公共政策概论

公共政策概论2021/5/91目录公共政策的形式公共政策系统公共政策学习方法2021/5/92公共政策的形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策二、中国议行合一体制下的公共政策2021/5/93西方三权分立体制下的公共政策

国会立法:公共政策最基本的形式立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用，几乎所有的政策必须通过立法规定。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。2021/5/94总统是直接决策者

总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议（2）立法否决（3）委托立法（4）外交决策（5）防务政策2021/5/95行政机关制定公共政策国会授予政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择。如授予环保局以正式权力作出有关规章、条例、细则等。这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和足够的信息。2021/5/96最高法院制定公共政策司法决策的主要形式有：（1）司法审查：司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。（2）推翻先前的判决：（判例法）“法官造法”（3）司法命令：它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法，也同样是公共政策的一种表现形式。

2021/5/97中国议行合一体制下

的公共政策

这种体制赋予政策过程两大特征：其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政策多以法的形式出现；而当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。2021/5/98

党的政策

中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国际国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则。例如：土改政策农村土地承包责任制2021/5/99党的政策形成国家的公共政策：

（1）直接形式党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话。如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等。党的这些政策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面。2021/5/910第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件。如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等。

《党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见》2008年01月30日来源：新华社

第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》

（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过）

第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等。1999年，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》党的政策形成国家的公共政策：

（2）间接形式2021/5/9112021/5/9122021/5/9132021/5/9142021/5/9152021/5/9162021/5/9172021/5/9182021/5/9192021/5/9202021/5/9212021/5/9222021/5/923

人民代表大会

立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式：(1)宪法(2)基本法(3)其它法律(4)地方性法规(5)人大决定2021/5/924国家行政机关

国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府。决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，称之为行政决策，行政决策是当代中国公共政策的重要组成部分。主要有以下几种形式：（1）行政法规：（2）行政措施、决定和命令：（3）部门规章：（4）地方性规章：（5）地方性行政措施、决议和命令：2021/5/925

国家司法机关

从我国目前情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定主体。原因如下：（1）我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别（与人大/共产党关系）。（2）从我国司法机关参与立法过程的情况来看，现行法律未对法律草案的起草人作出明确规定，实践中通常由法律议案的提案人所属机构或部门起草。（3）我国司法机关在法律实施过程中作出的相关判决和裁定，并不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般性特征。（4）法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式。/l/2001-09-04/15444.html

《求学女遭人冒名顶替宪法司法化第一案终审胜诉》2021/5/926

国家司法机关

2021/5/927公共政策主体政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。2021/5/928政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：立法机关2021/5/9292021/5/9302021/5/931政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：行政机关2021/5/9322021/5/9332021/5/9342021/5/9352021/5/9362021/5/937政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。司法机关司法机关往往是通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大的影响。公共政策主体：司法机关2021/5/938政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：政党机关2021/5/9392021/5/940

2021/5/941政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：利益集团2021/5/942政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：智囊团2021/5/943半官方智囊团主要是指受政府资助，同时也具有相对独立性的政策研究机构。官方智囊团半官方智囊团民间智囊团官方智囊团一般隶属于政府部门或执政党，直接反映了政府对一项政策态度和立场，带有明显的官方色彩。民间智囊团主要是指由民间发起，得到基金会、企业或个人资助，具有较强的自主性和独立性的研究机构。2021/5/944政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：大众传媒2021/5/945

由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度，9月13日晚，在中央台的《经济信息联播》中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄，在研究，这个问题很敏感，涉及到方方面面，没有最后的抉择”。随后几天，讨论仍在进行。9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”。

据劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义介绍，我国社会保障体制目前遇到的一个最困难的问题是，随着老龄化的进程，基本养老保险基金的支付压力越来越大。胡晓义说，延长职工的法定退休年龄是调整养老制度模式的一项重要工作。他们目前正在研究这个问题，首先考虑的是要延长女性法定退休的年龄。2021/5/946政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人等。公共政策主体：大众传媒2021/5/947

