整合工作取得显著成效。截至2008年年底,全区第一轮确定实施资源整合的230处煤矿区全部完成整合工作,共关闭地方煤矿852处,淘汰落后生产能力4216.35万t。通过资源整合和技术改造,全区煤矿矿井生产能力由整合前的平均不足9万t/a提高至70万t/a,资源回采率提高了20%以上。全区的非煤矿产资源整合也已进行了3年,成效明显,截至2009年年底,共完成自治区重点整合矿区116处,整合区内矿业权数由整合前的920个减少至424个,减少率为53.9%,而且一批重要矿区(如稀土、钨矿及铅锌等大中型矿区)实现了有序开发。全区矿山安全生产和环境保护工作得到了明显改善,各类违法、违规案件也得以有效遏制。2.3矿产资源开发整合模式自开展矿产资源整合工作以来,内蒙古统筹考虑矿产资源及矿山企业生产要素的实际情况,积极推进多要素整合,不断完善资源整合工作方式,因地制宜,创造性地形成了许多好的经验和模式。如煤炭资源边关闭、边整合的“鄂尔多斯模式”,先关闭后整合的“乌海模式”,以及非煤矿山整合以矿种分类、以大型单一冶炼企业为龙头、下游整合上游及采取政策倾斜、收购、参股、兼并等方式整合周边探矿权、采矿权的“巴彦淖尔模式”,大矿兼并小矿、小矿联合做大、矿产品下游企业整合上游企业的“赤峰模式”。鼓励资源高效开发利用企业、资源综合回收率高的企业、应用深部找矿技术和采用高新技术处理难选冶矿石的企业,作为整合主体参与整合,以提高产业的集聚度和竞争力。为保证整合工作的实效性和可操作性,2010年在编制“进一步推进全区矿产资源开发整合工作实施方案”过程中,又创造性地提出了“根据整合区的具体情况和整合目标,划分为资源整合和主体整合2种整合类型,开展整合工作。”其中,整合区域内探矿权、采矿权相邻,或者几家采矿权人属于同一矿区,并有潜力扩大资源规模,确定为资源整合类型,按照上一轮整合经验推进资源整合,并限定于2010年9月底前完成矿区范围划定;对于开采区内矿产资源较为零星,矿体互不相连或相距较远,矿业秩序较为混乱,或者虽为同类矿种的矿业权但相距较远、勘查成果尚不明确的地区,确定为主体整合类型,通过设置一个探矿权或采矿权人作为整合主体,来积极推进整装勘查或矿山企业的联合重组(1)。2.4利益整合与资源垄断的原则在审查盟市提交的整合方案过程中,受认识水平等多方面因素的影响,发现了一现设置上不尽合理或不切合实际的整合区域,在此一并进行分析归类。最多的一类当属整合区的设置不符合地质成矿条件,如将一些本身禀赋条件就是零星分布的小铁矿按资源进行整合,确定了偏离实际的最低生产规模,带有“拉郎配”的嫌疑。另一类是将正常的矿政管理作为整合内容,出现认识上的混淆,如将正常矿业权的注销或矿业权变更、探矿权转采矿权等行为作为整合方案,最为典型的是将现有单一的矿业权登记范围扩大数倍作为整合内容,或将探矿权与采矿权直接整合为一个矿权范围。这些问题,一方面反映了整合工作作为新生事物,基层单位甚至整合方案编制单位对其理解不深、认识不到位;另一方面,也不排除其中存在经济利益的重新分配问题;还有就是单纯强调做大做强,一味提高最低生产规模的限制,造成众多中小企业资本投入的浪费和企业做大做强后可能诱发的资源垄断行为。矿产资源整合过程中,最为不利的因素当属经济利益矛盾。作为自然资源的矿产资源,是人类财富的源泉、社会发展的物质基础,是具有价值的。其价值决定于其对人类的有用性、可耗竭性和开发利用条件。随着矿政管理制度的健全完善,资源的有偿使用已普遍推行。进行资源整合,必然要涉及到矿业权人的经济利益。合理处理好各方利益,对于加快推进矿产资源整合起着关键作用,也直接影响矿产资源整合工作的进展和效果。而在整合过程中,常常直接表现为利益的再分配。这其间如果处理不当,受经济利益的驱动,极其容易发生有关矿管人员或部门假借整合之名,与整合主体相互勾结,以势压入,强迫当事人进行整合。而且这种行为往往因为整合工作的强制性而使其具有极大的隐蔽性。例如,为了侵占现有矿业权人的利益,极易出现地方矿管部门与整合主体勾结,以整合为由肆意扩大矿业权人登记范围并将其作为整合方案强制执行,其结果:一种是变相为整合主体“跑马圈地”,另一种就是通过矿业权使用费的成倍增加来压挤矿业权人退出,以促成整合主体对其侵占。还譬如,通过将探矿权与采矿权进行整合,将本身不具备“探转采”条件的探矿权变相整合给开采主体,简化“探转采”审批,等等。矿产资源整合过程中,矿床的特定成矿地质条件这一因素的影响也不容忽视。对于一些小矿集中分布区域,如何实现资源最大化、最优化利用,就必须要正确认识其特定的成矿地质条件和地质背景,而不能单纯只考虑区域内整合矿种产能指标问题而搞一刀切。