我国检察建议制度建设困境与对策

我国检察建议制度建设困境与对策摘要：制发检察建议是我国检察机关依法履行法律监督职能的重要手段，尤其是在当前司法体制改革、监察体制改革、检察机关内设机构改革全面推进的大背景之下，其定位更高，发挥的效果也将更为显着。我国的检察建议制度在其不同的发展阶段呈现出不同特点，不同阶段其发展所面临的问题和困难也大不相同。为充分发挥好检察建议的效果，有必要对新时代背景下的检察建议制度发展所面临的困局进行更深层次的破解。关键词：检察建议;制约发展的困局;完善对策;一、当前制约我国检察建议制度发展的困局(一)检察建议法律效果刚性不足检察建议从字面上来看就带有“建议”的属性，属于非诉讼的法律监督方式。因此，学界有观点认为，因为检察建议本身带有“建议”性质，所以不宜具有强制力。[1]但是检察建议也需要一种“内在的刚性”来保证检察建议发挥出实效。笔者认为，除《检察建议工作规定》本身相关内容欠缺外，造成检察建议法律效果不够刚性的原因还有以下几个方面:从形式上来说，检察建议书的制发文本不够规范、统一。在最高检统一全国检察建议书封面格式以前，各地区检察机关很多时候都是临时做一个封皮，不具备国家司法机关官方文书的严肃性;从内容上来说，由于检察人员在知识上的短板，一些“建议条款”并没有经过充分的论证，以致经不起推敲，提出的整改措施缺乏可操作性;从检察建议书送达程序上来说，有的检察机关重视不够，往往以“案件多、事务繁忙”为借口，派书记员进行文书送达。(二)检察建议必要性审查尺度难以把握检察建议针对的是检察机关在履职过程中发现的各种问题提出建议，因此，都是以颇具针对性的“点对点”的方式进行。《检察建议工作规定》第四条对检察建议的制发提出了“对检察建议制发进行必要性审查”的要求，规定检察建议书在报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议进行审核，但却没有进一步提出该如何审查。因此，对法律政策研究室而言，如何把握检察建议制发必要性审查的尺度就成为了一个关键。法律政策研究室作为一个非办案部门，相关人员也未真正参与到案件办理过程当中，在案情了解、相关情况掌握方面存在一定的局限，能否找准问题的关键、切中整改建议的要点划上一个问号。(三)检察建议效果评估存在困难检察建议效果评估是衡量制发检察建议成效以及检验检察建议工作状态的重要手段。因此，检察建议效果评估机制是效果评估的试金石、检察建议工作的指挥棒，它在一定程度上能够决定检察建议工作的下一步工作方向和工作思路。就目前检察机关检察建议效果评估工作而言，仍然面临很大的困难。近几年，各级检察机关都在狠抓检察建议工作，有的已经把制发检察建议当成惯用的法律监督手段，盲目地追求制发数量，而忽略制发质量。面对如此庞大的数据，我们在评价检察建议效果时又缺乏相应的评估机制，以致在推进国家治理能力和治理体系现代化层面，我们无法用好用活检察建议这个新工具。笔者认为，在进行效果评估时不能简单地以被建议单位规章制度是否得到改进以及被建议单位是否再无犯罪行为出现作为标准，而是需要依靠一套更科学化的机制去检验。(四)督促落实的措施有限检察建议效果的发挥必须依靠强有力的督促整改措施，若缺乏配套的跟踪督促落实机制，检察建议书将成为一纸空文。虽然大部分被建议单位都会在两个月的回复期内进行回复并在书面材料中列明整改落实方案，但真正按方案落实的较少，很多只是出于应付交差。除了被建议单位的“不自觉”外，检察机关的主动督促落实工作做得也不好。从实际执行情况来看，检察机关多数时候只是安排检察官助理甚至书记员电话联系对方询问具体情况，通过实地走访方式检查的只有很小一部分。《检察建议工作规定》只是在一些条款中提到“被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。”其实，这种规定只是向对方施压的方式，使其担心被上级机关通报影响考核而进行回复，无法从根源上解决“整改落实不到位”的问题。二、破解困局的对策分析(一)通过内外兼修方式提升检察建议的刚性检察建议“刚性较弱”的特点是由内外两方面的原因造成的。内因在于《检察建议工作规定》本身在内容上未明确其“强硬属性”，其他法律也未跟进赋予检察建议刚性;外因包括检察机关对检察建议的重视不够、被建议单位对检察建议的认识不充分、重视不够。因此，要解决检察建议“刚性较弱”的问题必须对症下药，采取内外兼修的方式。内修，具体而言就是从文书内容上下功夫，提升检察建议书本身的质量。一份检察建议书的内容一般包括以下几部分:一是案件来源;二是调查核实的事实及证据;三是经调查发现的违法问题及应消除的隐患;四是具体建议及其法律依据;五是被建议单位提出异议的期限以及回复期限……检察建议书的各个部分在释法说理方面均发挥着重要作用，如何达到“以理服人、一针见血地说出问题之所在”的效果，就需要承办检察官在证据核查、建议提出等方面做出努力，如果建议书中所提的问题客观、理由充分、建议实在且操作性强，被建议单位又有什么理由拒绝整改落实呢?所谓外修，笔者认为包括以下两个方面:一是规范检察建议书文书的格式，统一检察建议书的封皮样式和规格，提升检察建议书外在的严肃性;二是完善跟踪机制。检察建议发出后，检察机关办案人员及时了解整改进程，发现对方存在“故意拖延整改”等情形时必须予以提醒和警告，推动整改进程。