国家海外利益风险的外交管理一个理论分析框架

国家海外利益风险的外交管理一个理论分析框架

在国际政治和经济形势发生的19世纪，任何国家，包括大国和小国、强国或弱国、发达国家或转型国家，都应注意风险管理自身外国利益。对于日趋全面融入国际政治与经济事务的中国来说更是如此。那么,如何现实、理性地认识中国海外利益生存与发展的风险环境?如何全面、可持续地管理和促进中国的海外利益?对此,本文从风险管理的学术研究视角提出:中国应着力建立与强化海外利益风险的外交管理的能力与机制。一国家海外利益的法律界定在当今的国际关系理论讨论中,学术界对国家利益的研究日趋宽泛。一个值得注意的趋势是:国家的海外利益正作为一种延伸的国家利益受到重视。(1)然而,对于国家海外利益的属性及边界的界定,学者们仍莫衷一是。(2)对此,本文提出的第一个假设是:对当代民族国家海外利益的认识和界定,必须以国家“对外与安全利益(foreignandsecurityinterests)”为起点,充分考虑全球化的发展趋势,站在国家安全与发展战略的高度上,逐步予以厘清与完善。据此,国家的海外利益是国家对外与安全利益的自然与必然延伸,而非一般意义上的经济利益的拓展。于是,相应于国家对外与安全利益的类别界定,(1)国家的海外利益也有核心、重要和边缘的等级之分。核心海外利益是国家安全利益的延伸。此类利益主要有六种:(1)国家驻外机构(使领馆)行使合法的外交活动的自由;(2)国家在国际组织机构中行使法定权力(代表、参与、执行)的自由;(3)国家出于政治与安全考虑而实行对外经济外交(经济援助、经济制裁)的自由;(2)(4)国家参与国际安全合作(维和行动、人道主义干涉、国际护航、反跨国犯罪)的自由;(5)国家参与境外军事联合演习、国际军事交往的自由;(6)国家参与国际公共资源(海洋和外空)研究、开发与和平利用的自由。重要海外利益是国家对外发展利益的延伸。此类利益至少包括六种:(1)国家促进与保护海外直接投资(实体经济和资本市场)的自由;(2)国家促进与保护海外资产(有形与无形)的自由;(3)国家实行境外经济贸易活动的自由;(4)国家参与国际经济社会活动规范的制定与执行的自由;(5)国家参与国际经济交往的自由;(6)国家分享全球共同资源的自由。边缘海外利益是国家对外文化利益的延伸,即文化“软实力”。此类利益大约有六种:(1)国家海外新闻媒体行使合法传媒活动的自由;(2)国家参与国际学术、教育、文化、艺术交流活动的自由;(3)国家保护与促进国际形象和国际尊严的自由;(4)国家保护与宣传世界级人类文化遗产的自由;(5)国家驻外文化机构行使合法文化交流的自由;(6)国家分享人类共同文化资源的自由。基于上述以国家在国际范围内行使权力的自由为衡量的国家海外利益界定,本文提出的第二个假设是:国家海外利益始终存在着不同程度的风险。如若从海外利益的生存环境考虑,以下三种环境因素和八种行为因素会影响国家海外利益的风险度。环境因素方面,首先是国际环境。现存国际安全结构大抵以大国政治为基础;而现行的国际政治经济秩序主体上反映的是国际组织与国际机制的规范性功能的结果。这两个共存的结构无疑构成了国家海外利益生存与发展的国际环境,而其中共生的冲突造成了国家海外利益直接与间接的风险。其次是依附国——指海外利益所法定依附的外国——环境。其中包括:依附国与海外利益所有国的政治外交关系、该国的对外政策取向、国内政治状况、外部经济生存与发展环境(法制程度、外国经济政策、市场开放度)以及体现海外利益的实体的行为等因素。最后是所有国环境。国家海外利益具有国内政治、经济与社会的渊源,这些渊源建构了行使国家主权的政府与相关利益的国内依附体之间的能动关系。在上述环境向度内,涉及国家海外利益的行为实体,无论是国际组织,还是海外利益的所有国和依附国政府,它们的政策行为常常成为影响国家海外利益风险度的行为因素。