教育行政体制存在问题

教育行政体制存在问题编者按：本文从建国后我国教育行政权力分派的历史概观；教育行政权力分派类型的比较分析；我国教育行政权力分派基本构想这几方面叙述了我国教育行政体制中的权力分派，本文就我对我国教育行政体制中的权力分派研究有粗浅见解，旨在抛砖引玉，讨教于大方之家一、建国后我国教育行政权力分派的历史概观建国伊始，我们面临着建立社会主义教育行政体制的全新任务。根据当时政治经济体制的规定，教育行政体制在总结历史传统和老解放区的经验，参考五十年代苏联的教育行政体制基础上，建立起了“集中统一、以条为主”的权力构造模式。规定教学计划、教学大纲、教材编写、招生分派、教师资格认定都由中央决定，教育经费实施中央统一财政，三级管理。特别是1953年全国范畴内开展反对分散主义和地方主义时，提出的“大权独揽、小权分散、党委决定、各方去办”的领导原则更加剧了教育行政领导权的集中统一。这种模式基本符合了当时生产关系变革和社会发展需要。但它一开始就面临着如何解决中央与地方、政府与学校的关系问题，在实践中容易压制地方政府及个人、集体的办学主动性，容易脱离地方经济及社会发展的实际需要，造成“千人一面，万人一书”的局面。1956年，毛泽东在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的重要讲话，指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力。”根据这一批示精神，中共中央、国务院于1958年8月公布了《有关教育事业管理权力下放问题的规定》，提出了“今年对教育事业的领导，必须变化过去条条为主的管理体制”，“教育部和中央主管部门，应当集中精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策，综合平衡全国的教育事业发展规则。”在教育经费筹措及使用、教材编写、学校设立等方面地方拥有一定的自主权。“各地根据因地制宜、因校制宜的原则，可对教育部颁发的指导性教学计划、教学大纲和通用教材领导学校进行修订、补充，也可自编教材；过去国务院或教育部颁布的全国通用的教育规章制度，地方可结合现在工作发展状况，因地制宜、因事制宜地决定存废、修订或另行制订。”这是我国教育行政权力下放的第一次尝试，对于调动地方办学的主动性，适应本地经济及社会发展需要起到了主动的作用。但由于权力下放过快过猛，又缺少必要的法律、法规和行政规章制度约束、规范，中央的宏观调控没落到实处，出现乱定指标、乱下命令、滥用权力的混乱局面，致使教育质量普遍下降。1963年，中央根据当时教育管理权限下放后出现的问题，颁布了《有关增强高等学校统一领导，分级管理的决定》，《决定》提出高校实施中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。同时，中小学也颁布了《条例》，收回了地方能够修订教学计划、教学大纲和通用教材的权力，增强了条条的领导作用。这次权力分派的调节，事实证明是有成效的，教育事业得到稳步发展，教育质量持续提高。但也应当看到，这种权力分派形式并未获得实质性进展，基本上又回到了1958年以前的模式，且在某些方面有更加集中统一的趋势。“文革”期间，教育领域出现无政府状态，教育事业遭受严重摧残，撤销了原教育部，成立了军事管制小组。学校任意被裁减、搬迁、停止招生，学制缩短，课程变化。推行贫下中农管理学校，大搞“开门办学”。粉碎“四人帮”后来，拔乱反正，中央又重申了“统一领导，分级管理”的方针，回到了“文革”前的局面。随着我国经济、政治体制改革，教育行政权限划分问题重又提出，特别是近年来规定更加迫切。1985年公布的《中共中央有关教育体制改革的决定》中就明确指出：在增强中央宏观调控的同时，要“把发展基础教育的责任交给地方”，要“扩大高等学校的办学自主权”等构想。1986年4月通过的《中华人民共和国义务教育法》也明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实施地方负责，分级管理”的原则。1993年中共中央、国务院公布的《中国教育改革和发展纲要》再一次重申了在教育领域逐步推行简政放权的基本方针。1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》，以法律的形式进一步强调“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”“中档及中档下列教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”的原则。