民族地区义务教育财政支出绩效审计研究

民族地区义务教育财政支出绩效审计研究摘要国家对民族地区义务教育投入了大量的人力、物力、财力，很多政策向民族地区倾斜，但是西部少数民族聚集区受到历史、文化、自然环境等因素的制约，经济发展落后，义务教育经费一方面在投入上严重短缺，另一方面在经费使用上却又存在着严重浪费现象。这些问题产生的根源在于缺乏有效的公共支出监督体系，民族地区义务教育财政支出结构不合理和资金使用低效。然而我国的审计机关对义务教育经费的审计仍然停留在传统的财务审计上，重点审计资金到账情况，披露传统财务问题，没有更加合理有效的发挥资金的效益。传统的财务审计已不能满足评价和反映政府的经济活动，特别是公共资源利用效果的需要。随着政府支出规模的不断扩大和公众民主意识的不断增强，人们开始关注提高政府公共支出的效果、效率和经济责任。绩效审计应运而生，是审计发展的必然产物和高级阶段，丰富和充实了政府责任监督体系。但是我国的绩效审计工作尚处于探索阶段，系统、完整的绩效审计理论尚未形成。关键词：民族地区；义务教育；财政支出；绩效审计 AbstractThestatehasinvestedalotofhuman,materialandfinancialresourcesinthenationalcompulsoryeducation,andmanypolicieshavebeentiltedtotheminorityareas,buttheWesternminorityareaisrestrictedbythehistory,culture,naturalenvironmentandotherfactors,theeconomicdevelopmentisbackward,andthecompulsoryeducationfundsareinseriousshortageontheonehand,Ontheotherhand,thereisaseriouswasteintheuseoffunds.Therootcauseoftheseproblemsisthelackofeffectivepublicexpendituresupervisionsystem,theunreasonablestructureoffiscalexpenditureofcompulsoryeducationinminorityareasandinefficientuseoffunds.However,theauditorganofourcountrystillstaysinthetraditionalfinancialaudit,theauditfundstotheaccount,disclosethetraditionalfinancialproblems,notmorereasonableandeffectiveplayofthebenefitsoffunds.TraditionalfinancialauditcannotmeettheneedsofevaluatingandreflectingtheGovernment'seconomicactivities,especiallytheeffectofpublicresourcesutilization.Withtheincreasingofthescaleofgovernmentexpenditureandtheincreasingawarenessofpublicdemocracy,peoplebegantopayattentiontoimprovingtheeffectiveness,efficiencyandeconomicresponsibilityofpublicexpenditure.Performanceauditemergedastheinevitableproductandadvancedstageofauditdevelopment,enrichingandenrichingthesupervisionsystemofgovernmentresponsibility.However,theperformanceauditinChinaisstillintheexploratorystage,andthesystematicandcompletetheoryofperformanceaudithasnotbeenformed.Keywords:nationalarea;compulsoryeducation;financialexpenditure;performanceaudit 目录TOC\o"1-5"\h\z\u一、引言 1二、民族地区义务教育财政支出绩效审计的概述 1（一）核心概念的界定 1（二）相关理论基础 2（三）民族地区义务教育财政支出绩效审计和传统财务审计的比较 3三、民族地区义务教育财政支出绩效审计存在的问题 