湖南独立学院的现状与发展

湖南独立学院的现状与发展

一、独立学院的办学现状湖南的独立学院起步较晚。2001年，六所独立学院开始以私立二年级学校的名义招生，并于2002年扩大到17所。2003年教育部8号文件要求各地根据独立学院模式规范学校经营。私立二年级学校作为法人第二学院开展了一项政治声明，并根据独立学院的类型进行了注册。今年的学生人数达到23069人。2004年，教育部批准设立15所独立学院，计划招收1500名学生。目前全省独立学院在校学生近40000人，已经成为高等教育发展的一个新的主要增长点。客观地讲，就湖南独立学院的情况而言，因为从试办到上规范前后办学时间不到2年，正值起步阶段，无论是思想认识、理论准备，还是经验的积累等各方面都不成熟，难免在办学的实践中不出现这样和那样的问题。归纳起来，独立学院发展中存在的主要困难和问题表现在：投资主体单一。据调查，多数独立学院没有真正的合作者，由公办学校独家举办，常采取一个学校两块牌子（部分新设立的独立学院甚至还没有取得独立的法人资格），独立学院与公办高校共用同一个校园和教育教学资源。这在现行体制下与其说是公办高校内办“校中校”，不如说独立学院是公办高校的一个下属机构，实则成了公办高校利用公共教育资源收取高额学费的合法招牌。管理不规范。我国高等教育资源相对短缺，公办高校处于市场支配地位，其单独举办独立学院缺乏规范管理的内部动力。尽管都按要求制定了学院章程（因为这是申请设立独立学院的必备文件），但实践中没有一所依法照章办学，大多只有申办的形式，没有办学的实际内容，章程只是用以应付管理部门检查评估的一种装饰。尽管都依法建立理事会、董事会或者其他形式的决策机构，但大都是名存实亡，所有决策仍然由举办者按公办高校的管理模式作出。独立学院没有平等的法律地位，也就谈不上新的模式和新的机制。办学无特色。管理体制没有理顺，实际情况是独立学院没有办学的独立主体地位，大多还是主办高校的二级教育机构。与系部不同的是专业杂了点、是集所有优势专业于一体；招生专业多、规模自然就大了点。对学生而言，与二本学生相比是“三同两不同”。“三同”是指沿用相同的培养模式、使用相同的教学计划、共享相同的教育资源；“两不同”则是进校的基础不同、写实学历证书的毕业学校不同。与兄弟省相比，湖南省首先要考虑合法生存的问题，而浙江等省则在考虑创品牌、上层次的问题，而且打造出了像浙江大学城市学院等几所很有实力的独立学院。政府监管不得力。对于举办者上述办学行为，教育行政主管部门监管不够到位、约束乏力。这既混淆了举办者与管理者不同的权利义务关系，不利于举办者充分履行好公共教育的义务，也不利于调动独立学院自主办学的积极性，直接影响独立学院的健康发展。二、创建服务型学校的途径我们认为，要实现独立学院的可持续发展，规范管理、合法生存是前提；协调关系、和谐发展是目标；科学定位、特色强校是途径。发挥非政府机构的作用，为独立学院的发展创造一个良好的社会环境。1治理结构：引导办学主体自律，促进法律规范与实践监督他律。，确保法律落实，确保法律有效的制度环境。为破解责任主体的法律监督他律按法律规定的办学模式，独立学院应具有独立的法人资格，采用民办机制和现代法人治理结构自主办学；拥有与办学规模相适应的独立校园，共享母体高校的教育资源，相对独立地组织教学活动；独立实行财务核算和财务管理；独立招生并独立颁发学业证书，即四个“独立”一个“共享”。这种新模式的本质特征是要完善法人治理结构。这是独立学院作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制（决策、指挥、执行、激励、约束、监督机制等）游戏规则构成的有机整体；其典型的作用方式是实行董事会领导下的院长负责制。董事会作为学院的最高决策机构，依法行使职权。院长受聘于董事会，执行董事会决议，在其授权范围内负责学院的经营活动和日常管理。