农村信用社产权制度改革的现状与对策

农村信用社产权制度改革的现状与对策

农村信用社产权制度改革是农村信用社改革的核心，是农村信用社各项改革的保障。从1996年全国农村金融工作会议确定按合作制原则规范农村信用社以来,农村信用社的产权制度改革就逐步提上了议事日程。1996年农村信用社和农业银行脱钩后,农村信用社先后进行了股金的清理核实和按合作制原则进行增资扩股等产权制度方面的改革,但产权制度改革的成效并不大。农村信用社在产权制度改革方面所遇到的巨大困难在理论界引起了空前激烈的争论并产生了极大的分歧。本文试图引入现代产权理论来分析我国农村信用社的产权制度改革,并结合目前我国农村信用社的产权现实和我国理论界对农村信用社产权制度改革的争论,探讨深化我国农村信用社产权制度改革的对策。一、产权制度变迁权能根据《新帕尔格雷夫经济学大词典》的定义,产权是一种通过社会强制而实现的对某种物品的经济用途进行选择的权利。常修泽教授在《产权交易理论和运作》一书中,提出了产权三论,进一步深化了人们对产权的认识。产权三论包括产权体系论、产权价值论和产权可分论。产权体系论认为,一项完备的产权是一种权利或权利体系,即以出资者所有权为基础的各种行为权利的总和,它包括:(1)决定财产归属的权利,即出资者所有权;(2)在现代企业制度条件下,与出资者所有权并立的企业法人财产权;(3)在权利允许的范围内以各种方式使用财产的权利,即使用权;(4)从财产运营中获益的权利,即收益权;(5)改变财产形态和内容的权利,即处置权;(6)把全部或部分财产出租或出让的权利,即让渡权。一项产权的权能是否完整,主要看产权的所有者是否同时拥有上述的六种权利,如果其中的一种或几种权能受到限制或禁止,那么产权就是残缺或模糊的。产权价值论认为,产权是一种价值形态的财产权利,包括有形资产和无形资产。产权可分论认为,首先,所有权与它派生的各种权利是可分的,其次,同一财产的产权可以分割成若干份额。王国平教授在其所著的《公有产权论》一书中,论述了产权的四大功能,即激励功能、约束功能、协调功能和提高资源利用效力的促进功能。各种产权理论都认为,通过产权的清晰界定可以降低交易费用和提高生产效率。现代产权理论还认为,产权的界定是有成本的,如果产权界定的成本超过由此而产生的收益,那么产权就不会得到界定,未被界定的产权最终会以公共产权的形式存在;产权制度变迁旨在寻找一个更有利于提高经济绩效的激励机制;产权制度是经济效率的至关重要的解释变量,有效率的产权制度是经济活力的源泉。现代产权理论进一步认为,在一个国家有效的产权制度在另一个国家未必有效,一个国家的产权制度的选择以及产权制度从一种结构向另一种结构的变迁,主要受三个因素的影响:一是产权的经济权能是否完整,如果产权的经济权能残缺或模糊不清,就蕴涵着进一步变迁的动能;二是一个政府对产权制度的偏好和意识形态的约束,这主要取决于它给政治家带来的政治和经济利益,即能否使政治家的效用最大化;三是一个国家的社会公众对一种产权结构或一项具体产权安排的接受程度和忍受能力等。国家通过产权的界定和保护试图实现两个目的:一是通过降低交易成本使社会总产出最大化;二是通过产权的明确界定使国家的收益最大化或成本支出最小化,消除由于模糊产权可能给国家带来的潜在成本。产权制度是通过法律、规章等对有关产权的各种行为做出的系统性安排。农村信用社的产权制度就是国家通过法律、规章等对入股社员的产权和农村信用社的法人财产权做出的系统性安排。要对我国农村信用社的产权制度进行改革,就必须首先搞清楚我国农村信用社产权制度的现状,以及影响我国农村信用社产权制度改革的主要因素。二、农村市场改革中的权利分配问题我国农村信用社的产权状况非常复杂,产权处于极度模糊和极度残缺的状态。从信用社股金的构成来看,有农户社员股、信用社职工社员股、国家股、法人股、乡村集体股等;信用联社的股金构成更为复杂,除了上述构成部分以外,至少还包括基层信用社的入股。