法学-我国环境公益信托法律制度的构建

PAGE我国环境公益信托制度构建摘要：中国的环境污染、破坏等问题严峻，政府在保护环境的工作中，缺乏资金，缺乏专业化的管理。要改善环境问题需要大量资金长期投入，仅依靠国家财政支持并不能满足需求。在这此情况下可以借鉴国外的经验，如英国国民信托，吸收其在环境保护方面的宝贵经验，结合我国的实际情况，建立环境公益信托制度，借助信托的融资、投资等功能，解决环境治理与保护中资金、管理等问题。关键词：环境资源，环境公益信托，法律制度

ConstructionofenvironmentalpublictrustsysteminChinaAbstract：China'senvironmentalpollution,damageandotherseriousproblems,thegovernmentintheprotectionoftheenvironment,lackoffunds,lackofprofessionalmanagement.Toimproveenvironmentalproblemsrequiresalargeamountoflong-terminvestment,andrelyingonnationalfinancialsupportalonecannotmeetthedemand.Inthiscase,wecanlearnfromtheexperienceofforeigncountries,suchastheBritishnationaltrust,whichhasalotofvaluableexperienceinenvironmentalprotection.Combiningwiththeactualsituationofourcountry,wecanestablishtheenvironmentalpublictrustsystemandsolvethecapitalandmanagementproblemsinenvironmentalgovernanceandprotectionbyvirtueofthetrust'sfinancingandinvestmentfunctions.Keywords：EnvironmentalResources,EnvironmentalPublicTrust,LegalSystem

目录致谢 13第1章绪论 11.1研究背景和意义 11.1.1研究背景 11.1.2研究意义 11.2文献综述 21.2.1国内研究 21.2.2国外研究 21.3课题研究方法和内容 21.3.1研究方法 21.3.2研究内容 3第2章环境公益信托的法理分析 42.1环境公益信托的内涵 42.2环境公益信托的特点 42.3环境公益信托的理论基础 5第3章环境公益信托英国法例借鉴 63.1英国环境公益信托的起源 63.2英国环境公益信托的组织体制 63.3英国环境公益信托的基本规则 7第4章我国建立环境公益信托的必要性 84.1有利于环境侵权求偿权实现 84.2有利于弥补政府的管理的不足 84.3有利于实现对环境资源的合理利用和持续保护 9第5章建立环境公益信托的设想 95.1明确信托当事人的主体资格 95.2明确环境公益信托变动规则 105.3设立监察人制度 105.4建立信息公开制度 115.5提高公众参与度 115.6实行税收优惠 11结语 12参考文献 13致谢 14PAGE16第1章绪论1.1研究背景和意义1.1.1研究背景中国前期的经济发展是以损耗环境和环境资源为基础发展起来的，随着中国经济的不断增长，环境污染问题层出不穷。酸雨、雾霾、温室效应、空气污染等各种环境污染问题影响着人们的生存和发展。如今环境污染问题已经成为社会的焦点。