论我国人民陪审员制度的改革与完善

论我国人民陪审员制度的改革与完善

现在，在中国的官方语言中，民事陪审员制度被认为是“人民依法管理国家事务最重要、最直接的形式”。①因为“通过陪审这座桥梁,动员和组织人民群众以陪审员的身份参与案件审判活动,让普通群众协助司法、见证司法、掌理司法,充分体现司法的民主功能,可以更集中地通达民情,反映民意,凝聚民智,在更大程度上实现人民民主”。②简而言之,展现司法的“大众化”功能是人民陪审员制度的重要目标。这里的问题是,在我国现实的社会情境和司法环境下,人民陪审员制度的这一重要目标能否实现呢?为检验我国人民陪审员制度实践的效果,尤其是为了检验我国人民陪审员制度之“大众化”实情,笔者选取我国湖南省某县级市人民陪审员制度实践作为样本,进行了一次较为全面的实证考察。③一、研究领域的基本方向和基本方法(一)基层人民配比对基层司法机关的影响样本地区属湖南省直管县级市,位于湘东偏北,总面积5007平方公里,辖4个街道、26个镇、7个乡,总人口138万,是国家资源节约型、环境友好型社会试验区长株潭城市群的组成部分。样本地区经济较为发达,主要以鞭炮烟花、生物医药、纺织服装、花卉苗木等产业为支柱产业,已连续几届入选全国百强县。2004年8月《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)出台后,样本地区于2005年遴选了第一批18名人民陪审员,其中10名任期届满后留任;2009年又新遴选了60名人民陪审员,现有人民陪审员70名。笔者之所以选择一个县级市作为分析样本,是因为依据现行法律规定,人民陪审员制度只适用于一审案件的审理,而约占全国人民法院一审案件总数的80%又是由基层人民法院审理的。另外,对人民陪审员制度运行及改革完善最具理论意义和最具挑战性的一系列问题在基层人民法院表现得也最为突出。而选择该县级市作为分析样本,主要是考虑到虽然样本地区的城镇化发展比较迅速,但是其城乡二元社会结构尚未发生根本性变化,与我国社会经济发展的整体状况基本相吻合,因而也最具典型意义。(二)调查的基本情况为保证调研客观、真实地反映样本地区人民陪审员制度实践的现状,此次调研的对象涉及人民陪审员制度实践的各利益相关方,即社会公众、当事人、律师、法律工作者、检察官、人民陪审员、审判岗位的法官、陪审管理人员8个目标群体,综合采用了问卷调查、电话采访、面对面访谈、查阅案卷等调研方式。1.公众问卷调查。对样本地区(人口密集区、社区、集镇等)社会公众的调查采用随机向成年公民开展不记名问卷调查并回收问卷的方式进行,在样本地区成功访问613名成年公民。从对调查结果的分析看,本次公众问卷调查的随机性得到了比较充分的保障,受访公众来自各行各业并体现了一定的地域特色。如样本地区民营经济较为发达,私营业主、公司及企业工作人员、农民工等在受访公众中占40%以上的比例,体现了样本地区社会经济发展的现实状况。又如,在受访的公众中,有约占60%的人来自城镇,超过30%的人则来自农村,另有约占10%的人没有表明居住地,基本上反映了样本地区正在进行工业化转型、城镇化发展迅速的状况。此外,受访公众的性别、年龄层次分布比较合理,也表明本次调查的随机性得到了较好的保障。2.法官、检察官问卷调查。对法官的问卷调查,采取深入到样本地区人民法院民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭、立案庭、审判监督庭以及人民法庭针对在职审判岗位的法官开展不记名问卷调查并回收问卷的方式进行,共成功访问法官53人。对检察官的问卷调查采取到样本地区人民检察院公诉部门进行不记名问卷调查并回收问卷的方式进行,共成功访问检察官9名。