公共政策分析

公共政策分析主讲教师：陶良虎课程安排授课安排：4+4+4+4+4〔讨论〕成绩考核：组内成绩;discuss+proposal参考书目:①威廉·N·邓恩:?公共政策分析导论?,中国人民大学出版社2002版。②卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：?政策分析和规划的初步方法?，华夏出版社2001版。③谢明：?公共政策导论?，中国人民大学出版社2002版授课内容公共政策根底公共政策系统公共政策制定公共政策执行公共政策评估公共政府分析第一章公共政策根底1.1市场失灵：政府干预的逻辑起点〔1〕市场经济是最有效率的经济马克思的论断社会主义国家的市场经济改革〔2〕市场经济有效的原因经济人的假设信息灵敏——资源合理配置公平竞争的环境〔3〕市场失灵的理论必然性公共物品提供的问题(publicgoods)外部性造成的问题(externality)自然垄断造成的问题(naturalmonopoly)信息不对称造成的问题(informationasymmetry)市场秩序的问题〔marketorder)再分配问题〔re-distribution)〔4〕实践问题经济危机的存在现实环境的急剧变化经济全球化竞争1.2政策研究的起源政府失灵：公共政策分析的逻辑起点〔1〕政府失灵的客观现实〔2〕政府失灵的理论必然性对政府公利假设的挑战对政府能力的挑战信息不完备政府职能：从提供者到协调者城市全部公共物品城市政府城市政府企业组织第三部门根底物品直接提供协调提供城市公共物品政府机制、市场机制与社会机制的整合企业组织政府组织非政府组织传统的市场失灵传统的政府失灵第二类政府失灵第二类市场失灵可持续开展中的城市治理结构2.公营企业3.民营企业1.公共组织4.非赢利组织利润公益非政府政府全社会参与公共事务管理核心公共部门广义公共部门市场与社会部门加强舆论监督机制增强遵守规章制度和恪尽职守的观念扩大现有的选择范围民营化的概念与公私伙伴关系民营化可界定为更多依靠民间机构,更少依靠政府来满足公众的需求，它是在产品、效劳的生产和财产拥有方面减少政府作用,增加其他机构作用的行动。公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排,其结果是局部或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。公私合作类型连续体政府部门国有企业服务外包运营维护外包OM合作组织租赁建设经营LBO建设转让经营BTO建设经营转让BOT外围建设购买建设经营BBO建设拥有经营BOO完全公营完全私营1.3政策(policy)与公共政策(publicpolicy〕〔1〕“政策〞政策作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后。政策指某项被接纳或提议去达成某一情况或目标的行动方案。〔公共政策词典〕现代政策一词由西方经日本传入中国政策适用于政府机关、私人企业及各种社会机构〔2〕“公共〞以解决社会公共问题为目标〔维持现行社会的正常运转；解决现实社会运转中的阻碍；国家和社会开展趋势的预测和开展规划的制定〕以表达公共意愿为总体标准由国家政府或其他公共权力机构具体制定推行〔有权决定和实施国家与社会管理的权力机构；国家政府、执政党、社会公共组织、国际组织、政治系统中的权威人士〕形成过程经由法定的民主政治程序〔将民众的意愿反映到决策机构中；可以对不同的价值认识和利益冲突进行协调、整合；少数服从多数，提高决策效率〕〔3〕“公共政策〞公共政策概念的多种阐释——西方罗伯特·艾斯顿：政府机构与它周围环境之间的关系托马斯·戴伊：政府决定去做或不决定去做某一事情的行为倾向哈罗德·拉斯韦尔：一种包含目的、价值和策略的大型规划詹姆斯·安德森：一个或一批行动者为解决某一问题及其有关事物的有目的的行为过程戴维·伊斯顿：对全社会的价值作有权威性分配公共政策概念的多种阐释——东方伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对公私行动所采取的指引；兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准那么和行动方向公共政策概念——目前以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准那么。公共政策的特点政治性价值选择性权威性多样性公共政策的功能管制功能导向功能调控功能分配功能公共政策的分类按协调社会生活的方式划分：提取政策、分配政策、再分配政策、调节政策、自我调节政策按纵向层次划分：元政策、总政策、根本政策、具体政策按涉及领域划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策按效力影响范围划分：全局性政策、局部性政策按制定主体划分：国家政策、政党政策、政治团体政策第二章公共政策系统公共政策系统图输入政治系统输出要求支持政策环境环境摘自：戴维·伊斯顿：?政治生活的系统分析?2.1公共政策主体一种分类：詹姆斯·E·安德森?公共决策?公共政策主体官方决策者非官方参与者立法机关行政决策机关行政执行机关法院利益集团政党公民个人大众传媒智囊团另一种分类：张国庆?现代公共政策导论?公共政策主体国家公共法权主体社会政治法权主体社会非法权主体立法机关行政机关司法机关执政党利益集团参政党公民个人利益集团新闻媒体思想库2.2公共政策客体要解决的社会问题社会问题是一种客观存在社会问题是一种主观定义社会问题受价值判断的影响社会问题关系到大多数人的利益社会问题的形成具有一个开展过程社会问题往往是系统性问题目标群体〔态度和行为〕政治社会化的影响传统思想观念和行为习惯的制约对政策形式和实质合理的看法对本钱收益的权衡对大局和整体的考虑防止受到惩罚环境条件的变化公众利益“政府公共政策的水平集中表现在开掘相同点、平衡不同利益需求的能力上。具体表现在通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能保证公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足最大多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益〞。〔张国庆〕直接利益与间接利益〔律师资格考试认定制度〕；现实利益与未来利益；形式利益与内容利益公众利益与公众代价〔总量，结构〕国防政策〔同样广泛〕、环保政策〔利益广泛而代价狭窄〕、残疾人政策〔利益狭窄而代价广泛〕、最低工资保护政策〔同样狭窄〕2.3公共政策环境公共政策与环境的关系公共政策是环境的产物；公共政策作用的发挥依赖于一定的环境公共政策的效果取决于环境因素的综合作用一方的变化导致另一方的变化公共政策环境的类型自然——地理环境〔地理位置、气候条件、资源条件〕经济——社会环境〔经济特征、技术特征、人口特征、社会特征〕政治——制度环境〔政治特征、法制特征、国防特征〕历史——文化环境〔文化特征、教育特征〕国际环境2.4公共政策系统的子系统信息系统智囊系统决断系统监控系统第三章公共政策制定公共政策流程公共政策的制定公共政策的执行公共政策的评估公共政策的终结公共政策的制定政策问题的认定政策议程的建立政策方案的规划公共政策的决策公共政策合法化3.1政策问题的认定问题与公共问题公共问题与政策问题政策问题是“在一个社群中，大多数人觉察到或关心到一种情况，与他们所持的价值、标准或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要者〞。〔林水波〕①政策问题的内涵：社会客观现实、大多数人受到影响、政府的必要行动〔属于权限范围、有能力处理、有必要处理〕②政策问题的特征：相关性、主观性和动态性政策问题的结构质量状态结构要素优良适度不良问题性质清晰可辨清晰可辨模糊或有争议资源投入少量可计算大量可计算不可计算决策参与者少量少量大量调试人数少量大量大量方案数量有限有限无限价值认识共识共识冲突概率测算可把握不宜把握无法把握后果预测可确定不易确定无法确定①与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态②公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度结构质量的优良度政策问题的解决难度公共政策问题的层次有影响范围和社会关注参与人数的多少所决定的政策问题在社会政治过程中所处的位置政策问题所处的位置可分为三个政治层次：微观层次、系统政治和宏观政治层次。不同的政策问题要在不同层次的政治过程中解决〔埃米特·雷道夫〕政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性政策问题的层次与解决难度