纵观四十余年我国教育行政权力分派变迁的历程，在解决中央与地主的关系时，时而强调中央集权，时而强调地方分权，始终未能在中央和地方之间实施合理的科学的职权划分，出现“一统就死、一放就乱、一乱就收”的恶性循环局面。并且四十数年权力分派变迁重要侧重于教育教学管理权，在立法、规划、指导、信息交流等方面的职能未能受到应有的重视。如何科学地划分中央和地方的教育行政权限，优化配备教育行政资源，调动中央和地方双方的主动性已是教育体制改革中亟待解决的两难问题。二、教育行政权力分派类型的比较分析纵观世界各国教育行政权力划分类型，归纳起来大致可分为中央集权型、地方分权型、中央集权与地方分权相结合型。侧重中央集权型的国家如法国、泰国、韩国等；侧重地方分权型的国家如美国、加拿大等；实施中央集权与地方分权相结合的国家如日本、英国等。总的趋势是大国、经济社会发展不平衡的国家实施地方分权制居多，小国、经济社会发展比较平衡的国家实施集权制的居多。随着世界教育改革发展的潮流，原来实施中央集权制的国家倾向于放权、分权，而原来实施地方分权制的国家则倾向于集中、统一。教育行政权力分派的集中与分散各有利弊，不能一概而论。中央集权制的优点在于：有助于统一教育的目的、方针政策，使国家的整体利益得到实现；有助于集中国家的财力、物力，按照国家的某项需要实施重点发展，确保国家的重点人才需要；有助于国家通过行政干预对教育事业的管理与控制，推动教育事业的改革与发展；并且有助于保持各地区教育的平衡发展，消除教育机会不均等现象。其弊端在于：一是地方政府和教育行政机关缺少自主权，限制了办学的主动性；二是整洁划一的目的模式，压抑人的个性发展，培养出的人才不能适应本地经济社会发展需要；三是难于发挥社会、集体、个人的办学主动性；四是机构臃肿，中间环节过多，权责界限不明，行政效率较低。地方分权制的优点在于：有助于调动地方政府办学的主动性，增加对教育的投入；有助于教育为本地经济社会发展服务，培养所需的人才；有助于调动社会、集体、个人的办学主动性和发明性，增进教育事业的持续壮大；同时，尚有助于建立相对灵活的学校办学机制，推动教育教学改革，形成特色学校。但也存有诸多弊端，一是容易造成国家整体上“失控”，国家重点需要的建设人才难以得到保障；二是缺少统一的发展教育的目的和原则，教育质量参差不齐，甚至可能扩大教育机会不均等现象；三是国家整体上的协调、控制、评价、督导等规范化管理难以实施，行政管理能力削弱。如在美国，教育经费来自于各学区的税款，某些贫困的学区由于资金短缺而面临困境。俄亥俄州有44个学区在1977—1978年开始之前宣布破产。另有大量学区因增加教育税款得不到纳税人的支持，被迫把课程削减到最低程度，并取消服务和课外活动，辞退教师，砍掉学前项目。我国教育行政体制改革的目的是想通过发扬中央集权制和地方分权制的优点，克服两者的短处，走中央与地方相结合的道路。事实上，要实现两者的结合是很困难的事，它有赖于诸多因素的协调与配合。像日本，五十年代以来逐步实施集权与分权相结合的体制，但至今能够说仍在持续改革之中，临教审的第四号报告书首先指出要“推动地方分权”，强调学校的“自主与自律”，但与此同时，其国家集权对整个教育宏观规划和指导却也毫不放松，我们从其全国性教育立法的持续出台和临教审之类机构对教育改革的权威性指导就可见一斑。为此，根据我国经济社会发展的实际状况，构建含有中国特色的教育行政体制才是完善我国教育事业的必由之路。三、我国教育行政权力分派基本构想（一）划分我国教育行政权限的基本原则1.与政治、经济体制改革的规定相适应。党的十四大报告指出，我国政治体制改革的目的是建设有中国特色的社会主义民主政治。其基本内涵涉及坚持人民政权的性质，重视贯彻和保障人民群众管理国家、管理多个社会事务的实质性权利；坚持民主集中制的原则；坚持民主的制度化和法律化。在行政管理体制上要精简机构，下放权力，理顺党政关系，推行国家公务员制度。经济体制改革的目的是要建立起社会主义市场经济体制，建立和完善当代公司制度。根据这些精神，《中国教育改革和发展纲要》指出：“教育体制改革的目的是初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，达成三个有助于。即有助于坚持教育的社会主义方向，培养德智体全方面发展的建设者和接班人；有助于调动各级政府、全社会和广大师生员工的主动性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有助于增进教育更加好地为社会主义当代化建设服务。”