3（一）主观认识不足，传统审计观念根深蒂固 3（二）预算管理透明度不高，审计证据和资料失真 3（四）审计机关独立性较弱，缺少相应的法律和规范 4四、民族地区义务教育财政支出绩效审计存在问题的成因 4（一）经济不发达，基层政府财政有限 4（二）信息不对称，监控成本较高 5（三）行政体制一定程度影响审计机关独立性 5五、完善民族地区义务教育财政支出绩效审计的对策 6（一）建立专门的审计制度，保证独立性 6（二）实施绩效预算，增强预算全过程绩效审计 6（三）制定相关法律法规 6（四）改进绩效审计技术 7六、结论 7参考文献 8致谢 9一、引言近年来，我国学术界对于农村义务教育经费投入方面研究都给予了相应的重视，但是有关民族地区义务教育财政支出绩效审计方面的研究基本空白。我国的公共支出的绩效审计大都是以财务会计资料为主的合法性和真实性审计，关于绩效方面的审计尚未普遍实施起来，没有对公共资金使用的经济性和效率性以及效果性的关注，造成公共支出资金使用低效。通过这几年义务教育支出审计工作报告和审计结果公告的分析可以发现历年披露的审计问题有很大的相似性，基本是义务教育经费方面仍然存在投入不足，浪费严重，经费挪用，教学质量低下等问题。只不过是存在问题的部门和具体的情节有所差异罢了。对义务教育资金使用基本没有起到应有的作用。审计不能仅仅停留在传统财务上的审计，更要通过对被审计单位或项目进行经济性、效率性和效果性评价，最终提高资金的使用效率和效益的目的。随着义务教育的全局性战略发展，民族地区的义务教育财政问题日益突出，因此，笔者通过对西部民族地区义务教育财政支出绩效审计现状和问题的分析，力求解决民族地区义务教育经费长期短缺低效的问题。二、民族地区义务教育财政支出绩效审计的概述（一）核心概念的界定1.绩效审计绩效审计没有单一定义,许多国际组织和绩效审计领先国家均对绩效审计有着不同定义。绩效审计是指由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。这个定义突出了绩效审计是以3E为核心的，即经济性、效率性和效果性。绩效审计从它的产生发展到现在已有四五十年历史，且发展势头迅猛，已经成为衡量一个国家的政府审计是否走向现代化的标志之一。2.义务教育财政支出义务教育财政支出是指国家用于教育的财政教育资金专门在义务教育上的支出，为满足义务教育发展需要和提供义务教育公共产品的专项支出。综上，义务教育经费绩效审计是指由政府审计机关及其审计人员，依据国家的《教育法》、《义务教育法》、《预算法》、《审计法》、《国家审计准则》以及国家教育教导团按照规定的审计程序及审计流程，运用审计技术、信息评估技术、抽样技术等对审计个体（即被审计的一级政府）及其所属的职能部门、单位在义务教育财政资金支出上的经济性、效率性、效果性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进落实义务教育教育经费保障机制、加强公共财政资金管理和使用、提高公共财政资金和教育经费使用效益的一种独立性的监督活动。3.民族地区在我国，少数民族地区有两种含义，一是少数民族聚居地区，二是少数民族自治地方。前者是一个自然概念，后者是指我国实行少数民族区域自治的地方，是一个明确的政治概念。对于前者，少数民族地区，即少数民族聚居地区，有学者认为，对于在“一个地区里头，有相当数量是汉族以外的民族居住在那里，可以叫做少数民族地区”。对于后者，按《中华人民共和国民族区域自治法》第十二条的规定，少数民族聚居的地方，按照当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。本文的研究的民族地区是少数民族聚居的自治地方。（二）相关理论基础1.委托代理理论委托代理理论（Principal-agentTheory）上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点。2.资源有效配置理论资源配置是指通过一定的方式把资源分配到各个领域的行为，资源的有效配置即是将资源进行合理的分配。由于资源的稀缺性、有限性，决定了在配置社会资源时必须要实现资源的充分利用。资源有效配置理论是研究在一定社会经济条件下通过什么方式达到资源合理配置的理论，即用一定数量的投入获得尽可能多的产出或者用尽可能少的投入获得一定的产出。一般来说，如果社会资源能够得到合理的配置，那么社会各方面的综合效益就会达到最优，社会、经济就能得到稳定发展；否则综合效益就比较低，社会、经济的发展会受到阻碍。义务教育财政支出绩效审计是审计机关对义务教育财政支出资金的经济性、效率性和效果性进行综合考核和评价，以期达到义务教育资金的支出结构合理，公共资金的有效配置。（三）民族地区义务教育财政支出绩效审计和传统财务审计的比较民族地区对义务教育经费的财务审计是指对被审计单位的收支活动和会计资料是否真实、正确、合法和有效所进行的审计。