问题的解决难度

政策问题的宏观层次①社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一自然观念人性恶观念内在素质观念人本观念可持续开展观念②对社会现状的理性分析也会导致政策问题的提出社会病态的角度社会解组的角度价值冲突的角度偏差行为的角度主观认定的角度公共政策问题的产生和发现——主观因素林水波和张世贤鲁宾·唐纳德和温伯格①政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发——“引发机制〞〔詹姆斯·安德森〕。引发机制的价值来自于三个因素的相互作用：范围、强度和引发时间。②内部引发机制：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态迁移和社会演变③外部引发机制：战争行动、间接冲突、经济对抗和军备增长公共政策问题的产生和发现——客观因素公共政策问题的产生与发现——障碍政策问题的复杂多变政策问题的潜藏不露政府忙于“灭火〞而疏于“防火〞公共政策问题的产生与发现——方法例外原那么偏差记录组织诊断〔自我诊断、社会诊断、专家诊断〕社会团体企事单位社会个人专业机构新闻媒介政党政府有关社会领域社会各个领域政策问题制定执行公共政策搜寻搜寻发现公共政策问题的产生与发现——搜寻系统①对问题进行明确和系统地阐释是探求问题解决方案的有效途径。②问题的界定通过一定的方法对问题进行必要的归类对问题进行必要的诊断〔找出差距、找出原因〕把问题情景转变为实质问题③问题的描述④政策问题的认定受到多种因素的影响客观现象掌握程度价值观念分析界定方法与水平政府态度公共政策问题的认定①样本调查法〔samplesurvey〕:指对问题的当事人，采取随机或非随机的方式，进行抽样调查，以了解当事人对问题的感受、看法、需求、建议等，并确认该问题是否进入政策议程的必要。如何排定访问时间和问卷调查时间表如何确定访问对象的类别如何对标的人口或利害相关者进行抽样如何评价样本调查统计结果所具有的意义政策问题认定的途径