公民参与政策过程的六大途径以主权者身份，通过投票的方式决定某些重大的政策问题（直接方式）。通过代议形式，推行代表参与政策制定（间接方式）。使用威胁手段，如请愿、罢工、示威、退出（用脚投票）等反对某项政策的出台，迫使政策修改或废止这一政策。通过参加政党或利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。2021/5/948政策客体是指政策所发生作用的对象，包括所要处理的政策问题（事）和所要发生作用的目标群体（人）两个方面。公共政策客体2021/5/949公共政策客体：政策问题社会问题：社会问题是指在任何社会中，都会存在社会实际状态与期望状态之间的差距，这种差距就是需要解决的社会问题。公共问题：公共问题是导致了较为广泛的社会紧张状态的社会问题。政策问题：是指现实中出现的某些问题与人们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政策采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题。2021/5/950公共政策客体：目标群体目标群体是指公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。影响目标群体对政策认同度的因素（计生政策）：一是传统思想观念和行为习惯的影响。二是政策本身的合理性问题。三是成本收益的权衡。四是政策执行人员的能力和态度。五是环境条件的变化。2021/5/951公共政策环境所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。它包括社会经济状况、制度或体制条件、政治文化以及国际环境等。2021/5/952社会经济状况社会经济状况是公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案并取得预期效果，首先必须从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。公共政策环境2021/5/9532021/5/9542021/5/955公共政策环境社会经济状况政治和行政体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。政策的决定往往是多个方案选择的结果，这同样受到体制的制约。体制还制约着政策的执行。讨论：你如何评价中国的国家动员体制？制度或体制条件2021/5/956社会经济状况不同的社会历史时期公共政策的价值取向会不所不同。长期以来，我们的公共政策的价值取向是“效率优先、兼顾公平”，如今的公共政策更强调“以人为本”。制度或体制条件社会变迁公共政策环境2021/5/957社会经济状况讨论：世界金融危机对宏观经济政策的影响？制度或体制条件社会变迁国际环境公共政策环境2021/5/958

总体影响

环境需要政策政策适应环境政策改变环境社会经济状况制度或体制条件社会变迁国际环境2021/5/959《新民晚报》

李炜光：税收超增长，谁人受益？我国税收多年维持年增幅20%以上的增长水平，而且增长幅度越来越大，目前已经到了“颠峰”阶段。据媒体报道，2007年，全国税收收入超过4万9千多亿，比2006年度增长31.5%，把GDP远远地抛在后面。由于持续增税，我国包括财政收入、预算外收入、社会保障基金收入、制度外收入、债务收入、企业亏损补贴等占GDP的比重，即大口径宏观税负，目前已达40%以上。2021/5/960李炜光：税收超增长，谁人受益？官员们从来是把税收超额增长当作“喜讯”来表达的，他们体会不到，在那个冰冷数字的后面，纳税人的感觉究竟是什么？“竭泽而渔”的税收政策已经使我国人民承担着世界上最为沉重的税收负担。近年来，《福布斯》杂志一直把中国内地税收痛苦指数列为全球第二，或第三，但如果考虑到民众享受到的福利水平和公共产品，中国人的税痛指数应该是世界第一才对。能用来作证明的，是人们手里的菜篮子，是数以万计的中小型、微型企业的命运。2021/5/961李炜光：税收超增长，谁人受益？消费不足仍然是当前制约我国经济发展的一个不利因素，上海、北京等中国的大城市的房价已经上百万了，许多人们奋斗一辈子未必赚得来。此外还有子女的学费、养老、失业、医疗等一大堆民生问题，样样事关咱老百姓的日常生活，衡量政府的政绩，民众们看得就是这些问题解决得如何。说改革千好万好，国民福利特别是中低收入阶层居民的福利增加、改善得不够，就算不上真好。2021/5/962李炜光：税收超增长，谁人受益？据说近年还要开征不动产、遗产税等，这些都属于直接税，人们没法儿转嫁，只能规规矩矩地掏腰包，但脑子里的疑问和疑虑也越来越多：征了这个税，你给我们减什么税？你不能无缘无故给我们增加一块税收负担；开征这个税以后，我的税负水平会不会有所提高？提高多少？会不会使我们全家的生活水平下降？我们不认可怎么办？找谁投诉？投诉结果不满意怎么办？还有更大的问题：应该由谁来决定征收或不征收这个税以及怎样征、征多少？交税之后能获得什么回报？政府的公共服务能有什么样的改善？等等。近年来，层出不穷的税收“新花样”已经越来越多地引起民众的反弹，政府“有关部门”却一直没给出个令公众满意的答复来。2021/5/963李炜光：税收超增长，谁人受益？

