非正规金融亟需法律规制

非正规金融亟需法律规制

非正规金融在中国有着悠久的历史。自古以来，与贷款、常规平仓、社会仓库、谷仓等官方组织的信贷制度相比，非正规贷款的形式非常流行。国内外学者对我国非正规金融问题的概念、作用、问题以及形成原因进行了相应的探讨,但现有文献尚未上升到对非正规金融具体实施的法律制度构建完善层面,尤其是缺乏对其进行法律制度建设的具体安排和设计。一中国非正规金融的现状及法律认论(一)非正规金融普遍存非正规金融在当前社会生活中普遍存在,在一些相关的统计资料中显示的相当清楚。何广文等(1999)的调查显示,农户借贷中来自非正规金融的比重高于75%。IEAD(2002)的研究报告指出,中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规金融市场的四倍。从全国情形来看,中央财经大学金融学院李建军的《中国地下金融调查》显示,目前中国地下信贷量介于7405亿元至8164亿元之间,地下融资规模占正规途径融资规模的比重为28.07%。尤其值得注意的是,地下金融的繁荣程度与地区的发达水平呈现一定程度的反向关系,即越落后的地区,地下金融越发达。地方的调查数据同样显示了非正规金融广泛存在的事实。宁夏大学“两课”调查组(2006年)对宁夏三县的调查显示,抽样调查农户中的60%进行过非正规金融,其中绝大多数为高利借贷。调查显示:盐池县户均借款额67360元,人均借款额16540元;同心县户均借款额20608元,人均借款额5巧2元;中宁县户均借款额10550元,人均借款额为2637.5。这组数据还可看出不同县的贷款额差距也比较大。刘玲玲、张思群、张冬青等(2006)在对甘肃、青海、新疆、河北的调研显示一年中有55.3%的农户有过借贷行为,其中51.3%的借贷发生在亲友之间和其他非正规金融渠道。一年之中有20%的农户借钱给别人。(二)现有集资额、规模和规模集中分布非正规金融如果缺乏法律规制,很容易演变为非法集资。湖南湘西特大系列非法集资案涉及时间之长、涉及范围之广、涉及企业之多、涉及金额之大、涉及人数之众、涉及引发的后果之严重,堪称是1949年新中国成立以来罕见的非法集资系列案件。湘西非法集资案涉及大小18个案件,大规模集资始于2002年,至2008年非法集资达到白热化,月利息普遍在8%以上。湘西州非法集资案涉及34万人次、6.2万余集资群众,20家公司涉案,涉及本金总额高达168亿余元。2008年,湘西州的GDP为226.66亿元,这一集资额接近湘西州当年GDP的75%。湘西州非法集资经历了一个复杂的演变过程,可分为起始、发展、膨胀、高危、断链五个阶段。大规模集资始于2002年,至2008年,非法集资达到白热化,月利息普遍在8%以上。在2008年3月以后进入的资金占未退本金的80%左右,最高月息达到10%甚至更高。近年来,非法集资在我国许多地区重新抬头,并向多领域和职业化发展。2006年,全国公安机关立案侦查的非法集资案件1999起,涉案总价值296亿元。2007年1至3月,仅非法吸收公众存款、集资诈骗两类案件就立案342起,涉案总价值59.8亿元,分别较去年同期上升101.2%和482.3%。若不采取切实有效措施予以治理整顿,势必造成更大的社会危害。(三)非正规金融存在的问题必须由法律来确认1.损害了债权人利益由于缺乏法律规制,我国非正规金融活动多以地下活动的方式进行,因此难得到法律的确认和有效保障,并由此滋生诸多社会问题。非正规金融一方面具有手续简便、不拘泥于形式、方便灵活的特点;另一方面由于是建立在借贷双方信息对称的基础上的,大多是采取白条或是口头的方式,手续不规范,这种完全建立在借贷人信用基础上的融资方式极易造成对债权人利益的损害。一旦发生纠纷,受害者亦很难取证从而让纠纷无法得以实事求是地公正处理,从而无法保护双方的合法利益。因此,参与者常常在出现纠纷时不是寻求法律的救济而是采取极端的方式自我救济,因此由非正规金融纠纷引发的暴力、流血事件并不少见,严重破坏了社会秩序。非正规金融的广泛存在是不争的事实,由于它不利于中央银行对市场资金利率的统一管理,弱化了国家运用利率杠杆调控资金供求关系的能力,严重干扰与侵犯了国家对储蓄与借贷等金融管理的正常秩序。国家的信贷利率是根据国民经济发展的速度和水平制定的,而非正规金融的利率则是根据借贷双方自身的利益而确定。由于非正规金融的利率远远高出银行的存款利率,因而,将吸引大量资金以现金形式流出银行体系,造成银行资金分流。非正规金融的广泛且大规模存在,导致现金交易的增加,不仅相应地增加了货币流通量,减弱了银行的支付能力,从而增加了中央银行现金计划执行的难度。