②间接评价法(indirectassessments):指对某些无法利用样本调查法，以了解其症结所在及评价其重要性，利用某一单一相关的数量评价另一问题可能涉及的数量。如以吸毒犯一天的吸食量可知一年的吸食量。③相关性与因果关系法:事情的发生通常不是孤立的事件，常常与其他事情发生密切的联系。相关性与因果关系法可以帮助政策分析人员了解某项公共问题内部重要变量之间的相关性。自变量〔independentvariables〕中间变量〔interveningvariables)依变量〔dependentvariables〕④问题制模法(modelingtheproblem)：模式是复杂的社会事实或现象的简单化代表，我们可以利用模式的建构来了解大型复杂问题的本质。奎德(E.S.Quake):任何政府分析的核心在于创造一个清新的、精确的、可管理的过程，以制造有关拟议中任何结果的信息。过程由一个或一个以上的模式提供，模式的范围从政策分析人员在心中只对某一种情境所具有的“形象〞(image)，到涉及人类与电脑互动的精致模拟(simulation)。模式是政策分析的根本

政策模式可以告诉我们根据各种有关的因素的假定，告诉我们可能性是什么，产生有助我们更清晰了解情境的信息模型可能过分简化事实而遗漏某些重要变量；模型被误认为可替代实际的经验研究；模型有时过于广泛与抽象政策问题认定的方法

鱼骨图法问题点检法追根究底法问题假设树法方法一：鱼骨图实例设备方面制度方面人员方面业务方面

业务性质差异大，无法电脑化会签意见多电脑机器差职位代理人制度未落实分层授权缺乏公文数量庞大联合案件多电脑软件差承办人专业知识缺乏领导专业知识缺乏方法二：问题点检核表问题点回答百分比优先顺序主席主持会议能力不佳，喜欢训话53%1会议通知太慢10%4会议主题太过于复杂20%3参加会议的单位和人员过多49%2讨论议题太多8%5方法三：追根究底法实例为什么会亏损人事费用比例太高退休人员费用比例太高约翰的问题树我饮食不健康我的衣服太紧我感觉不适我吃的太多我不锻炼我的腰围太大我太累我感觉不好

方法四：问题假设树实例公共政策议程的种类①公众议程与政府议程新闻媒介分析社会个人议论社会团体议论国际有关议论政府机构议事专业人员分析政府官员表态公众议程政府议程形成形成问题产生库博和艾德尔3.2公共政策议程确实定②实质性议程与象征性议程一个政策问题被提到实质性议程中，必须具备三个必要因素：大量公共资源的分配必须是利害攸关的；议题必须引起公众和政策制定者的严重关注；议题必须包含重大变化的可能性象征性问题多集中在价值上而不是在权力或资源的分配上实质性问题，象征性回应有创始者提出问题〔利益调整者、环境保护者、开拓创新者、公共利益保护者〕有一定的社会支持力量〔精神和物质〕去除建立过程中的障碍〔社会偏见和现行程序〕政府议程建立的根本条件①问题〔problem〕本身：公共问题如何通过适当方法，让政府官员知道问题的存在？用何种方式将“情况〞界定为问题？能否使政府官员借由社会指标的变动、焦点事件〔focusingevents〕的发生、及日常工作正式或非正式的反响结果而认知问题的存在？问题是否被认为相当迫切？②政治因素(politics):政治流向〔politicalstream〕如何？包括国家的政治气氛如何？全国选举结果如何？执政党轮流情形？政党竞争态势如何？③高曝光率的参与者(visibleparticipant):公共问题是否受到媒体及公众任务的垂青？包括行政首长、民意代表、政党领袖、候选人。影响政策议程设立的因素〔金顿JohnW.Kingdon〕①事件本身情况范围：多少人受影响？觉察：多少人觉察到事件的后果？界定：被觉察的后果是否被界定为问题？由谁界定？是否不同的问题由不同的人来界定？强度：受问题影响者的影响有多强？②标的团体的组织情况:广度、组织、领导③门路接近〔access〕的情况:代表、设身处地、支持④政策过程情况结构：政策参与者与问题当事人之间的关系任何？是层级制？民主式？讨价还价式？回应:对当事人如何回应？在传统上作如何回应？领导：领导是如何选出来的？他们的权力有多大？进取心有多强？影响政策议程设立的因素〔琼斯CharlesJones〕问题本身和特性如何？问题严重性如何？问题受注的程度如何？受问题影响者的组织情况如何？是团结有力？还是一盘散沙？团体领导者如何产生？有没有权利？领导是否具有代表性？问题由何类人员提出？提出者是否为高曝光率的政治人物？影响公共问题列入政策议程的主要因素问题提出者有否门路接近决策单位或决策者？与决策单位或决策者的关系是否良好？行政人员对于该问题是否会设身处地考虑？是否愿意接纳并加以处理？受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望？行政机关及行政人员对该问题所持的态度是消极抵抗还是积极接纳？政治、经济、社会、文化等各种环境因素的配合情况？3.3公共政策规划公共政策的规划——原那么信息完备的原那么系统协商的原那么科学预测的原那么现实可行的原那么效益优化的原那么民主参与的原那么公共政策的规划——思维方法经验思维逻辑思维直觉思维创新思维公共政策的规划——利益相关者分析一种识别政策方案的期望收益者的技巧针对政策方案实际或潜在的“同盟〞和“对手〞建立一个清晰的图形。确定在政策实施的不同阶段如何有效的组织参与。首要的利益相关者、次要的利益相关者、关建的利益相关者利益相关者分析的步骤识别利益相关者明确利益相关者的利益评估利益相关者对于工程成功的重要性明确利益相关者的假定和风险政策制定者公共政策政策牺牲者政策受益者政策利害关系人结构图政策利害关系人的四种类型高度低度高度混合型合作策略支持型参与策略低度反对型防卫策略边际型追踪策略对于政策制定机构的威胁程度利害关系人间的潜合作关系公共政策的规划——程序政策目标确实定政策方案的设计政策方案的预测公共政策的规划——局限性与误区

