试论建立有效基层公务员激励机制的必要性

PAGE39摘要公务员激励机制则是调动公务员积极性并对其行为目标的选择起引导和制约作用的一系列制度性措施。长期以来，我国公务员多以正激励手段为主，而这种手段却得不到应有的创新发展。面对这一现象，激励机制就要在此基础上及进行创新和发展，更好地适应我国公务员的发展和管理需要。本文针对目前公务员激励机制的现状，说明建立激励机制的重要作用，并为其提供合理化的改善和创新建议。关键词：公务员；激励机制；必要性

AbstractTheincentivemechanismofcivilservantsistomobilizetheenthusiasmofcivilservantsandthebehaviortargetselectionguideandrestricttheroleofaseriesofinstitutionalmeasures.Foralongtime,China'scivilservantswithpositiveincentives,andthismeansisnotduetotheinnovationanddevelopment.Inthefaceofthisphenomenon,theincentivemechanismwillbebasedandinnovationanddevelopment,tobettermeettheneedsofthedevelopmentandmanagementofcivilservantsinourcountry.Aimingatthecurrentstatusofthecivilserviceincentivemechanism,theimportanceoftheestablishmentofincentivemechanism,improveandprovidereasonableandinnovativesuggestionsforit.KeyWords：Civilservants;incentivemechanism;necessity

目录21684一、绪言 3224333（一）本文的研究背景及意义 32554（二）研究国内外现状和发展趋势 3223945二、建立有效基层公务员激励机制创新的必要性 327101（一）创新基层公务员激励机制是改善基层公务员集体困境的必要途径 3221725（二）创新基层公务员激励机制是提高基层政府行政能力的重要渠道 3224633（三）创新基层公务员激励机制是基层政府权力腐败的有效手段 339245三、我国公务员激励机制概述 3318421（一）基层公务员激励机制发展 3327028（二）当前激励机制下我国基层公务员的群体状况 332611（三）我国公务员实行激励制度的作用 3420753四、当前我国公务员激励机制中存在的问题 345816（一）激励理念方面 3431152（二）激励制度方面 3527889（三）激励方法方面 3522243五、我国建立基层公务员激励机制主要措施策略 3617753（一）主动革新激励理念，促进科学激励 3620166（二）综合运用多种方法，实现多元化励 3626369（三）积极完善激励制度，全面创新激励 3610238（四）整合各种保障因素，深入落实擞励 374711参考文献 39

一、绪言（一）本文的研究背景及意义激励机制是我国公务员制度的重要组成部分，是指能够调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施，对于提高公务员的工作积极性以及提高政府工作效率、规范公务员的公权力、维护公务员队伍的稳定性等具有重要的意义。（二）研究国内外现状和发展趋势基层公务员的界定。根据最新的《中华人民共和国公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在此明确了公务员的范围，限制了公务员的职能标准、编制标准和工资标准，在新的公务员法的规定下，我国公务员的范围不仅仅局限于行政部门，而是向政党、政协、公、检、法部门和民主党派扩展。目前我国政府和学术界没有统一界定基层公务员的含义，按照行政职务高低，我们将基层公务员界定为公务员队伍中科长以下，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。基层公务员是国家行政活动的主体，国家大部分行政职能都是由基层公务员来承担的，所以建立有效的面向基层公务员的激励机制具有重要意义。激励机制的含义。激励机制是指能调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施。从管理学角度来讲，激励是指激发人的动机，使人充分发挥内在动力，朝着所期望的目标采取行动的过程。西方管理学界有着丰富的激励理论，如马斯洛的需求层次理论、赫兹伯格的双因素理论、麦克雷格的XY理论、麦克莱兰的成就需求理论等。