引黄工程运营与汾河流域水资源管理结合体制研究

引黄工程运营与汾河流域水资源管理结合体制研究

山西省万家寨引黄工程是世界一流流域引水工程。这项工程的建设对解决山西水资源紧缺矛盾,促进能源重化工基地的持续发展,确保稳定、可靠地向全国提供煤炭和电力资源至关重要,事关全国经济发展大局。其由枢纽工程和引水工程两部分组成,枢纽工程包括总库容为8.96亿立方米的水库和总装机容量为108万千瓦的调峰电站组成,现已建成投产。引水工程从枢纽水库取水到偏关县下土寨村分水闸,称总干线,从这里分为南干线、联结段和北干线两条引水线路。南干线北起分水闸,到宁武县头马营村入汾河后,经过81.2公里的天然河道至汾河水库,再采用预应力钢筒混凝土管(英文简称PCPP管)及隧洞输水到太原,年引水6.4亿立方米。北干线从分水闸开始,向东经平鲁、山阴、怀仁到大同,年引水5.6亿立方米。引黄工程分两期实施,一期工程建设总干线、南干线和联接段,通水到太原。2003年10月29日,引黄一期工程正式向太原市供水,对引黄工程运营与汾河流域水资源实行统一管理的契机已初步形成,通过将二者紧密结合起来,建立充满生机与活力的流域水资源管理新体制,既是解决引黄运行和还贷问题的必然选择,也是从根本上解决汾河流域及太原供水区缺水问题,实现流域水资源可持续利用、保障流域经济可持续发展的战略需要。一、河流水文环境现状近年来,汾河流域水资源供需矛盾日益尖锐,不断扩大的供水范围和持续增长的水需求,使其承担的供水任务已超过流域自身水资源的承载能力,地区间供水矛盾加剧。自20世纪70年代后期以来,汾河流域的枯水年份所占的比例显著增大,20世纪70和80年代的年平均径流量约占50和60年代的35%～70%。随着国民经济发展和人口的增长,汾河流域需水量将不断增加,供需差额将继续扩大。汾河流域水资源供需矛盾不仅表现为量的匮乏,而且由于多年来水资源开发利用主要着眼于为经济发展服务,在一定程度上忽略和挤占了流域生态需水、输沙用水和水环境需水,流域生态环境遭到破坏,因严重的水污染造成了水质恶化,其纳污量已超过流域自身水环境承载能力。在引黄工程运营与流域水资源管理相结合的体制背景下,引黄工程除向太原供水区供水外,可根据全省经济发展情况,适时考虑向流域内水资源供需矛盾突出的地区供水,并适当增加流域内的生态用水,建立满足流域内人民生产生活基本需求和环境要求的水资源储备制度,增加流域内的水资源储备量,保护流域的生态系统。二、管理机构职能交叉重叠引黄一期工程将于正式通水到太原后,汾河流域原有地表水、地下水与引黄水已经融为不可分割的整体。但从汾河流域现行管理体制来看,各供水机构分属省、市不同部门,引黄水到达太原市用户整个线路的管理被人为分割成数段,失去完整性,存在着地表水与地下水、水质与水量、河道管理与水源保护相互分离,不同机构职能交叉重叠,不同单位之间存在利益矛盾,并且地表水和地下水的成本、价格差别较大等亟待解决的问题。只有建立引黄工程运营与流域水资源管理相结合的新体制,才能改变上述不利于引黄工程良性运营及流域水资源合理有效配置的局面,且能够利用工程水资源优势进行资源的多目标开发利用,开展多种经营,以综合经营养水,不仅确保了调水工程的正常运行,按期偿还工程投资,还能实现工程自身的滚动发展,建立以工程为核心的区域经济发展的良性循环系统。三、限制部分监控,提升全系统运行和经济调度引黄一期工程最终设计规模是向汾河流域及太原供水区形成年6.4亿立方米的供水能力,相当于四条汾河的水量。引黄工程通水后,正在逐步成为汾河流域的主导水量。与此同时,引黄工程拥有先进的全线自动化调度系统,可对全线近500公里范围内的设备、设施实行自动化监测和控制,把沿线各水库控制闸门、各泵站水泵开机停机、南北干分水口和取水口闸门等作为一个整体通过计算机控制,并运用现代通讯手段和现代网络技术对全线运行状况进行遥信、遥测、遥控、遥调,自动数据采集、自动化安全分析、事故自动处理、自动生成生产报表和统计报表,实现全系统自动流量平衡控制,保证全系统稳定可靠运行和经济调度最优化。