目标时间规划缺口自然开展的未来规划的未来理想的未来政策规划万能论政策规划无效论〔社会环境变迁〕政策规划形式论〔政策目标与组织能力的差距〕政策规划躲避论〔政治筹码〕公共政策的规划——局限性与误区

3.4公共政策决策公共政策的决策——决策体制原始民主制神权制君权制议会制〔总统-议会制、内阁-议会制、委员会-议会制等〕人民代表大会制法西斯专制制军人专制制集权与分权的关系公共政策的决策——决策方式①单方案选择一致同意规那么特征：平等享有决策权；导向帕累托最优缺点：决策本钱高；鼓励策略性行为；往往导致威胁和敲诈多数票规那么〔简单多数票、比例多数票〕特征：合格制；具有少数服从多数的强制性缺点：投票冷漠与交易；投票悖论②多方案选择全额投票限额投票③多方案排序选择博尔达计数康多塞排序④现代决策方式的改进投否决票制例：假定三个人〔A、B、C〕来决定一块共有土地如何使用，A赞成用于建一所小学〔P〕，B主张用来建一个花园〔G〕，C提出用来建一个足球场〔F〕，现状提案〔S〕是让土地继续空着。三个提案和现状提案给三个人带来的净收益如下：投票者方案ABCF101050G152515P252020S0003.5公共政策的合法化一定的政治系统的统治的正当性法定的权力传统的权力超凡的权力政策制定程序的标准性行政程序〔禀议制、合议制、禀议合议结合制〕法律程序〔稳定的、宏观性的、成功的政策〕典型案例：审视北京市暂住证分类发放政策案例背景

2001年3月23日，北京几家媒体报道，北京将对外来人口进行分类管理，并划分ABC三种暂住证，使用绿、橙、红三种颜色加以区别。政策出台后，来京的外地人员再次觉察到被歧视气息，暂住制度也引起了社会各界的普遍关注。A、B、C暂住证：A证——来京3年以上〔外地科技人员可直接办理〕B证——1年至3年之间C证——缺乏1年者〔废品收购、文化娱乐、洗浴发廊等特种行业，一律只发C证，且将C证列为重点管理对象。暂住证的“麻烦〞办证——收费高、手续多查证——让人心惊胆战脆弱的护身符——无证限期离京对外来人口的歧视案例分析公正性是公共政策制定中的一项重要原那么，因此行政公正化要求政府在制定公共政策时平等地对待相关利益群体，出台的政策能够给予不同政策对象平等时机，同时在制定程序和执行政策中都要表达公正性。北京暂住证分类发放政策将外来人员分成不同类别，给予不同待遇，具有明显的歧视性，即非公正性。当然，也要对其辩证全面地深入分析。具有一定的现实根底和某种程度上公正性①公正性要考虑到社会分层现象，同时也要考虑到人口、资源和城市管理等特殊国情②公正性也要考虑到不同人的奉献，北京市居民、来京时间长、有稳定工作者，纳税多，奉献大，同时也应该多享受公共效劳但是，目前暂住证制度是明显违背公正性原那么的，同时也与法律和国际公约相矛盾①暂住证制度的法律依据不合时宜②暂住证制度违背法理：法律面前人人平等，“三六九等〞、城市居民到农村不办暂住证，典型制度歧视③暂住证与国际公约相悖：“公民有在其领土内自由迁徙和选择住所的权利〞结论：取消暂住证制度第四章公共政策执行4.1政策执行的意义是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键是检验政策方案完善程度的实际手段是政策评估与修订终结的现实依据将不断丰富政策经验4.2政策执行的特征对象的适用性〔时间效力、空间效力、对人的效力〕执行的灵活性执行的有序性过程的动态性执行的协调性执行的时限性4.3政策执行的理论研究及其模型行动论行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心；主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程。忽略了对行动者的研究忽略了更广泛的社会总体影响因素的研究代表：范·霍恩和范·麦特?政府过程中政策的执行?、?政策执行过程：概念构成?；史密斯?政策执行过程?；爱德华?执行公共政策?政策执行过程范氏模式政策标准与目标资源组织沟通强制力政治条件经济与社会条件执行机构属性执行者属性执行绩效史密斯的执行过程模式政策制定过程政策执行机构调试对象环境因素理想化政策紧张调试建制反响组织论政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。代表：艾尔莫?社会规划执行的组织模式?、蒙太和欧托尔?政策执行的有关理论：组织观念?、假设尔克?官僚、政治和公共政策?、阿·当斯?官僚内幕?、阿里森?决策本质?、卡斯特和罗森茨维格?组织与管理?忽略执行行动和过程环节；忽略社会总体因素对政策执行的影响