这些理论对于我国公务员激励机制的建立具有重要的理论价值。 二、建立有效基层公务员激励机制创新的必要性（一）创新基层公务员激励机制是改善基层公务员集体困境的必要途径基层公务员群体不仅因其所占公务员人数比例大对政府效能的影响较大，而且更多地直接面向公众提供政府服务，因此，通过对基层公务员激励机制的研究，探索建立适应新的经济、政治、文化环境的基层公务员激励模式，是调动基层公务员积极性、发挥好政府公共管理职能的需要；是基层公务员完善自我、实现自身价值目标的需要；是适应市场经济发展、规范基层公务员管理的需要，具有重大现实意义。（二）创新基层公务员激励机制是提高基层政府行政能力的重要渠道政府资源的稀缺性决定了公务员满足需要的有限性和激励的有限性。因此，加强对基层公务员的培训、引导基层公务员自我激励尤为重要。基层公务员培训要包含三方面内容：一是强化基层公务员的理论教育，牢固树立公仆意识和服务意识，促进公务员不断提高理论素质和道德修养；二要加强培训的科学化、制度化和全面化，把培训和使用真正结合起来，做到培训、上岗、提拔等一系列过程的良性循环；三要培育学习型组织，提高基层公务员的知识存量和知识整合能力，借以加强政府机关效能建设。（三）创新基层公务员激励机制是基层政府权力腐败的有效手段目前，各级政府机关基层公务员的录用都是面向社会，实行公开考试、择优录用，有效避免了不正当竞争；此外，基层公务员的晋升也按照“德、能、勤、绩、廉”的考核标准公开化，正负激励制度使得基层公务员奖惩制度进一步完善，基层公务员公开、平等的用人环境初步形成。加强激励能够让公务员更加积极的工作，三、我国公务员激励机制概述（一）基层公务员激励机制发展基层公务员对事业、生活的定位、自身素质的提升等方面都有着不同的需求，因此要了解其需求，加以正确的引导，才能使得其工作积极性得到有效调动。在管理实践中，公务员管理者应当努力做好以下几项工作：一是抓住基层公务员的主导需求，提纲掣领，有的放矢；二是对各种需求进行分类，采取不同对策，逐步实现；三是正确对基层公务员的个体需求进行引导，使其符合整体发展和社会进步的需要。在对基层公务员的激励中，要充分认识基层公务员政治人和经济人的双重角色定位，既不搞单纯的精神奖励，也不搞所谓的拜金主义，应将二者有机地结合起来，避免偏颇，这样才能使激励机制真正落到实处。目前公务员薪酬机制的保健因素多于激励因素，并未充分发挥薪酬的积极驱动及激发机能。欲使薪酬机制发挥实质性的激励作用，应实现公务员薪酬与能力、绩效之间的匹配。此外，现在的公务员从录用、任用到解聘都逐渐实现了规范化、制度化，公务员竞争加强，工作责任也加大，在这种情况下，提高公务员待遇，将有利于政府留住人才，提高公务员的工作积极性。（二）当前激励机制下我国基层公务员的群体状况某种激励手段是在特定的条件和环境下制定的，在特定的区域和时间内存在即时的可行性和针对性，但要作为一种长效的管理制度，需要与整个公务员管理制度相配套。如，考核激励机制的实施需要与培训制度、任用晋级制度以及辞职辞退制度等配套起来;竞争上岗激励机制、职级工资激励机制的实施同样应该如此。当前，由于公务员管理没有一部完整的法的规范，一个部门或者一个单位采取的激励手段往往以保护部门或单位利益为出发点，缺少横向、整体的均衡性和协作性，各自为政的实施动机，终将引发公务员的比较心理，因此，任何一个部门和单位实施的激励机制如果不能与公务员管理宏观政策相匹配，就很难取得预期的持久的激励作用。对基层公务员激励约束机制还没有真正的回归到对人性的正确认识上来，激励方式千篇一律以精神激励为主;没有足够重视人的物质需要。基层公务员薪酬水平与公务员期望值差距较大。目前尽管整个公务员的工资分了15级，但是大多数基层公务员的工资处于金字塔底层，公务员的工资水平尤其是基层公务员工资与发达城市公务员、企业经营管理者、高校教师相比偏低。近年来国家连续几次给公务员增资，但是增资幅度都不大，公务员工资总体上仍比较低。人民网等主流媒体的调查也一再显示，公务员工资水平在十个主要行业中排名靠后。基层公务员普遍反映目前公务员工资上涨速度远远赶不上物价尤其是房价的上涨速度，对于大多数科级及科级以下的公务员来说，生活压力明显加大。基层公务员是公务员队伍的主体，但基层公务员家庭生活状况并不乐观。近些年一些地方在制定住房、交通、手机通信等费用补贴政策时更多的是向领导千部倾斜，基层普通公务员基本上很难享受到这些实惠。现在多数地方取消了住房分配制度，而且多数基层尤其贫困地区公务员住房货币补贴又无法兑现，基层普通公务员靠贷款买房和租房的越来越多，家庭经济压力较大。所谓行政文化，指行政活动过程中，决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等。这些文化要素对于行政管理体制的确立，对于行政决策活动的展开，对于行政法治化建设的进程，对于行政人员的行政行为、行政能力和道德状况都发生着极为重要的影响。