不同机构各司其职、各负其责、相互配合与制衡，能保障学校决策的科学性和管理秩序；只有通过这一结构，出资人才能放心将自己的资产交由董事会托管；也只有按照这种治理结构依法规范办学，才有独立学院理论模式与现实的统一，才有独立学院发展的合法主体地位。完善独立学院法人治理结构要两手抓，办学主体自律，政府监管和社会监督他律。要维护法律的权威，用法律约束，引导独立学院办学主体自律。要营造一种办学的社会氛围：不依法规范办学，独立学院就难以或者不能生存；通过他律确保法律的贯彻实施。办学主体自律重在加强制度建设：(1）完善学校董事会结构。从法人治理“分权与制衡”的原则出发，为防止角色冲突，民办学校的董事长不应兼任校长，两者应分立。在董事的人员构成上，应借鉴企业法人董事会的做法，探索增设由与学校的举办和管理没有直接利益关系的社会贤达或教育专家出任的独立董事。同时，对有亲属关系的董事的比例应有所限制。(2）优化董事会功能，规范其决策运行程序。规范程序的作用在于引导和支持主体权力的行使，协调各个权力主体之间的关系，防止滥用权力和出现错误，克服决定过程的任意性，通过决定前提和决定过程的合理性来保障决定的合理性。如决策机构、执行机构、监督机构之间相互制衡的方式与程序的制定安排，既要科学合理、公正、公平，又要周密、具体、路径明确。应按照《民办教育促进法》及其实施条例，完善董事会议事章程，规范运行程序，增强会议召开程序、议事程序和决定程序的规范性、严肃性、公开性，提高透明度。如制定“事先论证、一人一票、集体决策、个人负责”的决策规则等。(3）促进教职工代表参与董事会。由于教职工是受雇方，在决策机构中处于弱者的地位，要建立保障职工有效参与学校治理的相关制度，打消其行使权力的后顾之忧，使其真正起到参与学校管理的作用。如在民办学校中加强教职工工会建设，由工会确定参加董事会的代表人选等。(4）完善法人内部的监督机制。应借鉴国外私立学校法人和我国企业法人的监事（会）制度，在董事会设立独立行使监督职责的监事，负责监督学校的资产、财务状况和业务执行情况。针对目前对公办高校“一把手”监管不力的现状，他律要重点解决“一把手”依法治校的问题。一是建立科学的问责制度。将“依法行政”、“依法治校”作为公办高校干部人事制度考核的第一标准，建立违法违规量化标准和累计积分机制，实行干部任期内法律法规执行情况累计积分与组织考查和干部聘用挂钩。制度督促与组织措施相结合，确保政令的畅通和法律的贯彻实施。二是加大行政执法和社会监督的力度。教育行政执法部门按照《高等教育法》、《民办教育促进法》和国家有关规定，对独立学院的办学条件进行一次全面检查，对其依法办学的情况进行认真的督察，依法把好“办学许可”关，并实行年审制；对独立学院的教学水平、教育质量和办学行为进行日常监督和定期评估，其中重点是对办学水平和教育质量进行评估，以保障和促进独立学院提高办学质量；及时发现问题并运用行政手段督促整改。另外也可利用现代技术手段，通过网络载体将监督结果公布于众，让社会公众全面了解独立学院的办学情况，加强对独立学院的社会监督。这样，有利于督促有关行政执法部门履行监督的法定职责，改变独立学院“重审批、轻管理”的状况，也有利于促进独立学院规范办学，自觉接受行政主管部门和社会公众的监督，不断改进学院工作。通过政府监管规范独立学院的行为，使之在规范的过程中发展，在被监管的发展中不断改善办学条件、不断提高教学质量。2处理好政府与企业、社会及独立学院之间的关系现行体制下，独立学院按规定与其母体高校实行教育资源共享，包括无形资产（学校品牌、校园文化、管理制度、社会影响和信誉等）和有形资产（部分师资、图书资料、实验仪器设备、后勤服务设施等）。这种在制度安排上的资源关联确定了独立学院与母体高校是既独立又关联的一种特殊关系：独立是相对的，而关联是绝对的，好比两个具有独立思维和行为能力的“联体人”。为充分发挥各自的优势，需协调好三种关系，实施和谐教育。首先，要理顺母体高校与独立学院关系，关键是处理好党委会与董事会的关系。在党委领导下的校长负责制架构外派生董事会领导下的院长负责制，既要唇齿相依又要独立行使职权，权利如何分配？