以湖南湘西土家族自治州为例,目前该州农村信用社的股权结构为:农户社员股最高达100%,最低仅为1.3%;职工社员股最高达100%,最低仅为1%;国家股最高为40%,最低为20%;法人股最高为69%,最低为10%;乡村集体股最高为16%,最低为3%;信用联社所辖基层信用社入股最高为96.5%,最低为20%。不同的信用社在股金构成方面呈现出巨大的差别。从股金的形成时间来看,有20世纪50年代农村信用社在全国大规模组建时期形成的初始股金,有改革开放后,农村信用社按照合作制规范时形成的股金。改革开放后,农村信用社按照合作制规范又分为两个阶段:第一个阶段是1984年到1996年,这一阶段的农村信用社是在农业银行的领导下进行规范。改革的内容主要包括:(1)进行了恢复农村信用社合作金融组织性质的改革,初步恢复了农村信用社组织上的群众性、业务上的灵活性和管理上的民主性;(2)进行了清股、扩股和落实股权的工作,进一步密切了信用社和农民群众的关系;农村信用社的股金在1984年达到66971万元,比上年增长37%,入股农户达到总农户的80%以上。但由于当时农村信用社仍然处于农业银行的代管之下,因此这一阶段农村信用社改革的步子迈得并不大。第二阶段是从1996年行社分家至今,农村信用社根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》和1998年国务院办公厅《关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见》,在人民银行的指导下,独立进行增资扩股和按照合作制进行规范的工作。这段时期,农村信用社的改革取得了很大成绩,但同时也面临许多难以克服的问题。其中之一是如何看待不同时期形成的信用社股金问题。从股金的数额和入股社员对股金的态度来看,由于农民的初始入股很少(根据对山东省64个农村信用社的问卷调查,初始股金占全部股金的平均比值为11.58%,一般农民的初始入股为一元、几元或十几元,最多也不过几十元),并且农民初始入股的股权权力长期得不到保护,农民对自己在农村信用社的初始入股并不抱太大的期望,初始入股农民对农村信用社管理的参与意识很差。改革开放以后,农村信用社在改革规范过程中,在1984年、1998年和1999年进行了三次较大规模的增资扩股,新增股本基本上能占到股本总额的80%以上。但由于这一时期农村信用社的规范工作时断时续,在大多数改革过程中入股社员被排除在外,再加上农民对国家的政策了解不多,对合作金融知之甚少,农民在供销合作社的入股资金不了了之等原因,这些新社员对农村信用社管理的参与意识也很差。从农村信用社的资本构成来看,目前,在农村信用社的总资本中,股金约占20%左右,农村信用社长期经营所形成的集体积累约占80%左右,集体积累所形成的产权的归属虽然在表面上是清晰的,但实际上是模糊的,到底由谁来行使这部分产权的问题在理论上和实践中都没有很好地解决,这就为地方政府干预农村信用社的经营提供了很好的借口(因为地方政府认为,农村信用社资本中的集体积累应归地方政府支配)。从法人财产权的角度来看,农村信用社的产权也是极度残缺和模糊的。一方面,农村信用社无法依其法人财产承担民事责任,这突出表现为许多已经严重资不抵债的农村信用社无法正常关闭。另一方面,农村信用社的“三会”制度徒有虚名,法人治理结构残缺不全。从理论上讲,农村信用社的法人治理结构应该是:农村信用社的社员(代表)大会是其最高的权力机构,农村信用社的理事会由社员(代表)大会按一人一票的原则选举产生,农村信用社主任由理事会聘任,农村信用社的重大事项由社员(代表)大会决定;农村信用社的监事会同样由社员(代表)大会选举产生,对社员(代表)大会负责,代表社员监督信用社的日常经营;农村信用社的法人治理结构应该体现决策权、经营管理权和监督权三权分立的原则,真正实行民有、民营、民管。由于我国的农村信用社长期实行“官办”,入股社员被排除在信用社的管理之外,再加上长期的封建社会在人们心理形成了根深蒂固的“官本位”意识,计划经济进一步加深了人们的这种认识等原因,我国农村信用社的法人治理结构与理论上的农村信用社法人治理结构相差甚远。