现阶段，由于行政机关普遍没有建立健全完善的行政文化，导致很大一部分公务员对激励措施和手段的认同感模糊而淡薄。脱离行政文化基础，没有良好的行政文化背景为支撑的激励手段，对公务员思想意识、行为习惯的评价难有统一的标准来衡量，其激励也很难体现公正、公平原则，要达到激励的目的显得比较困难。基层公务员管理工作在一定程度上存在着重使用轻培养的现象，基层工作头绪复杂，工作任务艰巨，时限性强，突发及临时性工作任务多，基层公务员在职期间，被赋予了较大的工作量，天天忙于处理文件和事务，疲于应付各种行政事物，很少有时间去学习提高，充实自己，在工作中也很难集中一段时间和大量人员进行系统培训，多数情况下是急学现用，临时抱佛脚，深入学习不够，致使基层公务员个人素质的提高受到了影响。为此，需进一步解决工学矛盾。随着机构改革及公务员制度的全面推行，政府实行了“定职能、定机构、定编制”的三定原则，一人一职，，职能部门的人数变少，而机关职能却未能发生太大变化，工作数量并没有减少。一部分公务员愿意接受培训，更新知识，提高能力，但由于工作负担沉重，不能主动自觉参加培训，或者即使能够参加培训，也不能系统全程接受培训，工学矛盾是培训工作深入开展的一大瓶颈。（三）我国公务员实行激励制度的作用激励机制是指“在组织系统中，激励主体与激励客体之间通过激励因素相互作用的方式”。根据《公务员法》第二条，国家公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该规定，我国公务员应当包括中国共产党机关、人民代表大会机构、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员。所谓公务员激励机制则是指政府引导公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将国家的行政资源分配给公务员或行政组织的过程。四、当前我国公务员激励机制中存在的问题（一）激励理念方面我国最新的《中华人民共和国公务员法》把公务员的各个管理环节作为主线，包括从公务员的招录、培训、职务升降、工资福利、奖惩到公务员的辞职、辞退、退休等环节，主要包括入口环节、出口环节和中间的管理环节。在此我们可以看出，在对公务员的管理中主要有分类机制、开发机制、新陈代谢机制、监督制约机制和竞争激励机制。其中属于激励机制的主要有公务员的考核、职务升降、奖惩和公务员的工资福利。下面就结合这几个环节谈谈公务员激励机制中存在的主要问题。绩效考核体系不健全。绩效考核是公务员奖惩的基础，也是公务员职务晋升的主要依据。根据最新《中华人民共和国公务员法》，我国对公务员考核的内容主要是德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。但在实际应用过程中却存在着诸多问题。首先，考核标准过于笼统，缺乏可操作性，并且考核中往往依赖于个人的理解和感觉，这在某种程度上增加了考核的主观性和随意性，削弱了考核的客观性和公正性。其次，虽然都是公务员，但因所在部门、职务、岗位不同，工作性质和工作责任不同，考核的具体内容和指标也应该有所不同，而现在如果都笼统地采用德、能、勤、绩、廉不加区分的话，必然造成结果失真，难以真正有效成为公务员法规定的作为公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。再次，考核走过场，往往流于形式。最后，考核的结果根据个人实际需要确定优秀合格等级，考核等次偏少，难以起到应有的激励作用。现行做法没有明确规定“不称职”和“基本称职”等次的比例。实际考核中，由于种种原因，真正被确定为“不称职”和“基本称职”是极少数人，被确定为“优秀”的人数又有比例限制，因此，绝大多数人都集中在“称职”这一等次上，出现了扎堆现象。（二）激励制度方面职务晋升机制不完善。职务晋升机制不完善突出表现在职务晋升空间狭窄。目前我国公务员职务分类只包括领导职务和非领导职务。但是一个部门的领导职务往往是有限的，再加上“论资排辈”的问题以及我国根据与领导关系的亲疏或者领导者的好恶来作为职务升降的标准的现象也比较普遍。这使得大部分的年轻人无法展现自己的才华，晋升无望，基层大部分公务员往往在科员的岗位上退休。（三）激励方法方面薪酬制度不合理。我国公务员薪酬主要是由工资、福利和津贴等组成。其中工资是主要部分，工资主要是由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资组成。其中职务工资的比重较大，而基础工资和工龄工资的比重较少。其中基础工资起薪太低，而工龄工资也不能反映因年功的增加对公务员工资的影响，这就造成了大部分公务员都想往官位上走，这也是腐败形成的一部分原因。此外，我国公务员津贴福利还存在着地区之间、部门之间不平衡以及各部门发放的随意性等问题。