江、河、湖、水库等水域普遍受到不同程度的污染，工业发达城市的附近水污染更为突出；城市生活垃圾每年都快速增长，工业化的快速发展，使城市每年都遭受环境的严重污染，空气污染、水污染、土地资源破坏，植被减少，生物多样性也在逐渐减少，使人们的生活环境和生命健康也受到严重的破坏，对人们的生命和财产造成了巨大的损害。政府针对环境污染问题增加财政投入，提高环境标准，完善相关的法律法规。但是仅仅靠政府的力量来改变中国环境污染的现状是微不足道的，面度严重的环境污染问题，迫切需要寻找先进的法律机制有效地保护环境。信托作为一种财产管理方式，在环境保护方面具有独特的功能，并且已经被许多国家和地方推崇。但在中国，环境方面的信托尚未引起人们的重视，相关的法律制度也未建立。因此本文对环境公益信托进行探索并对建立环境公益信托制度提出建议。1.1.2研究意义我国的环境污染问题日益严峻，亟待解决。环境保护领域需要大量的资金持续投入，政府的财政支持并不能满足需求。因此可以借助信托的融资和投资功能，聚集社会的大量资金，投入到环境保护中。本文的研究意义在于探索环境公益信托的价值，完善《信托法》，建立环境公益信托制度，弥补政府管理和保护环境的不足，改善环境污染问题，合理利用环境资源，促进可持续发展。1.2文献综述1.2.1国内研究我国学者关于环境公益信托的研究并不多。张世军（2015）认为，我国在环境保护方面的资金投入不够，这是造成我国环境破坏的一大原因，我国应该引入环保投资机制，立法机关借鉴国外的成功经验，完善我国在环境公益信托方面的法律法规和司法解释，充足的资金支持和完善的法律保障是我国环境公益信托发展的重要方面。张洁（2017）在其研究中，分析了环境公益信托的的运行机制、组织架构、发展原则等细节方面，为我国的环境公益信托做出了很大的贡献。许冬琳（2018）在其文章中认为，环境的破坏已经有几百年的历史，各国都在加紧对环境的保护，作为法学研究者，应该从法治的角度出发，用先进的环境保护理念为环境的可持续发展保驾护航，借鉴其他国家的有益经验，使我国的环境公益信托制度越来越完善，我国的《信托法》越来越健全。1.2.2国外研究国外学者关于环境公益信托的研究相比较于我国而言早了几十年。美国学者约瑟夫萨克斯在1960年左右发表了他的重要著作《密执安法律评论》，在其研究中他指出，公益信托这一理念已经有几百年的发展历史，将其运用到环境保护领域是人类的一大创举，这是一种有效的改革方式，极大地促进了环境保护工作的开展。1.3课题研究方法和内容1.3.1研究方法本论文在撰写过程中主要运用了以下研究方法：文献研究法，通过搜集相关文献，了解国内对于环境公益信托的现状，研究英国环境公益信托的相关法律制度，总结归纳出一些成功经验，并得到一些启示。比较分析法，经过查阅关于环境公益信托的学术研究，选出最具有代表性的英国国民信托进行比较分析，借鉴英国相关立法经验。1.3.2研究内容本论文一共分为四个部分，具体内容安排如下：第1章：绪论，本章介绍选题的研究背景，探讨环境公益信托的意义，将国内研究与国外研究的简单状况列出，逐渐引入本文的主题。第2章：环境公益信托的法理分析，分别从内涵，特点，理论基础这三个方面分析环境公益信托。第3章：环境公益信托的英国法例借鉴，阐述环境公益信托的起源，介绍其组织体制，以及在信托运行过程中的基本规则。第4章：我国建立环境公益信托的必要性和设想，如今环境保护在政府的领导下，资金匮乏，管理不到位，建立环境公益信托可以解决资金问题，保证信托财产的安全；可以弥补政府对环境管理的不足；也有利于对环境的合理利用和持续保护。第2章环境公益信托的法理分析2.1环境公益信托的内涵我国《信托法》第二条规定，信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特地目的进行管理或者处分的行为《中华人民共和国信托法》。根据《信托法》对信托的定义，环境公益信托可定义为：国家基于对受托人的信任，将其环境资源委托给受托人，受托人以自己的名义出于保护环境的目的对环境资源进行经营管理，由此产生的利益归不特定的社会公众共有的行为。