这些因素大致包括:(1)依附国发生战争或依附国与海外利益所有国发生严重政治甚至军事冲突;(2)依附国发生政治动乱或遭受严重自然灾害;(3)国际社会或依附国对利益所有国的制裁;(4)国际组织与机制规则变化;(5)依附国采取贸易保护主义政策;(6)依附国或所有国实行政治变革和经济宏观调控;(7)依附国实施排外政策;(8)国际非政府组织针对所有国施加政治经济压力。依据上述环境与行为因素可以推定:当所有国的内部环境与海外利益的外部环境相一致时,国家海外利益的风险在一般情况下趋小,反之则大。二从案例管理角度看,各有侧重、分任何利益的生存与发展均存在风险,国家利益与国家海外利益也不例外。但是,依据现存国内外关于风险的研究,任何风险都可实行有效管理。对此,学术界(主要为宏观经济学、管理学与公共政策学)的研究可谓汗牛充栋。(1)何谓“风险管理”?简言之,广义上的风险管理是指帮助决策者评估现时与潜在的风险、分配有限资源以及在不确定条件下采取行动的战略策划过程。狭义的风险管理则认为任何系统都存在着结构、设计与运作方面的缺陷,且在与其他系统的交互作用中产生脆弱性;对这些缺陷与脆弱性通过评估、测试和预警以求系统不断完善的过程即为风险管理。(2)于是,风险管理的过程包含六个步骤:(1)确定可能发生但尚未发生的问题;(2)分析问题的根源并按照问题的危害烈度排列出必须优先解决的问题;(3)制定抑制问题发生的计划和办法;(4)针对锁定的问题配置必要的资源(人力、财务、技术);(5)实施消弭问题的办法;(6)跟进监测、评估执行效果,并及时调整计划。本文的第三个假设是,风险管理不仅仅是企业界管理经营风险的首选,也正在成为政府机构管理公共风险的工具。美国联邦政府的“政府问责局(GovernmentAccountabilityOffice,简称GAO)”近期两个关于公共安全的风险管理案例,大致能够说明这些步骤的内在逻辑与操作程序。案例一是2004年关于美国国会山安全保护的风险管理的评估。九一一恐怖袭击事件之后,美国政府锁定美国国会山为预防恐怖主义袭击的战略价值目标,并实行了旨在保护国会议员与工作人员、国会相应设施以及参访者的安全的“美国国会山政策(UnitedStatesCapitolPolicy)”。该政策对提升国会山安全保护做出了一系列政策安排,并形成了一套国会山安保系统。那么该系统是否存在隐患、漏洞和潜在危险?2004年,美国联邦政府责成政府问责局对该系统进行风险评估,并提出风险管理办法。(3)经过数月的系统评估,政府问责局发现,国会山安保系统中的五个方面存在潜在危险,并据此于2004年8月提出了多达46项的改进建议,进而形成了风险管理的子系统。这个子系统既包括宏观管理的安排,也有微观管理的部分内容。第一,针对安保系统中由于监管责任制缺位而存在危机条件下机制性反应迟钝与混乱的风险,子系统确定国会山安保委员会作为最高责任实体,协同参众拨款委员会、参议院行政法规委员会、众议院行政委员会,并通过一个新建的跟踪系统全面负责对安保系统运作的监管。第二,针对安保系统未能将资源配置与潜在风险相联系的缺陷,子系统设计了一个测定国会山安全环境的风险系数对照表,要求针对各个安保对象的年度预算与其当年的环境风险系数相对接。第三,鉴于安保系统中风险管理人员的不胜任、设备的不适用以及财政支持的不充分,该子系统提出了通过公共财政管理的办法,将专职风险管理人员的培训、设备的更新等纳入预算与政府采购管理,以确保风险管理的计划性。第四,针对国会议员以及工作人员的安全意识不足的问题,该子系统设计了七项旨在提升工作环境安全敏感度的战略培训计划(如领导人启示办法等),并赋予国会山人力资源办公室监管并评估计划的实施效果。第五,根据国会山安保系统中通讯与信息传递方面的脆弱性,该子系统在信息设备采购、使用程序规范、信息系统安全技术配备、应急措施测试等环节也提出了制度与技术安排。