3.人民陪审员问卷调查及座谈。由于样本地区人民陪审员分布较散,因此对其调查主要采用两种方式进行:(1)就近召集部分人民陪审员进行座谈,同时进行不记名问卷调查,共收回调查问卷14份;(2)采用邮寄问卷的方式进行不记名问卷调查,向未参加座谈会的56名人民陪审员邮寄问卷进行调查,实际收回调查问卷29份,合计收回人民陪审员调查问卷43份。4.律师、法律工作者问卷调查。针对律师、法律工作者到其所在的律师事务所(法律服务所)开展不记名问卷调查,共收回问卷59份,其中律师问卷35份、法律工作者问卷24份。5.当事人问卷调查。在样本地区人民法院的协助下,通过查阅该院2009年民事案件卷宗,获取当事人通讯方式等个人信息,随后以纪检监察部门回访的形式电话采访当事人,共收回调查问卷62份。6.面对面访谈。采取到样本地区人民法院访谈有关院领导、部分法官以及样本地区司法局负责陪审管理工作负责人的方式,了解样本地区人民陪审员制度实践的具体情况。共计对16人进行了访谈。7.查阅案卷。在样本地区人民法院的配合下,到该院档案室查阅该院2009年民事案件档案3868件、刑事案件档案724件、2006年至2010年行政案件档案158件,收集样本地区人民法院相应年度刑事、民事、行政案件年度结案数、采用合议制审理案件数、适用陪审制审判结案案件数、适用陪审制调解结案案件数、上诉案件数、改判案件数、发回重审案件数以及人民陪审员个人参审案件数等数据,实地考察样本地区人民法院人民陪审员制度具体适用的情况和效果以及人民陪审员个人实际参审案件的状况。二、参审员的选任、参审和管理要围绕“大众化”来开展既然展现司法的“大众化”功能是人民陪审员制度的重要目标之一,那么无论是人民陪审员的选任、参审还是管理都理应围绕“大众化”来开展。然而我国人民陪审员制度的实际情况真是如此吗?(一)人民法律关系上的人民约束有资料显示,目前我国有人民陪审员8.3万余名。④而样本地区虽然有近140万人,但是只有70名人民陪审员。样本地区人民陪审员的数量与样本地区的人口总量相比显然微不足道。《决定》第4条规定:“担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度”。这一规定往往被视为人民陪审员选任的硬指标。而我国国家统计局的统计数据表明,我国具有大学文化程度(指大专及以上)的人口仅为6764万人,占我国总人口的比例仅为5.18%。⑤对担任人民陪审员的条件作出学历上的限制,无疑会使人民陪审员的遴选局限于较窄的范围内。以样本地区人民陪审员的构成情况为例,拥有本、专科学历的人民陪审员达51人(其中拥有本科学历的14人),占样本地区人民陪审员总数的73%。由于在学历条件上设置了较高的门槛,因此许多人实际上被剥夺了担任人民陪审员的机会。这也使得适格的人民陪审员候选人很少。此外,在人民陪审员的群体结构中,还存在着社会精英比例较高尤其是党政机关干部比例过高等不合理的现象。在样本地区70名人民陪审员中,党政机关干部14人,占总人数的20%;社区、乡村干部35人,占总人数的50%;学校等事业单位工作人员8人,占总人数的11%;企业工作人员、个体工商户、下岗(退休)职工13人,占总人数19%。从上述数字可以看出,拥有党政干部身份的人民陪审员比例高达样本地区人民陪审员数的70%。干部陪审员比例过高既使人民陪审员的代表性减弱,也使社会特定群体无法有效参与司法。与党政干部陪审员比例过高形成鲜明对照的是,农民陪审员的比例明显过低。在样本地区人民陪审员的组成中,虽然有些乡村干部依然具有农民的身份,但是他们都不是真正意义上的农民。从年龄结构看,40岁以上的公民成了样本地区人民陪审员的主力军,占总人数的63%。