改革快30年，我国各级政府依然像一个个超大型的企业，其职能与定位并没有根本性的改变，仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力；政府机构的裁减和改革还远未完成，“吃饭财政”的问题依然严重，财政收入中相当大的部分还要耗费在“人头费”上面，在这种情况下，以年度超千亿的速度增长的税收究竟能有多少用在提供公共服务方面呢？2021/5/964李炜光：税收超增长，谁人受益？

更可怕的是，伴随着税收的高增长，财政支出的规模也跟着越来越大。如果不对税收增速和规模做一定的限制，将会引发政府支出的进一步膨胀。实际上，一个职能和和规模大的可怕的“无限政府”已经出现在我们面前，由此，纳税人的负担只会越来越重，越发不可收拾。而且给人的感觉是，纳税人就是交多少税，也填不满政府支出这个“无底洞”。2021/5/965人民日报

朱春奎：杜绝科研经费“跑冒滴漏”近年来，在建设创新型国家战略指引下，国家财政对科研的投入呈现高速增长态势，促进科技在一些领域实现了跨越式发展。但在科研经费快速增长的情况下，科研经费管理方面的问题日益突出，科研经费“跑冒滴漏”现象时有发生，引起社会上诸多议论。对于科研经费“跑冒滴漏”现象到底应该怎么看？应怎样进一步健全科研经费管理？这可以说是现阶段深化科技体制改革、建设国家创新体系面临的重要课题。2021/5/966朱春奎：杜绝科研经费“跑冒滴漏”应该说，目前我国科研经费管理的确存在一些亟待解决的问题，但社会上对此也存在某些误解误读现象。比如，有人宣称我国科研经费用于科研项目本身的仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。这其实是没有认识到科研项目研发成本既包括直接成本也包括间接成本。科技工作者和科技管理者都知道，科研项目经费有直接费用与间接费用之分。简单地说，直接经费是指发生在具体研发项目上的费用，间接经费是用于改善科研活动各种支撑条件的费用。区分直接经费和间接经费是国际上比较通行的科研经费管理办法，其主要依据是研究者进行科研活动需要一定的辅助条件，需要用间接经费来支付这部分费用。虽然目前我们在间接经费管理上还要不断完善相关制度，但不能认为间接经费就是科研经费的浪费流失。当然，这些误解误读也提醒我们，科研经费管理必须处理好直接成本和间接成本的关系。2021/5/967朱春奎：杜绝科研经费“跑冒滴漏”从实际情况看，造成科研经费“跑冒滴漏”现象的主要原因是科研经费管理没有处理好人和物的关系。科研投入不能只注重科研成果，更应关注科研人员，让他们有保障有尊严地进行研究工作。目前，我国科研经费管理在一定程度上存在“见物不见人”的现象，科研经费中允许用于人员费的支出比例较低，课题经费申报和评审中存在劳务费比例限制。这些规定与科研工作实际需求脱节，难以全面真实地体现科研人员的智力投入。正是在这种情况下，出现了一部分科研人员虚开各种各样的发票套取资金，用于弥补人员费和劳务费。而当这种情况成为潜规则愈演愈烈时，必然导致科研经费管理出现乱象，“跑冒滴漏”不断发生。事实上，科技创新最根本、最关键的要素是人，是奋战在一线的科研人员。深化科研经费管理制度改革，让科研人员有保障有尊严地从事科研活动，不仅要使科研人员合法取得科研项目的收益、使激励科研的因素充分发挥作用，而且要使政府部门将科研经费管理重点从过程转向结果，从经费的规范性审查转向经费投入绩效评价，注重项目成果质量和实际贡献，加强对科技成果达标性和资金实际效益的评价。同时，应建立承担科研项目信用管理体系，惩罚和激励并重，既激发科研单位和科研人员的创造力，又规范其行为。2021/5/968朱春奎：杜绝科研经费“跑冒滴漏”从根本上说，加强科研经费管理，必须处理好符合科研活动规律与符合财政规范管理要求的关系，有效的科研经费管理应是二者的有机统一。一方面，科研经费管理要符合财政规范管理要求，体现财政管理制度的科学化和精细化，避免科研经费滥用和浪费，并接受政府监管和公众监督；另一方面，科研经费管理要符合科研活动的规律与需求，考虑到科技工作的特点，激发和保护科研人员的创新积极性。这是在注重提高科研人员道德修养的基础上，从根本上铲除科研腐败、保证科研事业健康发展的基本途径。科研经费管理中存在的问题严重影响正常的科研活动秩序，必须尽快解决。也应看到，深化科研经费管理制度改革，确保科研经费使用规范合理，是一项复杂的系统工程，涉及诸多利益关系。但我们别无选择，只能在财政规范管理要求和符合科研活动规律之间不断寻求兼顾的平衡点，使财政资金在促进科技发展方面发挥最大功效。2021/5/969中国的政府规模有多大？