2.法律规范欠缺、欠缺规则效力方面的问题我国的《民法通则》和《合同法》实际上是承认非正规金融的法律地位的,非正规金融也应该是一种民事法律行为,但是由于立法和法律适用的问题,现阶段我国非正规金融表现出规范性差的典型特征。主要表现在法律规范本身不健全、规定不统一和已有相关法律规范对非正规金融实践缺乏规范效力等方面。由于有关法律规范的缺席和滞后于社会实践,我国非正规金融主要受人情、习俗和行业惯例调解。在农村,随着经济的发展,非正规金融的形式也表现出多样性。西部农村非正规金融中亲友间的借贷发生率最高,有将近一半是亲友间的借贷。”部分友情借贷便是碍于人情而不得不为,亲友间间接借贷中间多了担保人,也是人情转让交易的安排。但在非正规金融的各种类型中,大多非正规金融没有正式的合约或借条,仅以口头约定,无合约的非正规金融活动大致可以占到80%以上。二非正规金融监督管理方法的法律探讨(一)非正规金融监管的指导原则1.我国大陆法上的金融形式给予非正规金融合法地位,业已成为世界上大部分国家(地区)普遍的共识。不仅在基本的民事法律上为非正规金融确立生存空间,而且通过特别法的形式赋予不同非正规金融形式专门的法律地位。如我国台湾地区所进行的合会法典化,香港制定有《放债人条例》,南非还专门颁布了《高利贷豁免法》。承认并确定非正规金融的法律地位,既是不同层次的经济实体对资金需求的必要,也是各国试图政府挤压和取缔非正规金融未果的金融管制经验。很多国家特别是发达国家通过放松管制,承认非正规金融的合法性,给交易双方提供一个稳定的预期,以减少其躲避管制过程中发生的成本和道德风险,并利用其潜在的巨大力量来推动本国经济的发展,减轻政府的负担。2.非正规金融的法律规制民间借贷尤其是基于互助和人际信任为基础的友情借贷,弥补了金融机构借贷的不足。友情借贷无僵化的规章制度,既不用抵押也不用担保,手续简单,时效性强,中间环节少,同时在资金使用期限上能较好地满足借款者的实际需求。因为友情借贷对满足社会需要的高效性和低社会成本性,对非正规金融的法律规制中有必要为友情借贷留下足够的空间。从金融机构借贷的制度性局限性看,作为非正式制度的非正规金融中没有明显弊端的友情借贷也应该被安排有生长的空间。法律经济学的研究成果也己经向人们证明,再精细的法律规章也不能作到对社会进行完全的涵盖,且不能对市场化过程中种种交易或者交换活动给以精确的规定。民间非正式规范弥补着正式规范的软肋。国家法律不应是对非正式规范的否定、割裂甚至超脱,而是对各种实际存在的非正式规范的梳理、归纳和规范化。(二)强调通过压制民间金融的目标监管我国非正规金融监管上长期坚持着国家本位主义的基本立场,主要存在两个明显的问题:一是坚持压制等于稳定和安全的理念;二是过分强调通过压制民间金融维护正式金融机构垄断地位的目标。在这两个价值理念和目标的指导下,非正规金融监管制度离科学的发展越来越远。而通过对非正规金融的监管控制非正规金融的风险,则有利于维护正常的金融秩序和社会稳定。非正规金融风险包括很多方面并且具有分散性的特点,不可能对其进行全面监管,应当根据非正规金融的特点,突出监管的重点。1.信贷的整体规定国家监管部门应当对非正规金融组织以及自认借贷人的信贷业务范围以及信贷发放、管理和回收的方式根据具体情况做出整体性的规定,如采用类似于确定非正规金融利率的方式规定信贷的整体限额和各个类别贷款的限额等。2.金融资金流动性风险由于非正规金融个人和组织的资本金规模较小,贷款的资金来源主要依赖存款,信用级别较低,往往没有通过发行金融债券以及同业拆借筹集资金的方式分散借贷风险。因此,非正规金融资金流动性风险比正规金融机构资金的流动性风险大。为了保障减少非正规金融个人和组织的流动性风险,相关法律应当强化非正规金融个人和组织的流动性风险管理。3.健全非正规金融制度控制民间贷款风险问题是非正规金融得以健康发展的一个关键问题。根据可信的调查资料表明,关联交易的规范性往往与金融企业命运攸关。如果关联贷款比例太大民间机构更容易成为关系人的资金运作平台,一旦关联贷款无法偿还,非正规金融组织就会面临巨大的经营风险,甚至存在倒闭的可能。因此,应当针对非正规金融的特点,根据《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》的相关规定,制定非正规金融组织关联交易的认定标准、审核办法和程序,禁止关联交易的类型以及从事关联交易的处罚等。第四,建立健全非正规金融制度,规范非正规金融。许多非正规金融发生在较小的社区内,借贷双方彼此相互了解,一般只有一张简单的借条而没有详细的贷款契约,贷款期限和付息时间更是以口头约定为主,