因此，解决教育行政权力分派问题必须以上述思想为指导，才干确保教育行政权力划分的精确性。2.与我国的基本国情相适应。我国是一种幅员广阔，人口众多，经济文化发展极不平衡的国家，各地区生产力发展水平、产业构造、人口状况、民族构成、文化教育基础和对教育发展的需求参差不齐，因此，拟定我国教育行政权限划分的立足点应当是“照顾差别，共同发展”。根据前述教育行政权力根本类型的比较分析，我国应以分权型为主导模式。但我国的国家构造形式是集中单一型，教育行政体制必须与之相适应，特别是我国长久受大一统思想的影响，以及地方行政官员素质不高，过多的分权事实上会造成中央无权，地方滥用权的后果。为此，适宜的中央集权也是应当的、合理的。现在看来，我们主张先以“分权型的集权制”逐步过渡到“集权型的分权制”，最后形成“以法律为基础的分权制”形式。3.与教育本身发展的客观规律相适应。教育的事业是有关将来的事业，它关系到国家的前途命运和将来的发展。但它投资大，见效慢。特别是生产力发展水平不高的国家，经济增加重要是依靠劳动力的增加而不是依靠科学技术，教育的重要性就得不到应有的重视，出现前些年“一工交、二财贸、所剩无几给文教”的局面。为此，在一片简政放权的呼声中，最核心的问题就是要增强教育立法，用规范的、系统的、严密的法律条文明确各级行政部门的权力和责任，以法治教，以法促教。否则，教育行政权限划分又会出现“放——乱——收”的局面，造成对教育事业的严重损害。（二）我国教育行政权力分派之基本构想教育行政权力是教育行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家教育方针，根据宪法有关教育条款对各级各类教育事业进行管理的一种能力。重要涉及教育政策，法规制订权，教育规划权，学校设立权，教育教学管理权，人事管理权，教育经费筹措及使用权，教育督导权，教育咨询、研究权等。教育行政权力分派有两个基本维度必须考虑：一是权力类型，即哪些权属于中央控制，哪些权属于地方掌握；二是使用权限的水准，即中央和地方在多大水准上使用这种权力。根据以上的讨论，我们提出教育行政权力分派以下构想：1.教育政策、法规制订权。根据我国行政组织法规定，教育政策法规可由全国人大、党中央、国务院、国家教委以及省级和计划单列市的人大、政府和教育行政部门制订。重要的、影响大的、涉及全国教育事务的教育政策、法规固然由中央部门制订，涉及地方教育事业的由地方制订，但不得与中央的政策法规相抵触，同时，中央也不要越俎代疱，事无巨细横加干涉。但必须指出，教育政策、法规的制订重要是中央部门的任务，像日本上至教育基本法，下至课堂规则都由中央部门制订。在我国，虽大可不必效仿日本，但中央可制订某些指导性的政策，引导规范地方作出与中央基本一致的决策。2.教育规划权。教育规划涉及一定时期教育事业发展的重点、规模、速度和环节等，涉及远景、中景、近景，以及宏观、中观、微观等方面。中央的教育规划重要是远景、中景和宏观、中观层次的规划；地方的教育规划则倾向于近景和微观层次的方面。但都必须和当时的经济及社会发展规定相一致，地方教育规划还必须为本地的经济及社区发展服务。总的看来，教育规划权重要在中央，由于教育的事业是将来的事业，关系着国家的前途和命运，世界各国的成功经验也表明了这一点。3.学校设立权。《教育法》第十七条规定：“国家建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其它教育机构的设立、教育形式、修业年限、招生对象、培养目的等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。”根据上述原则，颁发国家学历证书的高等学校设立审批权由中央掌握，中小学的设立权以及非学历教育由地方政府或教育行政部门掌握。但应当看到，为了适应地方经济社会发展需要，地方高校的设立审批权，随着时机的成熟，也应当下放到地方。4.教育教学管理权。这基本上属于教育内的专业事务，应重要由地方和学校负责。学校根据国家颁发的基本学制、课程原则以及学生质量原则，拟定招生规模，选编教学用书，拟订进度计划。毕业生的升学与就业重要由毕业生自己决定，学校给以指导与沟通。5.人事管理权。学校教师与教育行政人员基本属于国家公务员系列，因此，应首先符合公务员原则。另首先，中央应拟定基本任职资格原则，地方可根据本地的经济社会发展状况适宜调节其任职规定，但不得低于中央规定的基本原则。教职工的聘任普通应由学校自行决定。6.教育经费的筹措和使用权。必须打破国家全部包下来的作法，中央在持续增加国拨经费的同时，允许地方通过一定途径，扩大教育经费来源。如地方除开征