艾尔莫的模型组织原则权力分配组织决定政策执行系统管理以实现最高价值为中心目标层级节制；整个组织系统尽力维持权责分配的均衡状态提高运转效率、实现政策目标和从内外两方面保持组织状态的平衡和最佳界定政策目标，规定下属职权和工作效率要求，监督效果，调试组织适应变化官僚运作在权限范围内严格按规章办事职权分化，分属于各个下属单位权力控制和规章的修正确定权限和制定、修正规章组织发展提高广大组织成员的自主性、参与感和归属感根据发展的要求建立最佳组织结构、缩小层级控制、授权充分培养成员的共识感，建立良好人际关系，使目标一致、沟通协调建立政策目标的共识和协调关系上，而不是强调下级对上级的绝对顺从组织协调与冲突协调冲突，实现政策目标由职位、专业知识、资源控制、动员外部力量支持的活动能力等所决定协调内部冲突，使有不同认识和掌握不同资源的成员、部门协调一致体现为一系列复杂的内部协调过程科学的系统管理，明确目标、责权、方案和考核监督科学地制定或修正规章，授权充分使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感协调内部冲突，统一认识，保障政策目标的实现政策有效执行要满足以下几个条件社会总体考察论对包括国家运作的根本规那么、利益结构、权力扭曲、阶级意识和价值伦理等方面的全面分析，反映出社会政治、利益、权力和价值伦理观念的面貌，以此寻找政策有效执行和社会改革的途径和方法。代表：本森和韦茨罗?组织间政策分析的社会结构与社会实践?；弗瑞斯特?预期性执行：规划与政策分析中的标准实践?本森和韦茨罗政策执行应该促使组织结构的必要改变，从而到达社会进步的目的。政策执行必然涉及社会利益结构、社会利益关系对执行产生的重大影响行政组织和执行人员应该成为公共利益的代表而不是某利益集团的代表弗瑞斯特现代政策执行成功与否的关键之一是执行者是否具有预期分析能力作好预期分析能力，不能仅凭主观思考和外表情况分析，而要基于社会行为、标准和文化理论根底进行系统的考察和推断。由社会环境所形成的执行人员的价值观念与伦理道德必然对政策执行产生重大影响4.4政策执行过程政策宣传〔外部宣传、内部沟通〕政策分解〔目标细化、工作分工、步骤落实〕执行策略资源配备〔物质、财力、信息、人力源、权威〕组织准备〔组织构建、队伍建设、制度安排〕政策试验全面实施协调与监控4.5政策执行手段经济手段行政手段法律手段思想教育手段4.6政策执行的影响因素政策本身的因素〔问题的性质、政策的合理性、具体性和稳定性〕政策执行机构的因素〔组织机构、人员〕政策对象的因素〔标准性质、涉及数量、对象态度〕政策资源的因素〔数量和质量〕政策环境的因素〔政治环境、经济环境、社会环境〕公共政策执行4.7政策的灵活变通政策变通的含义。政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法。政策变通的形式。有的学者概括出三种变通形式，即：〔1〕“求神似，去形似〞；〔2〕“不求神似，只求形似〞；〔3〕“既不求神似，也不求形似〞。“上有政策，下有对策〞现象剖析表现：“你有政策，我有对策〞——替换性执行；“曲解政策，为我所用〞——选择性执行；“软拖硬抗，拒不顺从〞——象征性执行；搞“土政策〞——附加性执行。成因：①中央利益与地方利益间的矛盾②政策本身的缺陷；③政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；④政策执行的监控不力。危害：如果夸大政策的灵活性、否认政策的原那么性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活〞，抵抗中央政策，实行地方保护主义。治理措施：①从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题；②加强政策研究，建立科学合理的政策体系；③摆正局部和全局的关系；④加强监督，从严治政。典型案例：城市“低保〞政策执行中的问题案例背景自1992年上海在全国率先建立起了城市低保制度，至今我国低保制度经历了四个开展阶段，但是从实施效果来看，符合低保对象条件的人数与真正享受到低保的，存在较大缺口，这就涉及到政策执行的问题。“低保〞政策执行问题的原因制度设计和实施层面上的漏洞：①保障对象界定不准确②中央?通知?政策与地方“条例〞有差距思想观念层面的束缚①“不劳动者不得实〞②国家有困难③个人有责任资源分配层面的不标准①低保由市、县财政承担②欠兴旺地区地方财政缺乏，低保人数较多案例分析政策方案不合理，导致了地方政府在执行政策中，利用政策文件间不协调来“变通执行〞。政策方案合理，政策执行者的认识偏差也会导致政策执行的阻碍。政策方案合理，政策执行所需资源的缺乏，同样会导致政策执行的困境。第五章公共政策评估5.1公共政策评估的动力、功能与分类公共政策评估的动力社会成员：借此确定政府社会价值分配的公证程度；借此判断政府公共政策能力的上下。政府：向全社会成员证明自己的诚意和能力；以此作为继续寻获公众或利益团体支持的根底。积极的角度：试图通过评估寻找既定政策存在的谬误，作为提高公共政策质量的途径消极的角度：试图通过政策评估证明政府的某种错误，进而要求社会资源的再分配政策评估的功能是检验政策效果的根本途径是决定政策未来走向的主要依据是合理配置政策资源的根底有利于促进政策的科学化进程政策评估的分类非正式评估与正式评估内部评估与外部评估预期评估、现实评估与综合研究评估典型案例：