其中的受托人可以是国家机构或者是经过公益事业管理机构批准的社会公益组织等。英国人首先开了环境信托的先河。国民信托在英国拥有众多的土地、自然保护区、古老建筑等，大多是通过购买，接受捐赠，签订条约等方式获得这些财产。《中华人民共和国信托法》张良英.浅谈国民信托在公共利益保护方面的运用.[J].知识经济，2012（8）2.2环境公益信托的特点一般信托的受托人是经过中国银监会批准成立的信托投资公司，属于非银行金融机构；其目的具有营利性，是由委托人或者是受益人设立的，其受益人是确定性，在信托设立时就已确定了受益人。而环境公益信托与一般信托不同的是，环境公益信托的受托人是公益组织或机构；其目的具有公益性，是为了保护，治理，开发环境及环境资源；其受益人具有不特定性，在环境公益信托设立之初只是对受益人的范围作了规定，比如环境公益信托的受益人为被该环境的自然灾害影响的灾民，还有一种情况就是当受益人没有出现时，环境公益信托的收益用于该环境的治理与开发。第一，公益性。环境公益信托是公益信托类型中发展环境保护事业，维护生态环境的公益信托。《信托法》第六十条对公益信托的界定是：信托目的为救济贫困，救助灾民，救助残疾人等七个目的信托，属于公益信托。环境公益信托的公益性具体体现在以下几点：信托应用于环境公益领域，在环境保护中运用信托的手段对环境资源进行科学合理地开发管理；信托目的纯粹为了环境公益事业，为了减少环境污染与破坏为了更好地保护自然环境，使其可持续发展；除此之外信托财产及收益都用于环境公益事业中。第二，融通性。信托最为突出的职能是社会投资的职能、融通资金的职能、财产管理的职能，而环境公益信托最大的优点就是利用信托投资、融资的职能，汇集社会各方的资金，对环境进行开发和治理，不仅可以保障环境的安全，还可以使环境增值保值。2.3环境公益信托的理论基础环境信托最基本的出发点就是——信托环境，将环境交付到可信任的人手上，由信托基于信赖关系的制度，将财产权转移给可信赖者（包含公益组织或个人）的管理方式。其目的为保护自然及人文环境以追求群体公益，其精神与意涵是由下而上自发性发展，强调让人民动起来，透过社会教育的学习过程促进全民参与，保存自然环境景观资产，人民是国家最强的力量，也是最大的财团。环境信托的核心价值在于提供民众制度内的参与管道，让人人皆可以为环境尽一份心力，赋予国民共同的权利去保护环境，促进民间对环境事务的关怀，甚至促进民众更多的环境自觉，落实环境保护及永续发展所表述的精神。

第3章环境公益信托英国法例借鉴3.1英国环境公益信托的起源 英国国民信托，（简称NT）创办于1895年，是一个脱离政府、独立运作的公益组织。19世纪末，英国经济萧条，地主们大部分在抛售土地，这使得土地资源得不到应有的保护。因此著名律师罗伯特·亨特、牧师哈德威克罗·恩斯利、改革家欧克塔威亚·希尔,提出“TheNationalTrust”的想法，通过信托筹集资金购买土地并对土地进行保护。于1895年成功注册国民信托组织。TheNationalTrust.TheNationalTrustHandbook[M].U.K:NationalTrustPublished,2005.TheNationalTrust.TheNationalTrustHandbook[M].U.K:NationalTrustPublished,2005.3.2英国环境公益信托的组织体制英国国民信托是一个社会的慈善机构，其管理体制与一般的信托公司的管理体制相类似，主要由5个部分组成：会长、信托董事会、信托委员会、专家委员会、地方委员会。地方委员会是国民信托的派出机构，主要的职责是根据该地区的情况向信托董事会发表意见并提供建议，同时对信托董事会对该地区的各项工作进行监督。专家委员会分为：土地利用、自然保护、建筑、庭园、艺术、考古六个部分，为国名信托的各项工作提供专业化的建议。