(1)为了确保这些风险管理措施得以切实执行,政府问责局根据联邦政府的要求,从2007年开始,对国会山安保系统的风险管理实行年度追踪、评估和子系统修正,并将风险管理的进展情况公之于众。(2)案例二为2008年提高美国国土安全部风险管理水平的建议。九一一恐怖主义袭击后成立的美国国土安全部(UnitedStatesDepartmentofHomelandSeurity,DHS)承担了抵御不断强化的国内外恐怖袭击的任务,并为此建立了全国范围的国土安全防御系统。针对该系统能否做到“防患于未然”,美国联邦政府于2007年10月25日要求政府问责局做出系统的风险评估,并提出风险管理建议。经过对国土安全部所属机构与设施的实地调查和大范围的抽样访谈,政府问责局研究人员发现了六方面的潜在危险,并根据受访者的反馈意见排列出这些危险的高低程度。例如,35%的受访者认为国土安全部的风险传播缺位,19%认为国土安全部在国土安全防御的风险管理缺乏战略思维,19%认为国土安全部的风险管理工作在公共资源分配上面临政治性障碍,12%觉得国土安全部对降低风险的效果缺乏有效的评估手段,8%认为国土安全部在风险管理上与非公共领域脱节,此外的8%提出其他的潜在危险。(3)根据上述潜在危险的排查与排列,政府问责局于2008年6月提出了改进国土安全部风险管理的操作模式。该模式包含了五个风险管理步骤:(1)确定风险管理的战略目标、任务和客观制约因素;(2)通过定性和定量的方法预测风险发生的概率;(3)考察多种风险管理路径的利与弊;(4)锁定最佳风险管理方法;(5)实行风险管理办法并监管工作进程与结果。即:战略设计——风险预测——路径对比——方法选择——实施与监管。(4)政府问责局还针对最为严重的三项潜在危险提出了风险管理的原则性办法。首先,为了强化国土安全部的风险传播,政府问责局建议:(1)加强对公众的国土安全意识教育,以期通过广泛的公共交流平台形成一般民众对国土安全风险可承受度的共识;(2)加强对公共政策制定者的教育,以期建构一个讨论风险的共同话语体系;(3)建立一套能够在紧急状况时警示公众的风险传播措施。其次,为了提升国土安全部的风险管理的战略思维能力,政府问责局建议:(1)由白宫在国家层面强化针对国土安全的战略策划机制与程序,并以此指导联邦政府对国土安全风险的战略性投入;(2)由美国联邦政府统一出台能够指导各级政府管理涉及国土安全风险的工作指南。最后,为了排除影响国土安全风险管理的政治性障碍,政府问责局建议强化政府与非公共领域的伙伴关系。具体为:(1)允许非政府、非盈利性机构以及其他非公共组织深度参与对国土安全风险的预测和评估;(2)鼓励各级地方政府机构的安全与风险管理专家参与国土安全风险的管理。(5)上述案例表明,在宏观与战略层面上,风险管理应侧重战略设计、提前预测、重点选择、有序推进和长期监管等环节。在微观与操作策略层面上,风险管理则强调客观分析、预警传播、专职负责、资源保障、效果监测等方法。据此,进一步验证了本文的第三个假设:风险管理不仅仅是企业界对经营风险的管理的首选,它也正在成为政府机构管理公共风险的工具。三新时代中国外交面临的挑战如果说国家公共利益的风险可以通过相关政府机构与部门进行公共管理,那么国家的海外利益也可以通过代表国家行使主权和国家权力(nationalpower)的外交机构进行外交管理。这是本文提出的第四个假设。传统的外交学认为国家权力——专指民族国家为实现自身的国家利益对国际环境和交往的影响力——是国际关系的最基本元素。外交(或对外交往)成为民族国家在“非战争”状态下对权力追求的对外行为的主要选择。这是因为:通过外交可以维系权力(keepingpower),特别是对已经确立了权力地位并对现状满意的国家而言;通过外交可以展示权力(demonstratingpower),特别是对刚刚确立了权力地位但需要现状体系接受的国家而言;通过外交可以增值权力(increasingpower),特别是对尚未确立权力地位并对现状有意挑战的国家而言。