协调的难度很大。建议在完善法人治理结构的前提下，用章程和制度规定权力的范围和行使权力的程序，通过规范权利来处理党委会与董事会的关系，变领导为指导、变管理为监督。母体高校利用董事会的形式履行好作为参与举办者的义务，在师资队伍建设、教学管理制度和教育质量监控、评估等方面进行指导和监督。通过体制创新探索出一种新机制，实现母体高校与独立学院之间的逻辑分割，保证独立学院逻辑上的独立地位，形成独立学院与母体高校共享资源、优势互补、协调发展之势！亦即用独立学院模式吸收社会资金，既可解决国家财政经费短缺的困难，又能迅速扩大教育资源，保证了国家利益；独立学院依托母体高校的教育资源依法规范发展，在充分利用社会资金的同时能最大限度地降低办学成本，集中财力改善办学条件，照顾了受教育者的利益；同时独立学院的规模发展又可以为母体高校提供一定量的资金补充，反过来支持和推动母体高校的进一步发展。其次，要处理好独立学院与投资者的关系。投资者既要保证独立学院办学条件、教学设施的资金投入，又要保证独立学院的日常运行费用；既要科学地参与独立学院的管理和监督，又不能直接干预具体的教育教学过程。两者职责和行使职权的方式均不相同。作为投资者参与董事会的领导工作，更多地是从战略的角度来考虑问题，往往涉及的是有关学校的发展方向、发展规划、投资计划等重大问题；而独立学院执行董事会的决议，在战术层面侧重考虑如何运用教育的规律管理学院的问题。第三，要处理好独立学院与政府主管部门和社会的关系。独立学院接受教育行政部门的指导和监管，要自觉按要求改善办学条件，提高办学的质量和水平；同时独立学院的办学质量要接受社会的监督，其人才培养质量要接受社会的考验。适者生存。只有依法办学，处理好与政府部门的关系，只有根据社会经济发展变化的人才需求特点、培养社会认同的高质量合格人才，独立学院才能在竞争激烈的市场中生存和发展。政府的主要职能是健全制度，营造一个适合独立学院健康发展的制度环境。体制层面要根据市场经济体制的不断完善健全与之相适应的高等教育制度新体系与新的管理体制，力求制度体系科学合理、公正公平。充分发挥制度的规范作用。政策层面一是要在国家现行法律的框架内着力探索法律法规与现实之间的可行途径。如研究产权和收益权的市场公平问题、通过制定出资办学奖励性回报的政策，化解社会资金投入高等教育的体制性障碍；大胆进行非营利性组织的所有制形式创新，探索股份制等新的办学形式；等等。独立学院的发展应始终坚持以人为本的办学理念，学院的一切工作要突出发展主体（学生）的全面发展、实施和谐教育。(1）通过“教”与“学”双边活动的最优配合，实现学校诸教育活动与学生身心发展关系的和谐。教学活动是学校教育的主要工作。教与学的两种行为过程统一于学校连续不断的教育活动之中。优化教学过程，使“教”与“学”的节奏与学生发展的节律和谐，达到“节奏适度、激活潜能、思维协调、和谐共振”。独立学院的学生进校基础较差，学习习惯等非智力因素也不如母体学校的学生。因此，独立学院各种“教”的活动既要为“学”的活动调整好学生自身内在的学习准备，如激活学生内潜的学习兴趣与愿望，调动起学生的能动精神与积极态度等；又要为“学”的过程创设良好的外在环境。(2）通过学院与家庭的配合，实现学校、家庭和社会三方教育关系的和谐。实施和谐教育必须协调好学校教育、家庭教育和社会教育三者间的关系，使三方教育建构成“目标一致、内容衔接、功能互补、配合密切”的良好教育场。在一定意义上，学生心中有他人、关心他人的意识，自理、自立的生活能力，首先发端并生长于家庭教育之中。学院应把家庭教育视为学校整体工作中不可忽视的重要教育资源之一，指导家庭、帮助家庭建立起有利于学生健康发展的教育环境，在全面发展的学校教育中充分发挥家庭教育所独具的优势和作用。在人类步入信息化社会的今天，社会文化走向多元，人们价值观的追求呈现出多元化的趋向。大量信息通过各种媒体向教育渗透，社会的影响与日俱增。社会已经成为教育过程中不可忽视的环境因素。因此，学院要面向社会实施开放教育。