10年建3汽车站：决策失误谁埋单？图1：客运北站图2：老客运总站图3：新客运总站

辽宁省葫芦岛市在1996年至2006年的10年间，耗资1.4亿元，先后建了3个长途汽车站〔见图〕老客运总站：高楼从来没有使用过，千万元设施一直闲置客运北站：综合楼不到一年就关闭，报建手续至今未办全新客运总站：远离两个火车站，给旅客换乘带来不便案例背景案例分析政策评估的目标问题投资是否与当地经济社会开展水平相适应政策评估中决策问题“三拍决策〞：“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股〞政策评估的可利用性问题政策评估的功能问题我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误(吴邦国)①不同阶段的政策评估政策过程问题认定政策规划政策合法化政策执行政策终结政策评估预期评估现实评估研究评估社会分析政策有可能出现价值判断标准的混乱政策有可能产生非标的物的政策效果政策有可能会产生非预期的长期政策效应政策可能存在非预期性的直接的和间接的代价政策输出可能由于存在无形的效果而难以评估②政策效果评估③政策执行评估完美的政策执行政策评估的主项环境因素不会阻扰或牵制执行组织环境因素阻扰或牵制执行组织吗？有充分的资源和时间可资运用有充分的资源和时间可资运用吗？政策执行阶段上组合资源供应及时政策执行阶段上组合资源供应及时吗？政策在因果理论指导下执行政策在因果理论指导下执行的吗？因果关系是直接和清晰的因果关系是直接和清晰的吗？单一机构执行并或协作机构最少单一机构执行并或协作机构最少吗？政策目标自始至终稳定和一致政策目标自始至终稳定和一致吗？执行机构和个人职责明确执行机构和个人职责明确吗？相关部门可以进行充分沟通和协调相关部门可以进行充分沟通和协调吗？主管人和机构的权威受到充分尊重主管人和机构的权威受到充分尊重吗？④政策效率评估成本利益分析成本效能分析运用币值计算政策结果的所有成本和利益，操作方法比较复杂避免以币值衡量利益问题，操作较为简单强调政策的净收益，显示出经济理性的特质强调政策的功效，显示出技术理性的特征由于强调币值计算政策的净收益，因此依赖成本的考量极少依赖市场价格，不大依赖利润极大化的逻辑不重视较具外部性和无形结果的政策适合于外部性和无形结果的政策适合处理成本变动与效能变动的政策问题适合处理固定成本与固定效能的问题5.2政策评估的过程与内容确定评估工程〔发动评估〕①政策本身没有发生任何问题，政策尚未出现明显的变动情况，或是社会各界对政策目标的认识冲突较大，评估费用和人员缺乏时，都不宜发动评估。②评估确定的指导原那么〔波兹曼和玛希〕：选择政策执行与社会变化存在明显因果关系的政策；选择政策直接影响比间接影响更为主要也更为显著的政策；选择短期效益具有价值的政策；选择具有代表性的政策；选择运作充分、执行信息资料丰富的政策；选择高本钱高收益的政策；选择政策绩效产生的原因明显且易说明的政策；政策执行中所作的工作不能明确判定时，要防止进行绩效评估；选择有关人员支持的评估；选择有经费资助的评估；借助社会力量进行评估③评估工程确实定：法定评估工程；问题较大的评估工程；效果显著的评估工程；应要求的评估工程；长期工程的阶段评估确定评估指标汇总信息资料〔与政策相关的现实资料；有关人员的观点、态度和要求〕汇总分析与沟通论证政策目标的公正性与适当性分析政策的效能与效率分析执行过程分析〔执行组织、运行过程、执行时间〕综合影响分析假设:I=政策综合影响；G=非政策影响；E=调试对象；C=非调试对象；1=政策执行前；2=政策执行后；A=调试范围内的政策影响；B=调试范围外的政策影响那么:A=E2-E1-GB=C2-C1-GI=A+B=(E2-E1-G)+(C2-C1-G)5.3评估标准与方法政策评估标准技术性标准：①绩效标准、②资源投入标准、③效率标准、④工作过程标准价值标准：①政策目标的科学性、②分配的公平性、③社会开展的可持续性政策评估的障碍主观障碍：以表象取代事实；以形式取代研究以政治取代科学；以研究取代效劳以社会目的取代政策目的以获取资源取代政策目的客观障碍:政策目标的不确定性政策影响的广泛性政策资源的混合和相关政策的重叠政策问题的复杂性政策主体相关人员的抵抗公共政策评估的方法前后比照法简单“前—后〞比照分析；“投射—实施后〞比照分析；“有—无政策〞比照分析；“控制对象—实验对象〞比照分析简单“前-后〞比照分析时间政策执行前政策执行后··A1A2A2-A1=政策效果政策执行前政策执行后时间O1A2O2A1“投射-实施后〞比照分析“有-无〞政策比照分析时间政策执行前政策执行后B2A1B1A2A:有政策；B：无政策〔A2-A1〕-〔B2-B1〕=政策效果“控制现象-实验现象〞比照分析时间政策执行前政策执行后B2A1B1A2A和B在执行前是同一的A为实验对象的情况B为控制对象的情况A2-B2=政策效果对象评定法