信托委员会的职责是制定信托方案及类型等，给信托董事会的提供战略性指引，向信托董事会负责。信托董事会决定组织的执行计划，方案，下设监察委员会，绩效薪资委员会和人事委员会。会长由信托董事会任命，主要职责是组织、协调国民信托各项工作的运作。信托董事会和信托委员会的成员是会员的比例最多不能超过三分之二和二分之一，以此进行内部监督。国民信托的主席为查尔斯王储，主要起到召集会议、募集资金、慰问志愿人员和视察信托财产等作用。饶传坤.英国国民信托在环境保护中的作用及其对我国的借鉴意义[J].浙江大学学报，人文社会科学版2006年（6）采取会员制，设置不同形式的会员，不同的会员种类，收取会费也不一样，当然享受的权利也大不相同。例如，终生会员，只要一次性缴足会费便可获得永久的会员资格；年度会员，缴足一年的会费后，获得以一年为期限的会员资格，会员可以参观该信托隶属的自然遗迹等。“Novolunteers,NoNationalTrust”是英国国民信托的一句格言。其有着庞大的志愿者队伍，志愿者的数量是工作人员数量的数十倍，为了对志愿者进行更好地组织，培训和管理，在各地区成立了60多个国民信托志愿组织（NTV）。吴隽雅吴隽雅.论我国自然保护区管理模式的立法完善--以英国国民信托为鉴.[D].福建：福州大学2015国民信托在英国各地区成立了近两百个会员协会，主要是方便会员之间的联系与交流，协会同时与政府有密切的合作。各个会员协会内实行自我管理，通过各种形式的社会活动来保持各会员协会的联系，促进环保工作的开展。饶传坤.英国国民信托在环境保护中的作用及其对我国的借鉴意义[J].浙江大学学报，人文社会科学版2006年（6）3.3英国环境公益信托的基本规则英国史环境公益信托的鼻祖，在应该有着漫长的发展历程。英国的环境公益信托经验值的全世界各个国家予以学习和借鉴。英国的环境公益信托一律采取书面形式，任何口头形式的环境公益信托均没有法律效力。由于环境保护事关每一个人的生命健康与财产安全，因此不可以轻视。必须采取谨慎、客观、公开的态度，这样才能取得民众的信任。即使是契约或者合同形式的信托，也要有书面形式予以保障，不可以通过口头协议产生效力，以免造成责任的缺失或者混乱。信托的书面保证必须具有有效的签名，才能将信托的效用予以发挥。

第4章我国建立环境公益信托的必要性4.1有利于环境侵权求偿权实现信托的本质就是财产管理，是一种财产转移和管理制度。信托作为金融行业的一部分，具备了融资、投资的职能，能够吸收社会大量闲散的资金，将融通的资金投入到环境保护中去，这就能有效地解决政府在换季境保护中投入资金不足的问题。信托财产不属于受托人的财产，在受托人死亡、依法解散、依法撤销、被宣告破产时，信托财产不属于其遗产或是清算财产。在委托人不是唯一受益人的情况下，信托财产也独立与委托人的财产。信托一旦设立，信托财产就独立性，独立于委托人、受托人与受益人的财产，这也保证了信托财产的安全。如果将信托财产的独立性引入到环境公益信托信托中，债权人不管在何种情况下，都不能提出对环境资源享有优先受尝或是以环境资源等信托财产清偿债务的权利，这才能够更好地保证环境资源的安全。4.2有利于弥补政府的管理的不足环境公益信托一旦设立，其利益权和所有权就分离。委托人不能干涉受托人对信托财产进行处分和管理的行为，公益组织以自己的名义，为了信托目的对环境资源进行管理，产生的利益按照信托文件的约定交付给受益人，公益组织的报酬从产生的利益中支付。公益组织面对环境的特殊性会因地制宜制定不同的管理方案，这更有益于环境的保护和治理。环境公益信托是由公益性非营利性组织进行管理的，那么一定程度上可以避免为了获得更多的经济效益而损坏环境资源的现象。在环境事业中，市场、行政和非政府非营利组织三者的协调运行，更有利于环境的治理。