探索学院教育与社会实践活动互动的协作机制，组织学生参加力所能及的社会公益活动和生产实践，将德育与当地社区精神文明建设活动结合起来，将专业教学与本地经济建设结合起来，让学生在为社会服务的实践中认识社会、培养能力，在为人民服务的实践中形成为人民服务的思想、养成为良好的品格。3以“h型”人才培养为核心，构建适合独立学院的技术技能体系学校的定位准确与否，关乎学校办学的成与败、得与失、进与退。学校定位对学校办学行为起着规范、约束和自我评估的作用，有利于提高办学过程中的自我监控能力和反思能力，及时纠正办学实践中的失误。根据独立学院的发展状况，目前定位于技术应用教学型比较符合湖南省的实际情况。即以本科教育为主，培养基础知识较宽、实践能力较强、综合素质较高的“H型”人才，走特色强校之路。在培养目标上，以较宽的知识面为基础，培养具有创新潜力的应用型技术人才；在知识的构建上，为学生搭建可塑性的知识框架，要求学生掌握知识体系的完整、系统和科学性，强调深厚的专业理论基础、宽广的专业知识面；在素质和能力培养上，强调综合素质的培养，重视知识和技术的应用能力培养，为学生构建应用知识进行技术创新和二次开发的能力。独立学院必须走自己的路，特色强校。从可持续发展的视角，建议从以下几方面着力：(1）开展广泛的宣传活动，消除社会的偏见当前，独立学院要充分利用《民办教育促进法》及其实施条例颁布的大好时机，开展广泛的宣传活动，消除社会上对独立学院的各种偏见；同时，要树立品牌意识，充分发挥学校自身的特长和优势，创办特色学校，形成自己的品牌，从而提高知名度，拓展市场空间，增强发展后劲。(2）．完善教师激励机制独立学院要把师资队伍建设纳入学校的重中之重。在师资配备上，要老中青相结合，重点是选拔任用中青年骨干教师；要严格按照《民办教育促进法》及《劳动法》的有关规定，与教师签订劳动合同，明确双方的责、权、利和聘任期限；要为教师办理养老保险、医疗保险和失业保险，解决教师的后顾之忧；要淡化身份，强化岗位、责任，并建立科学的绩效考核体系与激励机制，给教师一个公平、公正的发展空间。同时还要对现有教师进行各种形式的培训，提高他们的业务素质。(3）产权保护和内部制度建设，为资金安全配置提供有效的保障首先，要按法律设定的四个“独立”一个“共享”办学模式规范办学。在连续扩招的背景下，公办高校剩余教育资源有限，能用来举办独立学院的优质资源主要是无形部分，发展独立学院需要有大量社会资金的注入。为此，举办高校应认真开展清产核资和资产评估，明确财产的所有权（财产归属）和收益权（投资营利），制定可行的筹融资和合理回报办法，利用机制的优势，为运用市场机制实现公办高校品牌与社会资金资源的有机结合创造条件。只有让独立学院真正姓“民”，成为独立承担社会责任和义务、自主办学的法人实体，做到产权明晰并落实投资主体收益权，社会资金进入的渠道才有可能畅通，才能真正变资源的校内配置为市场配置，为独立学院搏击市场拓展财源。其次，在董事会治理架构内按新机制建立科学的内部管理制度。董事会议事规则要体现科学决策、民主决策和依法决策的原则；健全教职工代表会议制度，充分调动教职工管理学校的积极性；实行新的用人机制、人才兴院；完善财务管理制度，降低办学成本，改善办学条件；健全具有独立学院特色的教育教学管理制度，不断提高教学水平。4建立教育基金制度，积极发挥社会基金的作用随着市场体系的不断完善，政府的作用将不断弱化，非政府组织的作用将不断增强，这是一个发展趋势。根据发达国家的经验，建议发挥教育基金会、民办教育行业协会的作用，积极探索教育投资公司的发展路子。建立独立学院或民办高校行业协会，通过制定诚信制度和行业规范，实行行业自律、规范独立学院的办学行为、杜绝办学过程中的违规行为；通过开展办学水平评估和信息反馈，督促独立学院改进管理、提高教学质量；通过行业协作，既可避免学院之间因过度争抢生源开展广告大战和学费价格战，又可避免因无序竞争重复设置专业、盲目上规模等造成社会资源的无畏浪费；通过行业协会的中介服务，保障独立学院或民办高校的