(1)国际关系与外交研究还指出,由于主导民族国家对外行为的元素有“威胁”和“利益”,权力还具有另外两种功用:预防、降低乃至消弭外来威胁;改善、增强和扩大国家利益,也是所谓的巧实力(smartpower)运作。(2)国家巧实力运作的载体无疑是外交。现代外交学中对外交最为通常的定义是:外交是个极为复杂的游戏系统,其中的根本目的就是设法让目标国按实施国设定或要求的去做。(3)因此,大多数研究者注重的是外交能否在知识和技巧层面上达到上述目的的能力。从这个意义上看,严格意义的外交与国家的对外政策不同。前者是指一国在对外事务上“具体怎么做”,后者则是指一国在对外事务上“准备做什么”。(4)如果对外政策是一国对外事务的决策机构行为的结果,那么外交则是一国对外事务的执行机构行为的总和,外交也应该是一个针对国家政府组织行为的管理系统。国内外现存关于外交的研究大都忽视了外交的管理功能。所谓管理,则是指在组织机构中通过计划、组织、控制、指挥、协调等职能充分调动和利用各种资源、协调组织成员的行为,从而以尽量少的投入实现组织目标的活动或过程。此外,管理的绩效很大程度上取决于组织机构的所谓核心竞争力(corecompetency)。关于核心竞争力的理论假设是由两位美国管理科学家普拉哈拉德(C.K.Prahalad)和加里·哈梅尔(GaryHamel)于1990年在哈佛大学的《商业评论》上提出的。他们认为,任何组织机构(包括企业)的生存与发展是由自身所拥有的与众不同的资源所决定的,因此需要围绕这些资源构建自己的能力体系,以实现自己的竞争优势。(5)具有管理功能的外交机构与行为应该内含核心竞争力。无疑,外交行为的主体,从狭义上看,专指中央政府的外交机构;从广义上看,它包括了所有政府——中央和地方——的涉外机构。如此的外交核心竞争力应该体现出至少四个特征:第一,异质性,外交核心竞争力所具备的管理功能是外交组织机构在法定条件下所特有的。第二,价值性,外交核心竞争力能够通过对国家(安全、发展、文化)利益的管理作用(保护和促进)创造价值。第三,可延展性,外交核心竞争力可以通过外交平台(国际政治经济市场)向外辐射,作用于国家的其他对外影响能力,影响着其他能力的发挥和效果,进而使国家能够进入各种相关的国际政治与经济平台,参与合作与竞争。第四,难以模仿性,外交核心竞争力是一个国家行政能力系统或能力的特殊集合,隐藏在其后的配置、开发和保护资源的能力,是其竞争优势的深层来源,因此不会轻易地被其他机构所模仿。如何充分发挥外交核心竞争力以管理国家海外利益的风险应该成为研究和制定国家外交战略与政策的一个重要课题。实际上,现代大国外交的实践已经体现了对海外利益的风险管理。试举美国国务院2006~2008年对美国对外经济援助项目的信息风险管理的案例加以说明。为了使作为“正面外交武器”(1)的对外经济援助在新形势下(主要为反恐)更加有效地服务于国家安全和对外目标,美国国务院于2006年1月实施了代号为“F程序(Fprocess)”的对外经济援助管理的重大改革。该项改革不仅包括机构重组(如新设美国对外经济援助办公室、副国务卿级的办公室主任兼任美国国际开发署局长),也包含了一系列管理操作程序的新安排。后者中最为核心的是两个对外经济援助信息管理系统:一是管理与目标国合作的“对外经济援助协调与追踪系统(ForeignAssistanceCoordinatingandTrackingSystem,简称FACTS)”,二是“对外经济援助项目数据库(简称FACTSInfo.)”。其目的十分明确,即:借用最新信息技术管理美国对外经济援助项目的潜在风险。(2)这两个系统于2007年中期启用半年后,美国政府问责局受命对其管理风险的能力进行评估。政府问责局组建的包括政府内外专家在内的研究小组于2008年1月开始工作,当年11月完成了评估。