值得注意的是,样本地区51岁以上的人民陪审员有15名,占总人数的21%。法国政治思想家托克维尔指出:“实行陪审制度,就可把人民本身,或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权利置于人民或者一部分公民之手”。⑥虽然我国人民陪审员制度的重要目标是展现司法的“大众化”功能,但是学历低、收入低、地位低的人又几乎不可能成为人民陪审员,或者说人民陪审员高学历化、公职化等特点表明实践中存在着明显的人民陪审员选任“精英化”趋向,这种趋向的存在既在事实上剥夺了作为社会最主要群体的工人、农民担任人民陪审员的资格,也违背了构建人民陪审员制度的初衷。(二)人民配比在庭审中的问题就绝对参审案件数量而言,人民陪审员的参审率实际上并不低。从对样本地区人民法院民事、刑事档案抽查情况看,在该院2009年审结的3868件民事案件中,采用合议制审理的案件有985件,占案件总数的23.91%,其中适用人民陪审员陪审的案件有328件,占合议制案件总数的33.3%,调解率为25.3%,上诉率为14.63%,改判率为31.25%。在该院2009年审结的724件刑事案件中,采用合议制审理的案件有250件,占案件总数的34.53%,其中适用人民陪审员陪审的案件有247件,占合议制案件总数的98.8%,上诉率为16.8%,改判率为16.67%。(见表1)样本地区人民法院2006年至2010年审结行政普通程序案件158件,其中适用人民陪审员陪审的案件有30件,占案件总数的18%,上诉率为26.67%。从总体上看,人民陪审员的参审率是相当高的,尤其是刑事案件,人民陪审员陪审的比例接近100%。然而,就人民陪审员实质性参与审判而言,却又很难说比较理想。所谓“实质性参与审判”,是指人民陪审员在案件审理过程中能运用自己的常识和经验真正地影响裁判结果。与此相对应的是我们常说的人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”的问题。在《决定》实施之前,这一问题就一直是我国人民陪审制度的“硬伤”。在《决定》实施之后这一状况似乎并未得到实质性的改变,人民陪审员在很大程度上依然只起“陪衬”作用。按照有关规定,人民陪审员在庭审中发问是其实质性参与审判的主要方式之一。但是,在对62名当事人进行问卷调查时发现,有29名当事人(占当事人总数的46.8%)认为在其所涉诉讼中没有发问,有9名当事人(占当事人总数的14.5%)认为人民陪审员很少发问,只有10名当事人(仅占当事人总数的16.1%)认为人民陪审员通常会发问。在被采访的53名法官中,有2名法官(占被采访法官总数的3.8%)认为人民陪审员没有发问,有32名法官(占被采访法官总数的60.4%)认为人民陪审员很少发问,只有18名法官(占被采访法官总数的34%)认为人民陪审员通常会发问。在提交问卷的9名公诉人中,有6名公诉人(占提交问卷公诉人总数的66.7%)认为人民陪审员很少发问,只有3名公诉人(占提交问卷公诉人总数的33.3%)认为人民陪审员通常会发问。在被采访的59名律师、法律工作者中,有10名律师、法律工作者(占被采访律师、法律工作者总数的16.9%)认为人民陪审员没有发问,有44名律师、法律工作者(占被采访律师、法律工作者总数的74.6%)认为人民陪审员很少发问,只有5名律师、法律工作者(仅占被采访律师、法律工作者总数的8.5%)认为人民陪审员通常会发问。在被问卷调查的43名人民陪审员中,有1名人民陪审员(占被问卷调查人民陪审员总数的2.3%)明确回答没有发问,有18名人民陪审员(占被问卷调查人民陪审员总数的41.9%)回答很少发问,有24名人民陪审员(占被问卷调查人民陪审员总数的55.8%)回答通常会发问。