定义：指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象是政策的实施者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切实感受，因此最有发言权。

缺陷：政策对象可能不完全了解政策对自己的影响。专家判断法定义：指组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的执行，对政策对象和以前的政策参与者进行调整，与执行人员及工作人员交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。优点：专家的知识专业化较强，能科学分析政策，同时专家属于政策的局外人，能“旁观者清〞，能客观公正的评估。5.4公共政策的终结政策终结的内涵政策终结是与政策评估相联系的一种政策现象已经实现了既定的政策目标；背离了既定的政策目标；政策无效；政策引发其它问题政策终结总是要发生的，但不是自然发生而是经由政策提议并经过利益的再平衡实现的政策倡导：政策反对者、出于公心的参与者、改革者公共政策终结的障碍心理方面的障碍〔惯性：职业认同感、不平安感〕组织方面的障碍〔利益：既定权利和地位、既得经济利益〕社会方面的障碍〔认知：缺乏必要的了解、缺乏必要的理解〕法律方面的障碍〔程序〕资源方面的障碍〔沉淀本钱、行为本身的消耗〕第六章公共政策分析6.1公共政策分析：一种定义公共政策分析是一种智慧型实践活动，目的是创造、批判性评估和交流政策制定过程本身和政策制定过程中的知识，以改善政策行为。公共政策分析是一个涵盖内容广泛的系统复杂过程：政策质询过程、政策制定过程、政策交流过程政策分析常扮演着一个提供信息和批判的角色，而不是一个担当技术政治指南的角色政策分析作为一门应用社会科学，应该能够提供关于三种问题的信息及合理的论证政策质询过程：政策分析不仅是一种效率研究，也是探求问题解决方案的重要一环。“没有解决方法就等于不存在问题〞“有效地说明问题就等于解决了一半的问题〞政策制定过程：政策分析是一种在政治过程中开展的智力活动。分析是为了满足政治决策的要求进行分析的政策是政治决策的产物政策分析使某些问题变成政治陈述，而使另一些被排除在外政策交流过程：公共政策分析是努力改善政策制定过程及结果的开始，而不是结束。“管理拙劣的木料加工厂〞——政策分析的指导作用与实际运用之间总存在一个鸿沟政策分析成果能够改善政策绩效的条件：1、所创造的知识被政策制定者及为之效劳的公众知晓；2、政策制定过程中的知识与关于政策制定过程的知识有机地联系在一起政策知识交流的四个阶段：政策分析、材料引申、互动交流和知识利用政策分析政策结果政策执行政策行动政策走向政策问题

知识材料引申文件政策备忘录政策发布文件政策执行总结附属文件新闻稿政策分析者互动交流利益相关者议程建立政策形成政策采纳政策执行政策评估听证会简报集会研讨会对话传递形式知识利用政策知识的交流公共政策分析：一个完整的框架问题的发现：应该解决什么问题问题的解决：解决方法是什么

回朔：发生了什么？前瞻：会发生什么？它有何作用？该干什么政策问题问题建构问题建构问题建构问题建构政策绩效政策行动政策前景政策结果预测评价监测建议公共政策分析程序政策相关信息问题建构预测建议监控评估政策问题政策前景政策行动政策结果政策绩效事实价值行动6.2公共政策分析标准公共政策分析中的价值标准政治公正标准〔参与公正、利益普惠〕经济效益标准社会可行标准〔公众接受度、社会影响度〕实践检验标准公共政策分析中的几种态度坎贝尔：科学的态度——科隆巴赫：实用的态度科学趋向与人文趋向定量研究取向与定性研究趋向6.3公共政策分析模式公共政策分析模式政治分析型模式围绕“理性”探索的模式系统型分析模式制度分析模式精英分析模式团体冲突均衡分析模式理性分析模式渐进分析模式混合扫描模式规范最佳模式政策过程模式政治系统模式决策博弈模式(1)制度分析模式核心思想：公共政策是一定社会政治制度下的产物，政治制度分析可以通过对政策形成机制的认识和改进，到达对公共政策的认识和改进传统制度分析模式：公共政策是一定政治制度下以政府为代表的国家权力机构活动的产物，一切公共政策必然都由国家政府制定和执行，非政府政治因素对政策形成过程的影响都包含在政府与其周围环境的关系中。社会政治制度国家权力机构公共政策制定与执行制约决定制约决定政策分析内容现代制度分析模式：多元政治使得公共政策在现在民主政治制度下表达为政府、非政府组织、社会民主互动的结果，所以公共政策不仅表达着政府的行为指引和行为标准作用，更表达为多元利益的调节和均衡，表达着社会民主状况。因此分析主要内容：政治互动分析、各决策主体的利益分析、民主程度分析、均衡分析民主政治制度政治互动公共政策制定与执行政府机构利益集团政党组织社会民众政策分析内容制度分析模式的评价政治制度与公共政策之间的因果制约关系是相对的政治制度与国家权力机构对政策制定的制约和影响，很难用确凿翔实的调研资料进行准确说明制度分析模式虽然能否揭示出不同政治制度下政策制定的不同机制，但无法指出那种制度下制定的政策更有成效(2)精英分析模式理论根底——政治精英理论近代政治精英理论：任何社会条件下，都存在着统治者与被统治者两大阶级；少数统治者由社会精英构成；社会精英可以分为政治精英和统治阶级成员两个阶层；精英统治是永恒的，但精英是流动的；现代政治精英理论：社会精英并不限于政治领域；专业技能关系到一个人能否成为精英；在社会政治系统中，精英的作用是居于社会最高层发挥战略指导作用；社会政治精英主要通过符号、暴力、财务和实践四种手段到达对社会的统治核心思想—托马斯·戴伊与哈蒙·齐格勒