财务审计的主要内容是财政财务收支活动，目的是审查财政财务收支活动是否遵守财经法规和财务会计制度、会计原则，达到纠错防弊，并根据审计结果，提出改进财政财务管理、提高经济效益的建议和措施。绩效审计与财务审计存在一定的联系，绩效审计一般应在财务审计的基础上进行。要开展绩效审计，首先应该先进行财务审计证实被审计单位的财务数据是否正确。如果财务数据是错误的或虚假的，而审计人员以此为基础进行比较、分析和论证，势必会得出错误的评价意见和结论。三、民族地区义务教育财政支出绩效审计存在的问题（一）主观认识不足，传统审计观念根深蒂固我国政府审计的主要形式多年来一直是合规性审计，绩效审计开展时间尚短，理论和实践均不成熟。无论审计机关和公众还是社会各界，对公共支出绩效审计的认知还比较肤浅。很多审计人员的思维方式仍然停留在传统的合规性审计上，在实际工作中习惯借助看账本、翻凭证等传统财务审计的手段，对于如何查处违纪违规资金使用问题得心应手，但是对如何分析评价经济性、效率性和效果性所知甚少。同样，民族地区义务教育财政支出绩效审计也主要以财务审计为主，工作成果往往体现在项目资金的节约效率和使用效果上，不像传统审计的成果那样量化直观，在当前我国合规性审计任务仍然非常繁重的情况下，对绩效审计这种投入精力较多但成果暂时不明显的审计模式，难免产生抵触情绪。（二）预算管理透明度不高，审计证据和资料失真财政财务管理薄弱，信息资料失真在实行“校财局管”后，有很多人认为这是财政部门的制约，从而产生抵触的情绪，有的故意放松甚至放弃财务管理。甚至出现了私设“小金库”，私自挪用学校经费发津补贴，以及乱收费等现象；也有的认为报账会计是打打杂、跑跑腿的，有无资格证、有无财务专业的工作能力都无关紧要，导致会计专业人员能力参差不齐。会计资料不够准确规范，因此编制预算所要的数据来源没有可靠的基础，造成预算的不真实。绩效审计评价的基础仍然是被审计单位提供的数据和资料，这要求有关的会计数据资料必须真实、准确和合法，能够全面、完整地反映被审计单位的经济活动，否则一切审计评价将失去意义。从目前情况看，我国民族地区义务教育财政支出资金的违法违规、弄虚作假现象还比较严重，预算编制不够规范，没有严格执行，特别是会计资料的失真具有一定的普遍性，虚假的信息资料将会直接影响绩效审计的评价结果。给全面开展绩效审计造成很大困难。（四）审计机关独立性较弱，缺少相应的法律和规范审计机关独立性相对不强。其开展的绩效审计常常比非民族地区受到更多权利的干扰，审计力度和效果不佳，审计主体的独立性实际上被弱化了。“无论政体如何，在审计中保持独立性和客观性至关重要。对立法机关和行政机关的充分独立性对实施审计和审计成果的可靠性是绝对必要的。”虽然国家审计法对审计的独立性做了明确的规定，但绩效审计工作的独立性往往在实际操作中，大打折扣。我国审计属于行政型审计，也就是行政部门内部的审计，先天性不足就不可能独立性强。黔南州多数审计是教育局内审机构和督导部门进行的，审计的结果往往是资金到位和使用情况良好，根本查不出问题，这些审计部门形同虚设。审计部门在对专项资金项目进行绩效审计时，个别地方政府领导怕绩效审计揭露问题过多影响自己的政绩，往往会利用各种关系以权压审，审计领导面对法律和权力无所适从，陷入两难的境地。四、民族地区义务教育财政支出绩效审计存在问题的成因（一）经济不发达，基层政府财政有限民族地区多数地理位置偏僻、山高路险、交通不便，封闭的、自给自足的传统农业占经济的主导地位。是“老、少、边、穷”典型地方。改革开放以来，民族地区经济有了较大发展，人民生活水平都有了很大提高。但由于农村学校底子薄，农民相对贫困，从总体上看生产力水平仍然比较低，城乡差别比较大，农民的生活水平较低。很多地区有限的财政收入很大程度上制约了教育的支出。如西部地区生均公用经费省级配套，但是对很多省份的配套比例依然很难完成，财政负担比较严重，基层地方财政投入十分有限。因此，有些地方有限的义务教育经费还被滞留、挤占、挪用，不能及时落实到位；有的地方教育经费使用上支出结构不合理，经费没有用到真正急需的项目上去，被搞成“形象工程”等提高当地政府政绩的项目上；有的地方教育经费使用上存在投入不当、效率不高的问题，造成隐性浪费。这些资金使用问题的根本原因是经费长期投入不足，巨大的经费缺口在实际使用时往往通过挤占挪用公用经费等其他义务教育专项资金，因此被审计机关进行审计时候，对这些情况基本是默许的状况，不予追究责任，造成民族地区绩效审计并不能真正切实有效的开展起来。（二）信息不对称，监控成本较高民族地区由于其自身的地理条件、自然条件和经济条件等限制相对于非民族地区政策监控和监督的成本很高。预算编制“两上两下”过程中，操作不规范，过程经历时间长，村不和中心小学处的地理位置比较偏远，报账成本较高。制度监督部门对资金的使用情况监督成本较高。在义务教育财政支出过程中存在多层委托代理关系。