陈志武（耶鲁大学金融经济学教授）网上看到这篇文章被广泛转载，误导的可能更大了。我于是对这篇文章加了批注。红字我对这篇文章的批注。如有兴趣了解其他国家的历史与比较数据，可看附件的幻灯片。如有人有时间利用这些数据写出文章则再好不过（XXX，2008）。

2007年，国家财政税收增加了31%，达到5.1万亿元，占GDP的21%[中国的GDP被严重低估，如考虑到这个因素，中国财政收入达不到GDP的21%]，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说，政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养，当然很庞大。这里，我们不妨从几个不同角度来把握其"大小"。

2021/5/970中国的政府规模有多大？跟历史比，跟美国比

（为什么与清朝比，由什么可比性？为什么与美国比，而不是与瑞典比？）

相对帝制时期的政府规模如何？既然中国今日又逢盛世，我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年，朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后，荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查，据其历史档案，那时一个普通北京人的年收入大约为24两银子

(每月2两左右)。这样，4937万两银子相当于205万普通北京人的收入，即只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府，那当然是小政府[这种小政府值得称道吗？]。我们或可说当时中国其他地方居民的收入比北京低，所以，以北京人收入作为标准，降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但是，那时的全国人均收入不一定比北京低多少，比如，1950年以前北京的人均收入属全国平均水平，最多是中等偏上，只有到实行了国有制计划经济之后，北京的相对人均收入才开始飙升，把全国其他地方甩在身后。退一步讲，即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷岁入也只是410万人的年收入，跟今天的3.7亿个城镇居民、

12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支，无法相提并论。[据拉迪（Lardy）教授估计，十九世纪末，清朝中央政府的财政收入至多只占当时国民生产总值的百分之一至百分之二。一九二八年后，虽经种种努力，民国中央政府的税收也不过相当于国民生产总值的百分之二。既使加上省及省以下各级地方政府的财政收入，全部财政收入充其量也达不到国民生产总值的百分之五]。2021/5/971中国的政府规模有多大？也许我们会说，今天任何国家的政府规模都不能跟过去的做直接比较，因为传统农业经济对政府的依赖度低，而现代经济的交易复杂性特别高，所以，离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益，就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去，美国应该是一个很好的参照系，因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其他现代产业在全球来说最发达，此外，它还扮演世界警察角色，所以它的政府职能应该不低于任何其他国家。在社会福利支持上，美国也不亚于西欧。