其评估办法主要包括四个方面:第一,根据卡内基-梅隆大学软件工程研究所创建的“配置管理(ConfigurationManagement,简称CM)”理论,建立了对外经济援助“配置与风险管理”模式,以期既排查与区分系统所面临的内外危险,也提出规避、降低和排除这些风险的管理办法。第二,研究小组采用了对系统使用者进行抽样访谈的方法。受访者不仅包括美国对外经济援助办公室与美国国际开发署总部终端的官员,也包括了这两个部门派驻经援目标国(包括埃塞俄比亚、海地、约旦、肯尼亚、秘鲁以及乌克兰)的外交官、专家与技术人员。访谈是按照“配置与风险管理”模式的要求事先设计好的问答模块进行的。第三,研究小组还对美国对外经济援助办公室管理的150个正在实行中的美国对外经济援助项目的执行情况以及潜在风险,根据配置管理模式对其进行了抽样评估。第四,研究小组经过对研究数据进行定量定性分析,对于对外经济援助协调与追踪系统和对外经济援助项目数据库的风险管理能力提出了基本评估,同时也提出了改进建议。(3)令研究小组吃惊的是,美国对外经济援助办公室所赖以管理美国对外经济援助项目风险的对外经济援助协调与追踪系统和对外经济援助项目数据库,尽管设计了配置管理软件程序,但缺乏精确管理可预测风险的正式程序,因此,美国对外经济援助办公室“无法保证确定、分析、跟踪、排除风险,以致加大了潜在问题成为现实问题的可能性”。(4)于是,美国政府问责局的研究小组向国会众议院对外关系委员会建议,要求美国对外经济援助办公室尽快确定并形成对外经济援助协调与追踪系统和对外经济援助项目数据库发展风险的综合清单;尽快在对外经济援助协调与追踪系统和对外经济援助项目数据库中加入风险管理的正式计划程序以改进风险管理能力。对此,美国国务院迅速做出回应,并实施了系统改进。(5)上述以及其他海外利益风险外交管理的实践给予我们以下六个方面的启示。据此,本文提出的第五个假设是:海外利益风险外交管理应是一个系统、资源、功能、技术等方面国家能力的整合体系。第一,海外利益风险外交管理必须纳入现代外交的十个主要方面进行战略性考虑与安排。其中包括:(1)代表外交;(2)立法外交;(3)公共外交;(4)融合外交;(5)合作外交;(6)民间外交;(7)结盟外交;(8)压力外交;(9)危机处理外交;(10)冲突外交。第二,海外利益风险外交管理必须是使现代外交的11个主要能力得以全面发挥的多功能对外系统。具体为:(1)信息汲取与处理能力;(2)沟通能力;(3)代表能力;(4)协调能力;(5)谈判能力;(6)分析(认知/判断)能力;(7)预测能力;(8)办案能力;(9)资源整合能力;(10)自我改善能力;(11)应急能力。第三,海外利益风险的外交管理必须通过专业化以确保外交管理机构充分发挥其核心竞争力的外交行为。专业化要求外交管理起码在八个方面得到充分的体现:(1)外交传统与理念;(2)人员的专业化背景;(3)人员的专业化分工;(4)组织架构;(5)资源配备体系;(6)指挥、控制、通讯和情报系统;(7)执行和评估机制;(8)对现代科技手段的应用。第四,海外利益风险的外交管理必须是保证外交执行机构的机制创新性(intrapreneurship)得以充分体现的外交系统。现代组织管理学认为,一个不具备机制创新能力的组织最终只能接受失败的结果。要充分体现机制创新,外交执行机构就必须做好以下工作:(1)招募、容纳与鼓励创新人才;(2)培养各个层面的自主(autonomy)与创新能力;(3)容忍和鼓励多种方案并存;(4)保证危难中更上一层楼(thriveonchaos);(5)倡导以变应变的精神;(6)提倡与确保不断充电;(7)使得研究与开发(R&D)成为机制创新的孵化器;(8)形成集体创新的组织文化。第五,海外利益风险外交管理必须是保证外交执行机构在跨机构运作建制中能够实行多种选择的外交行为。这样的跨机构的海外利益风险外交管理建制起码应包括以下机构:(