不仅如此,这种“农民入股,政府决策和经营”的农村信用社治理模式严重侵犯了入股社员的权益,使农民对农村信用社的进一步改革产生了种种的顾虑,影响了农村信用社按照合作制进行规范工作的开展。据调查,目前大部分农村信用社的“三会”制度徒有虚名。在山东省的一项对138个信用社的调查中发现,94.2%的信用社有“三会”组织,在农村信用社有“三会”组织的137个被调查者中,仅有8%的人认为“三会”能独立发挥其职能。在78.8%的农信社中,主任和理事长由同一个人担任,88.8%的基层农村信用社主任由县联社或人民银行任免,或由县联社提名经社员代表大会选举通过,63.7%的被调查者认为其所在的农信社主要是按上级文件行事,章程仅是形式。在其他地区的调查也得出了大致相似的结论。这些调查结果充分说明,目前我国大部分的农村信用社还远没有改变“官办”的特征,要实现真正合作制的农村信用社法人治理结构,还有很长的路要走。三、按合作制原则改造农村个人信用,逐步建立农村社会组织由于我国农村信用社股权的形成过程和构成十分复杂,农村信用社的管理体制多次变迁,农村信用社的改革走走停停,农村信用社按合作制进行规范的成效并不显著,而问题却越积越多等原因,在我国理论界引发了对农村信用社产权制度改革的激烈争论,争论的焦点主要集中在要不要坚持按合作制原则规范农村信用社和在多大程度上坚持合作制上。一些学者认为,我国近50年来不存在合作制生存的条件,在当前的制度背景下,现有的农村信用社体制不可能向真正的合作制过渡,因此,农村信用社在我国现行条件下只能转化为商业性的金融机构。与此同时,还有一些学者根据对解放前后农户信用和民间借贷问题的研究提出,由于交易费用过高,在高度分散的小农经济条件下,正规金融不可能适应小农户的信用需求,应当以传统村社内部的血缘关系和地缘关系为基础,建立农村社区合作金融。这同样意味着农村信用社作为正规金融机构,不具备转化为合作金融组织的可能,我国的农村金融合作组织只能在现有的农村信用社之外另起炉灶。这也从反方面支持了“农村信用社在我国现行条件下只能转化为商业性的金融机构”的观点。而大部分学者则认为,应该主要以合作制原则规范农村信用社。由于我国农村经济发展极不均衡,农村信用社的改革切忌搞“一刀切”,除极少数农村地区经济发展较好,城乡一体化水平较高外,广大的中西部地区农村经济还相当落后,因此除少数经济发达农村地区的农村信用社可以改造为商业性金融机构以外,大多数的农村信用社应该改造为规范的合作金融组织。在主张按合作制原则改造农村信用社的大原则下,又有两种观点:一种观点认为,应该按“江苏模式”改革农村信用社,取消基层农村信用社的法人地位,以县市为单位实行统一法人体制,以解决农村信用社规模小、抗风险能力弱、社会信誉低的问题。另一种观点认为,农村信用社的规模不宜过大,规模越大离农民越远,越不宜进行民主管理,因此应在相当长的时间内保持基层农村信用社的一级法人地位不变。在争论过程中,不少同志提出了富有创新的农村信用社改革设想。如曾康霖教授提出让民营经济参股、控股农村信用社,甚至将农村信用社作为商品,在资本市场上转让,让民营经济收购农村信用社,并以此为基础,建立民营银行;凌涛博士提出以多元化模式改造农村信用社,可以将农村信用社改造为农业银行的分支机构、农业发展银行的分支机构、合作制的金融机构、股份合作制的金融机构、股份制的农村合作银行、商业银行的分支机构、合资甚至外资银行的分支机构等;中国人民银行株洲市中心支行的汤武和简瑞林两同志提出了更为大胆的改革设想,即在近期结束形式上的合作制、事实上的国有制的农村信用社产权状态,按准国有模式构建农村信用社的治理结构,通过农村信用社在农村金融领域的垄断、准国有化和反向剪刀差来支持农村信用社的发展,在远期以民营化作为农村信用社的改革方向,逐步收缩现有的准国有性质的农村信用社系统,为民营农村金融机构的发展腾出空间,最后将农信社系统转变为政策性的国有农金资产管理公司,为农村社会的发展承担政策性义务。