环境公益信托通过非政府非营利组织对环境资源进行信托管理，以克服市场和政府治理的失效，无疑弥补了我国传统的行政和市场治理机制的不足。许冬琳.环境公益信托制度的构建许冬琳.环境公益信托制度的构建[J].人民论坛，2016（3）4.3有利于实现对环境资源的合理利用和持续保护信托的有限责任是指受托人在管理信托财产中不以个人财产承担责任，除了失职导致信托财产损失才需要受托人以个人财产承担责任。有限责任理念是信托制度良好运行的关键，有利于充分调动环境公益信托受托人的积极性和创造性，使其最大程度的发挥主观能动性，是资金能够用分利用在环境保护工作中，使环境效益得到充分体现。律师事务所会根据社会情况的需要，对财产进行有效地管理和使用，对受托人和受益人都形成一个保障，律师事务所的专业人员制定的专业的信托方案，能满足环境的经营周期较长的需求。信托的稳定性可以防止短期行为影响环境资源的价值。因此受托人能够对受托环境资源的管理做好长期规划，实现对环境资源的持续保护。文杰.环境信托制度：环境保护机制的创新[J]河北法学，2013年（3）

第5章建立环境公益信托的设想2014年6月万向信托成立了国内第一个自然保护公益信托，万向信托是国内以金融机构的身份参与到环境保护中的第一人。除此之外，我国进行环境公益信托的实践并不多，环境公益信托的发展还处于起步阶段。为了促进环境公益信托的发展，下面对建立环境公益信托制度提出一些建议。5.1明确信托当事人的主体资格我国环境公益信托的设立应遵循我国《信托法》中“公益信托”的相关规定。《信托法》第24条规定，受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。法律、行政法规对受托人的条件另有规定的，从其规定。此规定对环境公益信托并不完全适用，因为自然人没有雄厚的资金以及技术去管理环境资源，而法人中营利性法人并不符合环境公益信托非盈利性的目的。环境公益信托的受托人应是非营利性的公益组织，且该组织在接受委托前的三年内没有违法行为，没有因管理不当或是严重失职行为导致信托财产重大损失的。除此之外，环境公益信托的受托人需有环境领域的专业的技术团队，这更有利于环境资源的保护和管理。对于环境公益信托的委托人，除了国家、政府以外，拥有环境资源使用权、处分权的企业、组织或个人，都可以向有能力的公益组织进行委托，国家应该鼓励个人、企业、组织等把环境资源的管理权委托给公益组织，这有利于环境资源的保护和利用。《信托法》中的受益人是指享有信托受益权的人，受益人可以是自然人，法人或是依法成立的组织，环境公益信托的受益人主要是不特定的社会公众，如：受该环境影响的受害人，或者是环境公益信托文件中规定的受益人。对环境公益诉讼赔偿金设立公益信托明确了其受益人为社会公众。从环境公益诉讼的角度来说，环境公益诉讼的目的是为了保护生态环境与公众利益；从公益信托的角度来说，公益信托的设立也是为发展环境保护事业，维护生态环境。二者目的相统一。公益信托中，受益人为不特定的社会公众，其利益主体具有广泛性、集体性以及不特定性，而公益信托的受托人为第三方信托机构，其委托人为缴付赔偿金的污染者，这一模式明确了赔偿金的流向：赔偿金直接从委托人转移至受托人，随后受托人即可对赔偿金进行管理，使受益人受益。5.2明确环境公益信托变动规则根据《信托法》的规定，设立信托必须有合法的信托目的，有确定的信托财产，采取书面形式。环境公益信托的设立，信托的目的必须是公益性的，公益组织对接受委托的信托财产进行管理、开发、保护和治理等，使环境资源增值保值，发挥更多的社会效益。信托的设立经过有关部门的审批后，方可设立。环境公益信托中环境资源的开发、保护是一个长期的过程，在信托持续期间进行变更，会严重影响环境资源的开发使用，因此并不建议变更信托的受托人，但是当受托人严重违反信托条款、管理不当使环境资源造成严重损害时，或受托人丧失能力时应变更受托人。