(见表2)从各相关主体反馈的情况看,超过或接近70%的当事人、律师、法律工作者、法官、检察官认为人民陪审员在庭审中很少发问。与此相反,只有超过40%的人民陪审员认为自己在庭审中很少发问甚至不发问。由于人民陪审员难以实质性地参与审判,因此有学者认为:“相对而言,调解、执行以及为专门领域案件审判提供知识,不仅对陪审员参审实质程度要求不高,而且满足了当前纠纷解决和权利实现的多元需求,因而容易得到法院和当事人的认同,其效果较为明显”。⑦笔者通过考察发现,上述学者得出的结论实际上与本次调查所了解到的情况并不符合。在通过问卷调查的53名法官、59名律师、法律工作者中,有18名法官(占被问卷调查法官总数的34%)、7名律师、法律工作者(占被问卷调查律师、法律工作者总数的11.9%)认为人民陪审员经常参与调解(调解过多次、每次都调解)、有31名法官(占被问卷调查法官总数的58.5%)、36名律师、法律工作者(占被问卷调查律师、法律工作者总数的61%)认为人民陪审员很少参与调解(偶尔调解过),有2名法官(占被问卷调查法官总数的3.8%)、16名律师、法律工作者(占被问卷调查律师、法律工作者总数的27.1%)认为人民陪审员从来没参与过调解。在电话采访的62名当事人中,有47名当事人对此问题进行了有效回答,其中有30名当事人(占被电话采访当事人总数的63.8%)认为人民陪审员没有调解过,只有14名当事人(占被电话采访当事人总数的29.8%)认为人民陪审员调解过。由此不难看出,法官、律师、法律工作者、当事人的判断基本上趋向一致,即超过60%(分别为62.3%、88.1%、63.8%)的受访人都认为人民陪审员很少参与调解。就专门领域的知识提供而言,那些选任的有专业技术和法律专业特长的人民陪审员在陪审时基本上区别于其他人民陪审员,被称为“专家陪审员”。有些人民法院甚至明确规定“专家陪审员”不能随机配置,而由人民法院根据案件具体情况予以指定,其目的在于充分发挥“专家陪审员”的专长。而在实践中,有些“专家陪审员”确实不负众望,在审理一些案件时以专业能力赢得尊重,甚至“比法官还法官”,被视为陪审功能发挥的一个亮点。⑧在这一点上,法官、检察官均给予充分肯定。样本地区人民法院被问卷调查的法官中只有15.1%的人认为“专家陪审员”参与审理案件不一定有利于查明案件事实(见表3)。而被问卷调查的公诉人中有近90%的人认为“专家陪审员”参与审理案件有利于查明案件事实。这里的问题是,“专家陪审员”的广泛适用是否符合以展现司法的“大众化”功能为重要目标的人民陪审员制度本质?从另一个角度看,人民陪审员在陪审时本来就难以发挥实质性作用,再加上人数本来有限的人民陪审员中又有不少人消极地行使陪审职权甚至从不履行职责,从而进一步减损了该制度的价值,使其展现司法的“大众化”功能的目标难以实现。例如,样本地区2009年参审过1件以上案件的人民陪审员实际上只有25名,另有35名人民陪审员(该年度共有60名)从未参加过陪审。(见表4)(三)人民法律风险的现状目前,我国在人民陪审员的管理方面存在着明显的去“大众化”倾向,具体表现为人民陪审员的选任、参审、培训、管理都日益与法官的管理模式趋同。在法官职业化改革迟滞不前、法官职业“大众化”弊端尚未消除之际,以展现司法的“大众化”功能为目标的人民陪审制度改革却出现了“职业化”倾向,尤其令人感到困惑。⑩其一,人民陪审员的选任趋向于“固定化”或“专职化”。来自最高人民法院的统计数据显示:最近5年来,虽然全国半数以上的基层人民法院采用了人民陪审员“随机抽取”方式,ue583瑏瑡但是“陪审专业户”现象仍然存在。