然而，2007年美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%[中国中央政府2006的财政收入，占GDP的9.7%;，中国中央政府2006的财政支出，占GDP的4.74%，两者都比美国联邦政府低得多]。相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是说，为了支持美国政府的开支[联邦政府=美国政府？]，需要8500万美国人的可支配收入，这当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低。中国有5.4亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入总共为10.7万亿元。也就是说，5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。[2007年美国联邦政府的财政支出是2.73万亿，加上洲与地方政府支出，总共为4.823万亿美元，4.823万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的二分之一，与中国相同]2021/5/972中国的政府规模有多大？由此可见，我们的政府规模相对远大于美国政府[？？？？？？？？？]。

政府规模是如何变迁的？

过去30年里，中国的政府规模并非一开始就这么大。如果说"小政府、大社会"一直是改革的理想

[为什么"小政府"是理想？是什么人的理想？世界上哪个国家是"小政府"的典范？如何衡量政府的大小？]，那么，1978－1995年间确是如此走向。改革之初的1978年，国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小，这就是为什么要改革政府的原因之一，但那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓方方面面的生活开支，所以，政府当然大。

随着改革的进行，到1985年，财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入(见图一、图二)。到1995年，财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支，政府还是很大，可那是近30年里"最小"的政府了。[1995年的中国处于理想状态吗？]

1993—1994年的分税制改革从根本上逆转了头17年的方向。那次改革把税权下放，从中央到省、到地方、到县和乡，每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收，剩下的权限就留给下级政府。从表面看，税权下放而不是由中央统一掌权，是件好事，会给地方更多发展经济的激励。只不过，当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到，在没有实质性权力制约的体系下，特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下[是吗？如何解释燃油税的讨论，最近"两税合一"的讨论]，把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯，国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见

[这些年增加了什么新的税种？各类税种的税率是提高了，还是下降了？税收增加是加强征管的结果，还是增加税种和税率的结果？]。

经常有人说，在别国行得通的制度安排，一到中国就水土不服。之所以如此，是因为在中国没有对征税权的根本性约束。所以，水土不服的根源在于有没有对权力的制约上。

1995年后财政税收逐年回升，到2004年，财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税，到2007年，政府的财政税收已经远远超改革开放初1978年时的规模，达到历史"最大"规模。[20%的GDP就是历史最大规模？改革初期31%反而更小？]2021/5/973中国的政府规模有多大？我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么，在改革开放的成果中，哪个群体受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府财政税收年均增长16%(去掉通货膨胀率后)，城镇居民可支配收入年均增长8%，农民的纯收入年均增长6.2%。这期间，GDP的年均增长速度为

10.2%。图三给出三个群体的累计收入增长情况。

因此，只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长，城镇居民的收入增长速度次之，农民的收入增长最慢，速度远低于GDP的增速。从1995到

2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，城镇居民人均可支配收入增加1.6倍，农民人均纯收入仅增长1.2倍。

财政税收之外

不过，上面的计算只反映了政府总收入的一部分，还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入并不在其内。也就是说，财政税收只是政府最"看得见"

的收入部分。实际上，随着中国经济这些年的高速发展，政府作为中国最大的资产所有者，其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。

到2006年，国有土地的总价值大约为50万亿元

[存量，除非卖掉，是"不可支配收入"]。国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到，到2006年底，全国有11.9万家国有企业，平均每家资产为2.4亿元，所有国企资产加在一起值29万亿元[存量，除非卖掉，是"不可支配收入"]。也就是说，2006年底，国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。去年，中国

GDP增长11.4%，假设土地和国有资产以同样于GDP的增速升值(资产升值速度一般高于GDP)，这意味国有资产去年增值9万亿[除非卖掉，国家财政是拿不到这9万亿的]，比财政税收的5.1万亿多80%。

2007年，国有企业的总利润为1.6万亿元。因此，去年国家资产和土地所有者的"可支配收入"[可支配吗？]