除了上述理论界的争论以外,许多地方的人民银行中心支行还通过问卷调查和实证研究的方式参加了关于农村信用社产权制度改革的争论。中国人民银行临沂市中心支行课题组根据辖区内农村信用社改革的实际,提出了“监管推动型”的农村信用社改革思路,认为大的体制改革,尤其是产权改革往往会造成大量的摩擦和人为的损失,因此应慎之又慎,可以在现有体制内通过更好地服务“三农”增强农民的认同感和农村信用社的盈利,为农村信用社的长远改革铺平道路。中国人民银行抚州市中心支行课题组则从非正式制度方面论证了农村信用社陷入困境的根源,认为农村信用社要摆脱困境,必须首先理顺中央政府、地方政府、监管部门和农村信用社之间的关系,改变中央政府主导体制改革,地方政府主导业务经营,政府与信用社法人、信用社大法人和信用社小法人之间地位严重失衡的状况,认为在这种情况下进行产权改革,建立“三会”制度意义不大。四、农村市场是农村个人信用的自治载体第一,在近期内,加强银监会对农村信用社的监管,稳定其经营,减少农村信用社的亏损和历史包袱,为农村信用社的产权制度改革创造必要的条件。我国的农村信用社由于管理体制多次变动,长期作为国家银行的基层机构和准国有化的独立机构,外部监管不利和内控机制不严等方面的原因,积聚了大量的风险。不良资产数额巨大,为数众多的信用社已经资不抵债,信用社的改革稍有不慎就有可能出现系统性风险,因此在改革过程中保持信用社的稳定经营至关重要。要稳定信用社的经营,首先要加强对信用社的外部监管。行社脱钩后,人民银行既作为农村信用社的行业管理部门,又作为信用社的监管部门,这种管理体制不利于对农村信用社的监管。人民银行往往在行业管理和严格监管之间进行取舍,并有可能用牺牲监管的办法来弥补行业管理上的不足,或者用行业管理来取代监管。因此,在新设立的银监会加强对农村信用社监管的同时,还必须建立独立的农村信用社行业管理部门。其次,要加强农村信用社的内控制度建设,消除各种管理上的漏洞。再次,要采取各种措施减轻农村信用社的历史包袱,使农村信用社走向盈利,而只有农村信用社盈利了,历史包袱减轻了,农民才敢入股,农村信用社的改革才有可能真正进行。第二,坚定农村信用社合作制改革的基本方向,拉长农村信用社产权制度改革的周期,成熟一家改革一家。由于长期以来受计划经济思想的影响,我国在过去的改革中往往强调整齐划一,采取“一刀切”的方法进行改革,强调统一性,忽视个性,因而许多改革措施实施的效果并不好。1996年以来农村信用社按照合作制原则进行规范,许多地方又采取了搞运动的方式进行,如下达信用社的入股增长率指标,考核“三会”的建立情况和开展活动情况等,致使农村信用社在按合作制原则规范过程中出现了许多偏差,如在发放贷款时强行扣收股金,“三会”制度走过场等,这不仅增加了信用社的费用开支,而且对信用社的规范发展带来了许多负面影响。鉴于我国农村信用社经营情况的复杂性和不同地区农民的自主意识、民主意识和金融知识的差别,应该率先在条件成熟的农村信用社进行规范的合作制改造,对于条件不成熟的农村信用社,应当积极创造条件,待条件成熟时再进行改造。农村信用社进行合作制改造的条件主要包括不良贷款比率低(比如低于20%),没有历史亏损挂帐,入社社员的金融意识和民主管理意识较强等。应充分认识到农民的金融知识和民主管理意识有一个逐步提高的过程,既需要农民有一定的文化知识,又需要有一定的社会环境,尤其是在官本位制长期占统治地位,官本位意识非常强的中国农村更是如此。因此,不能期望在很短的时间内完成农村信用社的合作制改造。当前,最重要的问题是,应当结合农村村民自治法的实施,经常对入社社员进行金融知识和民主管理意识的教育。第三,在坚持合作制改革基本方向的前提下,采取多种模式改造农村信用社,在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系。