例如,样本地区的1号陪审员参审案件件数的比例占全部陪审员参审案件件数比例的25%,2号、3号、4号陪审员参审案件件数的比例也分别占到全部陪审员参审案件件数比例的16.12%、15.31%、14.49%,这样1号至4号陪审员参审案件件数的比例就占到全部陪审员参审案件件数比例的70.92%。(见表4)一般而言,随机抽取人民陪审员并不是一个具有法律约束力的程序要件,而只是一个管理规范化与否的问题。可是,如果人民陪审员不经随机抽取就直接参与到审判活动中去那么显然有违程序正义,并且难以避免道德风险的发生。而样本地区人民法院采取的就是人民陪审员固定配置的管理模式。其二,人民陪审员的培训日趋“法官化”。人民陪审员的培训模式基本上参照在职法官的培训模式,比较注重提高人民陪审员的履职能力(司法审判技巧和庭审驾驭能力)。根据《最高人民法院关于进一步加强推进人民陪审员工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)的规定,人民陪审员既要进行岗前培训,又要进行日常任职培训。虽然对人民陪审员进行培训的广度和深度上不如对法官进行业务培训的广度和深度,但是从培训的基本形式、内容看,二者并无实质差别。其中存在的问题是,经过这样的培训,人民陪审员渐渐丧失了对其身份独立性的认识。因为这样的培训使人民陪审员觉得自己拥有的普通人的知识和经验对解决司法过程中的问题并不重要,而是需要像法官一样运用法律的语言和思维去审判案件。可是,仅经过短期培训的人民陪审员又怎么能够与受过专门法律训练的法官在法律专业知识方面相提并论呢?其三,人民陪审员的管理日趋“职业化”。关于如何对人民陪审员进行日常管理,《决定》没有作明确的规定,但是《若干意见》第31条对此作了明文规定。通过调研可以发现,样本地区人民法院一般都是按照对法官的要求来对人民陪审员进行管理的,如将人民陪审员参加审判活动的到位率、参审案件的数量和质量、审判作风等纳入对人民陪审员的工作实绩考核中。这种管控型管理模式具有明显的职业化倾向,人民陪审员也渐渐成为“编外法官”。一般而言,由于人民陪审员参与司法是以普通民众的视角,根据常理、常识和常情对案件的处理提出自己的看法,因此按照管理法官的模式对人民陪审员进行管理和考核,要求做到“同职同权同责”ue583瑏瑢并不合理。三、一些思考从以上考察结果可以看出,一项以展现司法的“大众化”功能为目标的制度已在适用中产生了异化,这一现象的出现不能不引起我们的反思。(一)调查研究发现了,对于基虽然我国投入了大量资源来改革和完善人民陪审员制度,但是从调研获取的信息看,民众对人民陪审员制度的认知还存在严重缺失。在对样本地区城乡通过随机调查访问采集的613份有效答卷中,高达52.7%的成年公民回答从来没有听说过人民陪审员制度,其中有11.9%的成年公民回答虽然没听说过人民陪审员制度但是听说过国外的陪审团。(见表5)由于民众对人民陪审员制度的认知程度不高,因此就导致实践中出现很少有人主动申请担任人民陪审员的结果。根据《决定》第8条的规定,人民陪审员的产生方式主要为单位或组织推荐或个人主动申请。笔者从收回的43名人民陪审员的问卷调查中获悉,在样本地区的人民陪审员中由单位或组织推荐的为32人(占被问卷调查人民陪审员总数的74.4%)。为什么会出现这样的状况呢?笔者在对样本地区人民法院相关部门负责人、法官、人民陪审员的访谈中了解到,主动申请充当人民陪审员的合适人选数量较少是一个比较现实的原因。虽然有个别主动申请者确实是出于社会责任感,期望参与到司法活动中并借以实现自我价值,但是这样的申请者就如凤毛麟角。(二)元化人民法律地位的现状一项以展现司法的“大众化”功能为重要目标的制度在适用中却难以获得民众的广泛认同,那么其原因何在呢?