共有10.6万亿元。

把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起，去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元，这等于11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。[2007年的GDP246619亿元，这等于说中国政府可支配其中63.7%，太夸张了吧?实际上，国有企业2007年向财政的分红约为1000个亿]2021/5/974中国的政府规模有多大？中美民间财富结构对比

当然中国家庭也持有财富，包括房地产、企业股权、金融证券、银行储蓄等等，只不过主要是城镇居民有这些，农民没有土地、也没有太多储蓄，他们的财富很少。据发改委估算，到2005年底，全国城镇居民的总资产价值为20.6万亿。如果过去两年均按略高于2005年GDP的速度增值，也即按每年15%增值，那么，到去年底，全国居民资产为27.6万亿元，不到价值为88万亿的国有资产与国有土地的三分之一。[全国城镇居民的总资产价值=全国居民资产?2001年就有人估算中国居民总资产为32万亿（见宋国青，"32万亿中国居民总资产的含义"《财经》，总第67期）]。

中国民间资产加国有资产共115.6万亿元，相当于GDP的4.7倍。[2001年GDP为109655.2亿元，2007年是2001年的2.25倍。因此，假设2001年估算正确的话，2007年中国居民总资产为32X2.25=71.97元，再加上陈志武估计的国有土地加国有企业的总价值为79万亿元，中国民间资产加国有资产共150.97亿元，相当于GDP的6.12倍]。

相比之下，美国政府基本没有生产性资产，也只有少量的土地。至2007年底，美国私人家庭资产的总值为73万亿美元，相当于GDP的5.4倍，比中国的总资产与GDP比值略高一些。其原因是美国资产的金融化程度全球最高，资产流动性越大，其资本价值就越高。但两国的总资产与GDP之比，大致相当。可是，在两国，财富在民间和政府之间的分享结构截然不同。在中国，多于76%的资产由政府拥有民间只有不到四分之一的资产

[按以上数据估计，应为50%左右]，。而在美国，其资产基本都在民间个人和家庭手中。这两种不同的财富持有结构会带来什么差别呢？

其差别表现在很多方面，包括经济增长模式、产业结构、法治发展上，等等。这里，让我们集中看看，这种结构对国家和民间在财富赛跑上有什么影响。2021/5/975中国的政府规模有多大？

美国家庭资产的73万亿美元中，有近35万亿来自过去十年的资产增值

[资产泡沫挤掉以后呢？]，而从劳动等可支配收入中累计储蓄的才1.5万亿美元。所以，美国人的财富增长基本靠资产升值，而由劳动等所得的非资产性可支配收入(去年为8.4万亿美元)基本全部花掉，这既是为什么美国的储蓄率现在为-1%，也是为什么美国的内需这么强盛。好在美国的资产基本都是私人所有，所以，美国人能够只靠资产升值来使自己的财富水平上升。

中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家所有。如果2008年中国GDP和资产价值都上升

10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍。[这些推论都必须重新计算]

这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应、资产升值带动不了太多的内需增长的原因。

国家的钱花到哪里了？

按照上面谈到的，去年政府财政税收5.1万亿，国有资产与土地升值至少9万亿[土地卖掉了吗？不卖掉，怎么拿到这9万亿？]，国有企业的总利润为1.6万亿元[这个钱全部上缴政府财政了吗？]，政府总共有15.7万亿的收入可以花

[？？？]，这些钱花在哪里了？如果政府把钱花在民生上，那不是从相当程度上代替了老百姓花吗？在效果上，由老百姓自己花这些钱和由政府代替老百姓花，这两种安排会有大的区别吗？按照许多主张政府要推出各种名目税收的人的说法，通过税收和国有资产，政府能够实现"第二次再分配"，以降低收入差距。但是，实际真的如此吗？

据财政部长谢旭人介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元[这个数字没有包括社保基金盘子里的支出。2006年中国社保支出为6477.4亿元，2007年应达到8000亿元左右，如加上社保