而信托的终止可以分为自然终止和人为终止两种情况，自然终止是出现了信托条款中约定终止的情形或信托期限届满；人为终止是信托财产消灭，因国家政策改革被迫终止的情形。许冬琳.环境公益信托制度的构建[J].人民论坛，2016（3）5.3设立监察人制度我国《信托法》64条规定，公益信托应当设置信托监察人，信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。但《信托法》对于公益信托的监管制度并没有明确的规定，根据相关法律的规定信托的相关业务也受到银监会的监管。为了环境资源的安全，为了公众的利益，环境公益信托有必要设立监察人制度。虽然信托的委托人，受益人和社会公众对公益组织的管理可以进行监督，但是对于环境公益信托应该由除了信托当事人以外的人，机构或是国家机关等进行监管。因为环境公益信托利益主体的不特定性，可以借鉴英国公益信托的监察制度，由专门的主管机构：公益委员会对公益信托进行监管。闫春伟.闫春伟.我国公益信托监管法律制度研究.[D].天津:天津财经大学，20175.4建立信息公开制度环境公益信托的信托财产环境资源属于公众所有，虽然环境资源由公益组织进行管理，但是对于社会公众应该享有知情权。从环境公益信托设立起，公益组织的各项工作就应向社会公开，除了向社会公众公开以外，更重要的是向受托人以及受益人公开。如要求受托人定期向委托人、受益人以及监管机构提交报告，委托人可以不定期地对公益组织的管理工作进行审查。设立环境公益信托后，对环境资源管理制定的计划等应向社会公开，这有利于对公益组织的监督。5.5提高公众参与度我国在处分环境资源时，政府代表国家行使职权，往往是政府占主导地位，而社会公众的地位慢慢地被弱化了，在实践中公众的参与度也越来越低。环境资源归国家所有，实质上就是全民所有，在环境公益信托持续期间，对于提高公众的参与度，可以借鉴英国的国民信托，采取合作制，志愿者制，会员制等，鼓励个人、企业、组织等为保护环境提物资、科技、资金等，间接或直接的增加了公众的参与度，这有利于环境公益信托参与主体多元化。吴隽雅.论我国自然保护区管理模式的立法完善--以英国国民信托为鉴.[D].福建：福州大学20155.6实行税收优惠税收政策是国家的财政收入的主要来源之一，我国法律对税收有着明确的规定。我国《企业所得税法》第九条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额百分之十二以内的部分，准予在计算因纳税所得额是扣除；超过年度利润总额百分之十二的部分，准予在结转以后的三年内在计算应纳税所得额时扣除。我国《慈善法》第八十条规定，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳所得额时的扣除。境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。我国《信托法》第六十一条规定，国家鼓励发展公益信托。由此可见我国现有法律对于公益信托的税收相关规定是空白，只有捐赠的个人、企业、组织，可以享受税收优惠。对公益信托中的委托人、受托人、受益人的该如何收税也没有明确的规定。当委托人出于公益目的把信托财产委托给受托人时，对委托人应该实行税收优惠，委托人应享有税收优惠，以示国家对委托人的鼓励。委托人把环境资源委托给受托人管理，其实类似于把财产捐赠给慈善活动，因此可以借鉴《慈善法》中捐赠人的税收减免的规定。当设立环境公益信托期间，对于受托人的税收也应该给予优惠，这可以激励受托人的积极性。在环境公益信托设立后，受托人为了环境资源的增值保值做出了很大的贡献，为了让环境公益信托的利益充分地利用到保护环境的公益活动中，对于受托人在管理和处分信托财产中产生增值税、所得税等，应给予更大的税收优惠或是减免。那对于环境公益信托不特定的受益人，可能主要是遭受自然灾害的灾民，在经济上他们已经是需要国家、