譬如,鄂托克旗棋盘井地区的诸多小铁矿,自然客观条件决定了其只能适合建小矿,如果按照自治区划定的铁矿最低开采能力不小于6万t/a的准入条件,只能是废弃,而没有这些小矿的资源供给,直接影响工业园区的产业发展。为此,实施传统的资源整合效果必定不会太理想,而简单的关闭来代替整合更不可取,但如果能够按照自治区2010年确定的主体整合方式来推进,不失为一种创新,也更能贴近实际。在矿产资源整合过程中,必须尊重历史。如对于一些大矿,往往由于当时国家的工业建设能力和经济实力所限,没有能力实现一家开采,人为确定了多个采矿主体进行分段开采。对于类似历史遗留的一矿多开问题,在实施整合过程中,不能简单的合二为一,更不能靠政府权威强制推进。需在尊重历史和矿业权人意愿的基础上,合理界定整合范围,而不能单纯考虑地质因素。这种情况下,如果处理不当,也极易引发社会不稳定,造成被动局面。整合工作不能是简单地提高最低生产规模来一味地扩大生产规模,应该本着资源节约与综合利用来推进,要考虑现有生产企业的现状和成本投入。矿产资源整合工作是一项综合性很强的工作,也是一个新生事物,涉及复杂的多方利益,在整合过程中,需要充分利用经济杠杆的调节作用,来促进经济利益各方达成一致,实现真正的整合。3依法推进矿产资源整合工作。在矿为了实现矿产资源整合,并逐步使其常态化,就必须要保证矿产资源整合工作的规范化运作。没有规范化做前提,势必将导致整合工作的盲目性和随意性,势必会造成社会的不稳定,资源供需得不到保证。唯有规范了整合行为,才能实现矿业秩序的根本好转。根据前段时间从事资源整合工作的体会,本人认为首先必须要坚持以下六大原则,来克服整合工作的随意性,严肃整合方案编制的科学性与可操作性。同时,必须要正确处理日常矿政管理行为与整合工作的关系,正确处理政策与法律法规间的关系,科学认识矿政管理与宏观调控之间的关系,科学认识探矿权与采矿权二者之间的差异,才能保证整合工作的有效推进,从而促进矿业秩序的根本好转。1)整合应必须坚持的几个原则。a.资源整合与产业结构调整相协调原则。在整合过程中,必须要紧紧围绕产业结构调整的总体构思,有目标的优化矿产勘查开发结构和布局,支持和鼓励上下游企业联合重组,推动产业结构调整和升级,提高产业集中度,增强产业竞争力。b.促进矿产资源勘查与开发的有效衔接,努力推进勘查、开发、选冶、深加工一体化进程。按照各级矿产资源总体规划和地区产业发展规划,合理编制矿业权设置方案和资源整合方案,优化资源配置,开展规模化整装勘查与开发,积极培育大型矿业集团,推动大型矿业基地建设。c.资源效益与环境效益、安全生产相统一。以关闭促整合,以整合促整改,实现资源优势向经济优势的良性转化,以更好地发挥资源效益、经济效益、矿山安全效益和矿区生态环境效益。d.政府引导与市场运作相结合。综合运用法律、经济和必要的行政手段,在政府的科学引导和市场的运作下,依法推进矿产资源整合工作。e.改进生产工艺与提高资源综合利用水平相结合。通过资源整合,淘汰落后的开采、生产工艺,促进先进技术和生产工艺的推广应用,提高矿山企业、选矿厂、冶炼企业的管理水平和生产科技含量,提高资源的节约与综合利用水平。f.尊重历史、统筹兼顾。正确分析资源勘查、开发利用现状,科学稳妥地推进资源整合工作,避免因矿产资源整合工作产生新的社会矛盾,维护地区经济发展和社会稳定。2)严肃整合纪律,克服整合工作的随意性。整合工作应合理确定整合范围。整合矿种应该是煤、铁、锰、金及铜、铅、锌、钼、钨、锡、锑等重要有色金属,以及对各地经济社会发展具有较大影响的矿种。整合范围主要是影响大矿统一规划开采的小矿,一矿多开、大矿小开的矿区,小矿密集区,位于地质环境脆弱区范围内的矿区;开采方法和技术装备落后,资源利用水平低的矿山;生产规模长期达不到设计要求,管理水平低、存在安全隐患,社会效益、环境效益较差的矿山。对于现有合法矿山,不能单纯采用简单的行政手段,而是应综合运用经济、法律和必要的行政措施,通过企业平等协商、通过采用收购、参股、兼并等多种形式,因地制宜的搞整合,不搞“一刀切”,不搞“拉郎配”。整合工作的实施必须要在科学编制整合方案的前提下有序开展,要有技术队伍做支撑,要有调查摸底、有规划、有指导文件,坚决克服随意性。整合方案必须要有明确的责任人和整合期限,整合方案需经专家审查论证后报批、发布。3)正确处理日常矿政管理行为与整合工作的关系。整合工作不同于其他日常矿政管理,不能把普通的日常矿政管理行为纳入到矿产资源整合工作中。例如,