①社会有少数统治者与多数被统治者构成;②政治精英是公共政策的决策者，他们把握着政策方向。③公共政策并不反映民众的要求，而只是反映精英的利益和价值偏好;④精英充满社会责任意识，同情民众;⑤精英之间的矛盾冲突仅限于很小的议论范围，相互一致多于彼此冲突政治精英国家行政机构社会民众〔服从政策〕制定政策执行政策政策分析内容精英分析模式的评价彻底否认民主政治制度在公共政策制定和执行中的重要作用，不符合现实状况不符合实际地贬低了民众在公共决策中的重要作用不符合实际地认为政策变化都是渐进性的政治精英的个人情况极少对社会全面公开，将政策分析带入一个死角。(3)团体冲突均衡分析模式理论根底——团体政治理论强调团体与国家的平行存在和本质的趋同强调以政治团体不同特征为根底的政治多元主义团体分析是政治研究的主要内容核心思想——戴维·特鲁曼和厄尔·拉兹姆政治行为的核心内容是社会团体之间的相互作用和冲突，使团体之间争取影响政府制定有利于自己团体的公共政策的竞争行为。政府的任务是面对团体间的利益冲突和竞争压力，建立竞争规那么，促成团体间的妥协，平衡利益通过制定政策到达新的均衡。政府要想通过公共政策协调团体冲突，社会环境必须具备以下前提条件：第一，社会中必须有个相当大的“潜在团体〞存在；第二，团体成员要具有思想和行为倾向的多重性；第三，公共政策多到达的团体均衡，要有助于现行政治制度的稳定；第四，每个社会团体的权力都应相互制约团体冲突均衡分析模式的评价说明了政策问题产生及进入政府议程的途径及方式有助于人们认清西方兴旺国家的政治特点无法说明建立政府议程的其他方式和途径将政府视为完全被动的压力接受者，没有说明政府作为国家公共权力机构在发现和解决公共问题上的主动性只强调团体间的冲突，而没有涉及政府机构内如在政策制定过程中的均衡在社会现实中，这一模式要求的前提条件并不是永恒存在的(4)理性分析模式理论根底——理性分析理论宗教神性——人类理性经济领域——政治领域核心思想：人的本质是追求最大收益，人的智慧和能力可以到达理性的分析结果，社会资源的有限性和公共需求的无限性要求公共政策必须到达最高效率。分析主要内容：如何采用理性的方法使公共政策到达科学与高效输入价值排列政策问题资源计算列出备本钱效确定最输出价值认识目标确立选方案益比较佳方案理性最正确政策资源方案规划政策方案理性分析需要具备的条件：政策问题性质明确，结构质量优良，相关的价值认识可以全部知晓与衡量；可能的政策方案可以全部列出决策者与规划分析人员具备搜集所有有关信息、预测每一方案结果、计算每一方案本钱效益的能力理性分析模式的评价决策者无法全部排列和比较与决策有关的价值认识，尤其是对于相互冲突的价值认识无法进行纯理性的比较和统一决策者无法穷尽各种政策可能性现行政策中已经投入而无法筹及的沉淀本钱，将阻碍决策者从纯理性角度考虑替代方案新的本钱投入决策者的主观意识与能力的有限性无法使政策方案到达完美的理性与最正确(5)渐进分析模式——查尔斯·林德布罗姆理论根底——有限理性人类解决问题两种模式特点比较特点要素模式一模式二人类知识能力的假设充实乐观有限而不乐观问题解决的基础客观真理主观意愿问题解决的标准先验的正确性经验的同意决策产生的方式发现选择人际关系条件不平等平等决策单元一元多元社会需求假设和谐一致分歧冲突问题解决途径理性思考社会互动问题