笔者认为这主要是该制度的目标与社会现实明显脱节。虽然我国社会转型正在逐步推进,但是城乡二元的城乡分隔和差异状态仍然存在,二元社会结构并没有发生根本性改变。城市社会趋向精英社会,法治思想已经觉醒,规则意识不断强化,合理利用和规避规则的行为取向较为清晰,程序正义和实体正义受到双重重视。而广大农村仍然属于乡土社会、熟人社会、礼俗社会,人们希望官方救济和民间自治救济并行,追求个案的实体正义,期望裁判基于客观真实,并兼顾道德、习惯和情理。以“同职同权”职权配置模式为核心建构的一元化人民陪审员制度与这一社会现实明显脱节。ue583瑏瑣确切地说,我国现行的人民陪审员制度似乎是为“城市社会”或者“精英社会”量身打造的。因为从客观上讲,只有受过良好教育、拥有良好的学习能力或者储备了相关知识、积累了相关经验的人,才可能拥有制度运行内在要求的基本能力。长期运行并持续的城乡二元社会结构造成的城乡二元差距,使我国农民甚至城市平民都难以具备这样的能力,因此也就基本上排除了农村社会的有效参与。城市平民在此种情况下也基本上被排除在外,尤其是在城市化的过程中,不少城镇居民其实是刚刚从农民转换身份而来的。从另一个角度看,在人民陪审员职权行使虚名化的情况下,人民陪审员讲情说理的特有价值往往被湮没,农村社会以及城市平民群体喜闻乐见的以常识、情理、道德、良心为依归的断案方式难以适用,更使得普通民众对人民陪审员制度的认同感大打折扣。正因为认同程度较低,所以普通民众对担任人民陪审员的积极性不高,在是否采用陪审制审判案件方面,有相当一部分当事人都是抱着无所谓的态度,很少有当事人主动申请采用人民陪审员制度。在笔者电话采访的62名当事人中,只有7名当事人主动申请启动陪审程序,另有2名当事人是在其律师的建议下主动申请启动陪审程序。调查数据表明,高达83.3%的当事人接受陪审制审判案件是由法官单方面决定的。(三)关于人民法律参审案件的配合问题,有学者认为,对案件事实“真”到法律适用的法律如根据上述考察可知,只有24.2%的当事人认为人民陪审员参审案件对裁判结果有一定的影响,而认为没什么影响以及回答不知道的当事人占被电话采访当事人总数的74.2%。(见表6)与当事人相比,法官、律师、法律工作者、公诉人等法律专业人士是否会有不同的认识呢?在59名律师、法律工作者中,高达66.1%的律师、法律工作者明确表示人民陪审员是否参审案件对案件裁判结果没有任何影响。只有27.1%的律师、法律工作者认为人民陪审员参审案件对案件裁判结果有一定影响,与当事人的认同程度基本一致。(见表7)在9名检察官中,只有22.2%的检察官认为人民陪审员在庭审中发问有助于查明案件事实,而高达66.7%的检察官认为人民陪审员参审案件对于查明案件事实只是偶尔有所帮助。相对而言,法官对人民陪审员参审案件的认同度要高一些,在被访问的53名法官中,有31名法官(占被访问法官总数的58.5%)明确表示人民陪审员参审案件有助于查明案件事实,有17名法官(占被访问法官总数的32.1%)认为人民陪审员参审案件对于查明案情偶尔有所帮助,另有5名法官(占被访问法官总数7%)认为人民陪审员参审案件是否有利于查明案情说不清或明确表示没有帮助。法官与当事人、律师、法律工作者、检察官对人民陪审员制度的认同度存在差异,主要是由双方在庭审中所扮演的角色及所站的立场不同决定的。从相关主体的认知中可以发现,虽然从形式上看人民陪审员在庭审中“既陪又审”,积极参与法庭调查,发表个人意见,但是其实际上并不能实质性地影响案件裁判的结果。那么,为什么会出现这种现象呢?笔者认为,人民陪审员“陪而不审”固然是由多种因素造成的,如“官本位”的传统