只要将这一系统适当加以扩充,就可以对汾河流域水资源进行统一调度,实现全流域水资源的合理有效配置和优化调度。四、强化河流综合管理,建立权威的河流流域水资源管理体制无论从管理体制上还是从水资源供求上矛盾都比较突出的河流,借助引黄客水重新焕发生机是希望所在。抓住引黄工程向太原送水的契机,立即着手流域内各供水机构的整合,组建汾河流域水资源管理新体制,是事关引黄工程能否长期稳定运营及以汾河流域来带动区域经济带实现经济腾飞的关键所在。汾河流域水资源管理新体制的组建,可按世界银行流域综合管理的思路,参照新疆塔里木河流域水资源的管理体制,由省政府建立一个权威的汾河流域水资源管理委员会,代表省政府负责协调解决汾河流域的统一规划、治理、开发、保护和防洪等重大问题,对流域水资源进行统一监督管理;下设流域水务管理局,作为委员会的执行机构,具体实施委员会的决策,负责流域水资源开发、利用、保护、管理的具体工作。汾河流域水务局应定位于直属省政府、具有行政职能的正厅级事业单位,由省政府授权行使汾河流域的水行政主管职责,既是权力机构,又是执行机构,对流域水资源管理委员会负责,亦受省水利厅业务指导。五、政府引导体系从我省和汾河流域的实际情况出发,水务局的设立和运作需要一个健全的保障体系,这个体系应包括法律法规系统、政策系统、经济方面的支持、特别行政职能的赋予、组织保障、技术措施和政府协调等,在这个体系中,政府的支持、指导、调控、监督与协调起着十分重要的作用。该保障体系在水务局成立之前就应形成框架,并在实际运作中不断加以充实和完善,使其保障作用得到充分发挥。(一)明确水电部及其职能汾河流域水资源管理新机制没有现成的法规可循,必须通过地方立法明确汾河流域水资源管理委员会及其下属水务管理局的法律地位,赋予流域水务局相应的行政执法地位,将水务局的职责及其与其他部门的责、权、利关系用法规的形式固化,从而规范上下级和各部门之间的行为。(二)赋予体现水行政执法权的机构结合汾河流域的自然、技术、经济和社会特点,以及水务局的组织、目标、职能、责任特性,水务局需要省政府授予相应的水行政管理职能和管理权,主要包括:(1)专项法规的立法参与权;(2)水资源统一调度管理权。省政府应赋予水务局以强有力的水资源统一管理调度职能和权力,保证水流畅通无阻,水量分配有序;(3)水行政执法权。省政府应赋予水务局以水行政执法及监督职能。明确水务局及其所属部门是水行政法定执法人。并在水务局设立相应的水行政执法机构,代表国家行使水行政执法权。按有关法律、法规的规定,对违法违规者进行及时有效处理。(三)基金来源与管理设立汾河流域经济与资源滚动开发基金(暂定名),用于平衡水价、还本付息、弥补引黄一期工程资金缺口、投资引黄二期工程、流域水资源的开发、利用和保护,同时积极开展多种形式的综合经营,确保国有资产保值和增值。该基金来源为1.枢纽电站收益。万家寨水利枢纽108万千瓦装机的水电站是由水利部、内蒙古自治区和山西省各投资三分之一资本金兴建的。根据“谁投资,谁收益”的原则,山西省每年从万家寨水利枢纽获取的收益占万家寨水利枢纽净发电收益的三分之一。2.水资源补偿费。根据晋政发65号文件《山西省水资源补偿费征收管理办法》,山西省向全省各类煤矿销售煤炭征收吨煤水资源补偿费,专项用于引黄入晋工程建设。征收的水资源补偿费可以进入流域经济与资源滚动开发基金。3.各类低息及优惠贷款4.综合开发收益,包括沿黄河梯级开发以及汾河流域的其它水利水电收益5.以合法融资方式筹集的资金(四)水资源利用及控制为了实现水资源的优化配置,保护水环境,同时充分发挥引黄工程的作用,既需要设计合理的水价政策,用经济手段促进用水户多用引黄工程引水,少用地下水;同时必须对水资源进行统一规