这些改造农村信用社的模式包括:(1)在城乡一体化程度高的大城市郊区和沿海经济发达地区继续组建县市农村商业银行,同时制定《合作金融法》,允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构,以满足弱势群体对合作金融的需要。我国已建立的农村商业银行都是按照将一个县(市)的农村信用社“归大堆”的方法建立的,实践证明,这种套用城市商业银行的组建模式组建农村商业银行的做法有很多弊端,因此,应探讨按照市场化原则来组建农村商业银行的新模式。对经济发达地区某些经营管理好、规模大的农村信用社进行股份制改造,并以股份化改造后的农村信用社为基础按照市场化原则兼并收购其它信用社来组建农村商业银行,应当成为市场化条件下组建农村商业银行的新模式。(2)顺应国际上信用合作社发展的潮流,积极探讨将股份制和合作制相结合的农村信用社产权改革道路。近年来,随着各国经济状况的变化,信用合作社的发展出现了新的趋势,其中一个重要的趋势就是合作制和股份制的融合,即在合作制的基础上融入了股份制的成分。具体到我国的农村信用社,可以考虑在清理现有信用社股份的基础上,分清哪些股份是合作性股份,哪些股份是商业性股份,并在增加新的股份时做同样的划分。商业性股份按入股的数额决定投票权,参与经营管理和分红。合作性股份作为一个整体来形成投票权,参与信用社的经营管理,合作性股份的持有者按着合作原则享受信用社提供的资金服务并享受合作资金产生的收益。(3)对某些职工持股比例较高的农村信用社,可以进行股份合作制改造,将其改造成规范的股份合作制金融机构,即完全由信用社职工持股形成的金融机构。(4)允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社,将这些农村信用社变成他们的分支机构。为了避免在将农村信用社转变为各类商业银行的分支机构后,引起农村资金向城市的转移,可对由农村信用社转化来的商业银行分支机构的贷款投向做出限定。另外,还可以与农业发展银行的重新定位和改革相结合,将某些农村信用社改造为农业发展银行的基层机构。我们认为,无论信用社是按照合作制进行规范,还是改造成商业化的金融机构或其他形式的金融机构,检验其产权制度改造是否成功的标准都应该是看它能否更好地适应当地的经济发展,满足当地的融资需要。应当看到,与城市经济相比,我国农村经济的结构更为复杂,农村经济的地域差别更大。在我国广大农村,既有落后的小农经济,又成长起了大量的现代经济;既有自然经济占主体的落后地区,又有已基本实现了现代化的发达地区。虽然我国农村经济的主体部分是以家庭联产承包制为基础的小农经济,但随着改革开放以来我国经济的高速增长,这种小农经济的商品经济成分越来越高。与此同时,以个体私营经济、集体经济、乡镇企业、专业户经济等为特征的商品经济迅速发展,并带动农村经济逐步摆脱小农经济。与农村经济的复杂性和过渡性相适应,我国农村的金融体系也应当更具多样性。国有商业银行由于交易费用过高,难以适应农村中小经济体的融资需要,因此出现了近年来国有商业银行机构和业务从农村的大量撤离。按照国家农村金融体制改革的规划,我国农村金融体制改革的指导思想是“建立以合作金融为基础,商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系”。虽然指导思想中的商业性金融主要是指国有商业银行,“充分发挥国有商业银行的主导作用”,但已经商业化的国有商业银行从农村地区的退出只是时间早晚的问题。因此,通过将商业化经营程度高的农村信用社改造为股份化的农村商业银行应当是一种合理的选择。第四,下大力气改善农村信用社产权制度改革的外部环境,为我国农村信用社的产权制度改革提供强有利的支撑。农村信用社按“合作制”进行规范的问题,并不是一个单纯的产权问题,而是一个涉及面很广的社会问题,必须结合中国社会的民主化进程、法制建设和政府体制改革来推进。目前,要推动农村信用社的产权制度改革,必须首先在农村信用社现有产权结构的基础上完善农村信用社的法人治理结构,使农村信用社的