(二)建立一套必要性审查的标准检察建议必要性审查标准就是指通过其判断有无制发检察建议必要的一系列参数指标，而判断的标准又在于是否达到了所设立标准的临界值。近两年，最高人民检察院出台的很多文件都提及了检察建议问题，而且将检察建议工作作为各级检察院年度工作考核的重要指标，并鼓励、支持各级院在办案过程中对发现的问题向有关部门、单位、企业发出检察建议。但是，在实施过程当中却变了味儿，很多检察机关为了年度考核成绩，盲目追求检察建议制发数量，希望以量取胜，以致产生了“滥发检察建议”的现象，浪费了大量的司法资源。出现滥发问题的根因就在于缺乏必要性审查机制和必要性审查标准，检察建议的制发全凭办案人员的主观判断，这种方式是不科学的，也是不负责任的。笔者认为，必要性审查标准的建立需要理清以下思路:第一，不同类别的检察建议由于内容方面存在较大差异，其相应的必要性审查标准应当也是不同的;第二，对检察建议制发必要性的审查不能完全依靠固有的必要性审查标准，还应当结合被建议单位的态度、整改难度等因素。例如，在事前沟通的基础上，如果被建议单位态度良好，其存在的问题也较轻微，那么，可以考虑暂不制发，由其自行整改。相反，若被建议单位态度强硬，很难期待其自行整改，此时，就可以发出检察建议。(三)建立事前事后效果评估对比制度事前事后效果评估对比制度是指对各类检察建议制发前及制发并整改后的问题改善情况进行对比分析的制度。通过这种“事前+事后”评估的模式掌握该份检察建议效果，效果的“差值”是体现检察建议质量、效果的重要参考。笔者认为，建立事前事后效果评估对比制度应当注意以下几个方面的问题:1．事前评估阶段。办案人员必须深入了解案件详细情况，明确问题所在，挖掘问题背后深层次的原因。同时还要与被建议单位密切沟通联系，了解内部情况。对于一些专业性较强的领域，可以邀请专家参与评估，或者召开联席会议协商讨论评估事宜。通过多方面合作、沟通的方式可以让事前评估更加科学化、合理化。办案人员前期取证时应当注意证据的留存和保管，通过拍照、复印等方式尽最大可能地保留整改前的状态，为事后效果评估对比提供参照依据。2．事后评估阶段。首先，办案人员必须本着严谨负责的态度在检察建议发出后全程跟踪管理，监督被建议单位整改落实的动态情况，适时开展阶段性评估。发现被建议单位怠于整改时要适时提醒，这是保证检察建议最终效果的基础。其次，针对不同类别的检察建议，办案人员在评估时要熟练掌握不同的评估方法。具体而言:(1)对于再审检察建议，评估人员应当将再审后作出的判决或裁定与原判决、裁定结果进行对比，分析在原基础上改变判决、裁定的幅度有多大，是否达到了民事、行政裁判结果监督预期的效果。(2)对于纠正违法建议，评估人员应当对纠违后被建议单位在制度完善、加强管理等方面的措施进行掌握，并对整改后一段时间内，出现同类问题的情况进行考察，从而分析该份检察建议的效果如何。(3)对于公益诉讼检察建议，应当对检察建议发出后被建议单位“不作为”“乱作为”行为的整改情况进行评估。比如针对污染治理不作为行为发出的检察建议，就需要通过仪器或其他设备对污染体、污染地周边等区域进行检测，与事前所检测的结果相对比，从而得出污染情况有无得到治理、改善的结论。为防止被建议单位“应付性的整改”，评估人员还应当阶段性地进行检测，保证治理效果得到保持。同时，还应当对制发检察建议后的公益诉讼起诉率进行统计，掌握该类检察建议的整体效果。(4)对于社会治理类检察建议，应当通过考察、调研的方式对最初发现的损害社会公共利益、影响社会风气问题的现状进行掌握，分析相关管理部门的整改落实措施是否到位、相关管理人员在整改中是否严格履职。通过对比整改前后的实际情况，分析是否仍存在损害公共利益或影响社会风气的可能性，通过对相关因素开展综合性考量得出效果评估结果。必要时，还可引入第三方评估。最后，应当制作一套涵盖加分与减分项目明细的评分标准参考规则。针对每一份发出的检察建议，在事前事后实地取证、考察、调研、对比分析的基础上，评估人员还应当对照评分标准给出一个效果评价分。效果评价分可以反映该检察机关各类检察建议工作的质量和效果。通过效果评价分的分布情况还有助于明确该机关检察建议工作下一步的努力方向，为领导决策提供指导。(四)进一步探索跟踪落实机制制作好一份检察建议书然后发出去并不意味着一次检察建议工作的结束。一份好的检察建议除了要求检察建议书内容质量高(问题准、建议有针对性、科学合理、具备可操作性)以外，还要求检察机关办案人员有着强烈的责任心，在发出检察建议后能紧密跟踪被建议单位的整改动态情况，实时了解整改进度，发现问题及时指出，收到异议及时反映，配合、支持被建议单位进行整改工作，最终保证整改效果达到最佳。笔者认为，必须要完善跟踪落实相关机制，以下两个方面是做好检察建议跟踪落实工作所缺乏的必要机制，应当尽快完善:1．建立负责人对接机制。送达检察建议后，被建议单位必须明确整改负责人，并报给制发单位。此外，为了增强检察机关的专业性，同时保证其他单位对检察建议工作的支持与配合，检察机关应当主动与一些行业主管部门适时召开联席会议，增加与行业主管的沟通交流。[2]2．开展阶段性效果评估，并提交报告。结合笔者所在检察院的检察建议工作实际情况来看，有的检察建议发出后取得的效果并不好，原因是多方面的，既有办案人员责任心不强、跟踪督促