广大人民群众拥有财产所有权是最初的委托者，财政部门拥有财产使用权是代理人，他们的之间存在委托代理关系，财政部门和教育部门，以及教育部门和中心学校，中心学校和教学点之间存在多层委托代理关系。多层委托代理关系，造成委托人和代理人之间信息不对称问题尤其突出，层层上传下达之后信息严重失真，审计机关取证的难度较大。从而使审计机关对代理人的监控成本更高，民族地区审计机关的存在又更多依附于政府，政府和行政部门为了财政自身利益往往隐瞒信息真相，给出虚假的会计资料和审计证据，审计机关在独立性不强的情况下必然只能依据虚假的资料、账本等信息，从而给出的审计结论并不能真正反映资金运行的问题，审计结果不能更好的为资金效益提高服务。审计绩效审计更是建立在真实准确的会计资料和账面等证据上，没有准确的资料为依据，绩效审计无法真正开展。（三）行政体制一定程度影响审计机关独立性实行自治行政体制的民族地区，自治机关政府对本地区的行政事务享有自治权。审计机关作为政府部门，更多的要为政府部门服务，无法真正独立于政府。在我国，《宪法》和《审计法》规定，国家审计署隶属于国务院，地方审计机关同时受上级审计机关和本机地方政府的双重领导。民族地区的审计局同时受上级审计局和本自治地区政府双重领导，同时自治区政府又对本地区立法、经济、文化管理等事务享有自治权，多层行政体制的叠加，具有同一隶属关系和共同利益。审计机关在自治区政府的行政领导下开展工作，审计机关不可避免的存在人事上的不超脱性和经济上的依附性。无法有效地保障审计机关的独立性。因此，从独立性上看，我国的政府审计只能算是政府机构的内部审计，不能发挥绩效审计“外部监督”的职能作用。五、完善民族地区义务教育财政支出绩效审计的对策（一）建立专门的审计制度，保证独立性我国民族地区绩效审计出现的问题，主要源于审计机关的独立性不强。正如英国学者艾弥而•沃尔夫所言“审计的概念与独立性的概念，如同一枚硬币的正反两面”。而在我们国家民族地区作为审计者的政府审计机构隶属于自治区政府同时又隶属于上级审计机关，有着共同的利益，很难保证绩效审计的客观、公正和独立。因此，若想保证审计机关的独立性，首先就要建立民族地区专门的审计制度。（二）实施绩效预算，增强预算全过程绩效审计公共支出包括预算编制、审批、执行、决算等一系列过程，预算编制是公共支出过程重要的环节。实施绩效预算，以结果为引导，从公共资金使用的结果入手，以效率和和效益优先。绩效预算强调的是政府活动的产出或结果，这就要求政府必须把每项资金的具体使用都列示在预算中，从制度上保证资金的准确定位。各项支出的用途都清晰的与计划活动的结果相联系。因此，严格规范预算编制，在资金使用过程的起点有明确的组织目标和努力方向，从而加强监督公共资金项目的绩效，并对项目资金应用效益、效率和效果进行分析评价。（三）制定相关法律法规国现行的《审计法》中对绩效审计的规定过于笼统，不够具体明确。只是大概性的原则说明和规定。例如该法第二条规定审计机关对“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，尽管年修订后的《审计法》在立法目的中增加了“提高财政资金使用效益”的规定，但对于审计机关如何具体开展绩效审计，法律授权还不够明确，无法为绩效审计提供明确的法律依据。更没有民族地区专门的绩效审计法律和法规。因此，应该增加关于绩效审计的内容，建立关于绩效审计的法律和法规，对审计机关开展绩效审计的权限和职责、内涵和目标、程序、方法，还有绩效审计的评价标准以及法律责任等做出明确的法律规定，绩效审计范围应该尽量广泛。通过相关绩效审计的法律法规建设，为深入开展绩效审计的提供法律保障。（四）改进绩效审计技术英国国家审计署形成的质量控制法、调查法、问题解析法、统计分析法、访谈法、观察法及计算机辅助审计法等。瑞典的审计局为获取审计证据，确认行为因果关系，核实有关的结论所采用的访谈法、观察法、文件审阅法、案例研究法、问卷调查法、数据资料整理及预测法等。澳大利亚审计署所突出强调的重要性原则、分析性复核、抽样技术、审计调查、项目分解等方法。以及日本会计检查院重视积累并利用过去的审计信息，重视从其他各个方面收集到的相关信息，建立并利用局域网储存大量信息，随时可以进行信息的比较以发现线索的方法。”上述这些国家所采取的一些先进的技术方法已经被实践证明是行之有效的，因此学习与借鉴这些国家先进的技术方法，再结合我国民族地区的实际情况不失为一种科学的策略。六、结论我国的绩效审计已经走过了年的历程，但是到目前，还没有完善理论体系；也还没有创造出一套适合中国国情的绩效审计实务操作准则和指南；在民族地区也没有切实可行的绩效审计模式，绩效审计实践亦是没有真正发挥其效用。因此加强对民族地区义务教育财政支出绩效审计的研究并及时解决审计中出现问题就显得尤为迫切，并且我国的绩效审计理论和实践与国外发达国家相比，还存在的许多缺陷和不足，因此，我们要在总结原有的有限的经验教训的基础上加上借鉴的先进经验继续的实践和创新。参考文献[1]唐志祥.义