奖励制度不科学。奖励是指行政机关在行政管理活动中，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的公务员的一种激励方式，是晋升、薪酬之外的奖励。在我国既有物质奖励又有精神奖励。在奖励方面，物质奖励方式单一，物质奖励主要是由公务员的工资构成，如前所述，工资不能很好地反应公务员工作业绩与实际才能。精神奖励流于形式，简单地说是脱离实际，在经济利益得不到保证的前提下，精神激励失去作用。惩戒是指对公务员违法违纪行为给予的行政制裁。如果奖励是正激励那么惩戒就是负激励。从实际情况看，对公务员的监督时紧时松，尤其对公务员理论和业务能力的管理较弱，个别单位对违反制度的行为姑息迁就，导致惩戒力度相对薄弱。五、我国建立基层公务员激励机制主要措施策略（一）主动革新激励理念，促进科学激励借鉴西方激励理论并结合我国基层公务员的实际，我认为应从以下几方面构建我国基层公务员的激励体系。塑造“以人文本”的激励理念。根据西方激励理论，人的需求是多层次、多方面并在不断变化的，所以应该针对公务员不同层次的需要采取人性化的激励措施。在满足公务员基本经济需求的同时，满足公务员的精神需要、职业需要和成就需要。同时，应将政府的公共目标和公务员个人目标结合起来，内化为公务员自身职业发展的阶梯和目标。再次，在整个行政系统中应着力培养竞争参与的行政文化。在行政系统内部应加强沟通，鼓励公务员发表意见，扩大公务员参与决策的广度，最大限度地激发公务员的潜能。最后，还要加强公务员的职业道德建设，使他们树立公务服务的意识，增强自身的责任感。（二）综合运用多种方法，实现多元化励完善绩效考核体系。在实施激励机制时，要充分了解基层公务员的实际能力、水平和工作业绩，着重做好四项工作：一是处理好目标涵盖性与代表性、稳定性与动态性之间的关系，完善目标考核体系；二是完善考核办法，尽可能用现代化技术对考核对象各种信息作科学的处理，自动生成考核结果，减少人为因素；三是提高考核结果的综合运用水平；四是提高考核工作的透明度，避免考核的无序性和盲动性。首先，建立量化指标考核体系。改变重印象、缺乏定量分析的做法，确立数量性、确定性的绩效考核体系，并可通过现代技术对德、能、勤、绩、廉的量化指标进行分析测量，弥补定性考核有失全面、客观的不足。其次，丰富考核形式，改变过去单一的考核方式。实行全方位、多层次的考核。如增加民主投票、群众考核等形式。再次，严格考核程序。认真履行填表、撰写述职报告、民主评议、考核结果反馈等环节，切实杜绝走过场。最后，把考核结果同职务晋升、奖惩有机联系起来，并加强对考核的监督。如建立考核举报和考核结果反馈制度等，对考核工作及时跟踪反馈。（三）积极完善激励制度，全面创新激励扩宽晋升渠道，增加职级空间。虽然《中华人民共和国公务员法》规定公务员级别为十五级，但对于广大科级公务员只有六个级别。而我国92%的公务员都在科级以下，职务晋升难度极大。所以应增加公务员同一职务的级别层次，扩大晋级空间，并使级别向基层倾斜。其次，破除逐级晋升的原则，实行竞争上岗制度，“不拘一格降人才”，使有突出贡献，有突出才能的公务员能通过公平竞争的渠道成为晋升对象。对同样情况的人员晋升标准应相同，可以大力推广考试的方法来确定最后人选。岗位竞争为基层公务员提供了展示才能的动态、分层次的舞台，促使基层公务员在岗位竞争的过程中，既实现自我控制和自我调节，又产生围绕组织目标不懈努力的激情。因此，在规范竞争行为的前提下，要按照《干部任用条例》要求，拓宽竞争的广度和深度，通过公开的竞争性考试实现能者上、庸者下的竞争局面，抵制“走后门”、拉关系等不良现象，鼓励公务员通过多岗位锻炼不断提高竞争能力，实现公开、平等、择优的用人环境。建立科学、合理的薪酬制度。公务员薪酬不仅是满足公务员基本生活的主要手段，也是激发公务员上进心和进取心的最直接途径。因此，建立科学、合理的薪酬制度十分紧迫。首先，要优化薪酬结构。公务员的薪酬由工资、福利、津贴等部分组成，工资部分应加大基础工资和工龄工资的比例。津贴是工资的重要部分，应起到弥补各地区经济、生活水平差异的作用。此外，应注意内外平衡，缩小地区之间、部门之间的差距，以及与企业相当人员的工资水平的大体平衡。最重要的是，应将公务员薪酬纳入法制化轨道，减少除工资之外其他津贴和福利发放的随意性，增强公务员薪酬的规范性。（四）整合各种保障因素，深入落实擞励切实发挥奖惩制度的现实作用。首先，公务员的奖励制度应以科学的理论为支撑，但我国的奖励制度大多凭经验，所以应在科学理论基础之上，建立奖励制度。其次，应使奖励内容明确化，即奖什么、怎么奖都应有明确的规定。目前我国对奖励标准的界定模糊，也不能具体到个人，容易挫伤广大公务员的积极性，产生不公平感。最后，丰富奖励项目，使奖励方式多元化。奖励不应只过多强调公务员在品德方面的优异性，还要结合公务员的考绩和工作表现等各个方面;另外，考核方法应该