农村“空心化”问题与治理研究-以盐城市上冈镇为例

摘要党的十九大报告指出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，要想实现中华民族的伟大复兴，就必须把解决“三农”问题作为我党工作的重中之重。而细究近年来农村地区在发展过程中遇见的诸多问题，其中影响最为深远的当属农村“空心化”问题，它使得农村地区在文化、经济、生产等多个方面的发展停滞不前甚至倒退。想要建设美丽乡村，实现乡村振兴，治理农村“空心化”问题势在必行。本文以江苏省盐城市上冈镇为研究的个案，对其空心化现状展开了研究，在查阅相关文献的基础上，采用文献法、问卷调查法等方法分析了上冈镇的农村“空心化”问题；揭示了“空心化”问题所引发的浪费土地资源、影响村庄整体规划、社会保障不足、乡土文化衰落等多方面问题；列举了城乡二元的户籍制度、土地制度、社会保障制度以及经济因素、人文因素五个方面的原因。然后在问题和成因的基础上从多个角度寻求治理的对策：一是逐步完善我国的土地制度，减少村民滥用土地的行为，提高土地的利用率；二是进行合理的村庄规划，整治废弃土地，改善农村地区人居环境；三是提高基本保障水平，减缓农村人口向城镇人口转变的速度；四是发展农村经济，减小城乡经济差距，吸引更多的人才参与空心村的治理；五是传承乡土文化。最后希望本文可以为解决上冈镇农村“空心化”问题提供一定的理论指导与借鉴。关键词：农村“空心化”治理上冈镇AbstractThereportofthe19thNationalCongressoftheCommunistPartyofChinapointedoutthattheissuesconcerningagriculture,ruralareasandfarmersarefundamentalissuesconcerningthenationaleconomyandpeople'slivelihood.IfwewanttorealizethegreatrejuvenationoftheChinesenation,wemusttakesolvingtheseissuesasthetoppriorityofourParty'swork.Inrecentyears,ruralareashaveencounteredmanyproblemsintheprocessofdevelopment,amongwhichthemostfar-reachingimpactisthe"hollowingout"ofruralareas,whichmakesruralareasinculture,economy,productionandotheraspectsofthedevelopmentofstagnationorevenbackward.Inordertobuildbeautifulvillagesandrealizeruralrevitalization,itisimperativetogovernthehollowingoutofruralareas.Onthebasisofrelevantliterature,inthepaper,theauthorrevealsthewasteoflandresources,theoverallplanning,insufficientsocialsecurityandthedeclineofruralculture,includingtheurban-ruraldualhouseholdregistrationsystem,landsystem,socialsecuritysystem,economicfactorsandculturalfactors.Then,theproblemsandcauses:first,graduallyimprovethelandsystem,reducetheabuseofvillagers,improvetheutilizationoftheland;second,makereasonablevillageplanning,improvetheabandonedlandandimprovetherurallivingenvironment;third,improvethebasicsecuritylevel,slowthetransitionofruralpopulationtourbanpopulation,developtheruraleconomyandattractmoretalentstoparticipateinthegovernanceofthehollowvillage;fifth,inheritthelocalculture.Finally,wehopethatthispapercanprovidesometheoreticalguidanceandreferenceforsolvingtheproblemofrural"hollowingout"inShanggangTown.Keywords:rural"hollowingout"governanceShanggangtown目录TOC\o"1-3"\h\u4397一、绪论 页四、上冈镇农村“空心化”的成因分析（一）土地制度的影响在我国，农村土地属于集体所有，城市建设用地属于国家所有，农村和城市的土地系统存在差异。与城镇土地所有权相比，农村的宅基地使用权比较奇特，从两个权利的名字来看，城市土地是为城镇居民所有的，它更类似于“物”，而农村的宅基地，农民对其仅仅只享有使用的权利，它更偏向于“债”。简单来说，农村住宅和城镇住宅都属于私人所有，但城镇的土地所有权却可以在市场上销售。农村耕地不允许自由流转。这是因为：首先，我国实行城乡分割的二元经济体制；其次，我国农村经济发展水平还比较低下，工业化程度不高；再次，我国农村人口占全国总人口比重很大；最后，我国耕地面积少。城镇与乡村居民对土地使用权的争夺，直接关系到农业产出效益的高低以及农村产业现代化发展水平，也决定着农民的收入和耕地产出量等问题。我国目前对农村土地使用制度进行了立法规范。然而，在实际操作中，却还面临诸多问题：第一，农村土地使用权人的身份不明；二是土地所有权人的身份不明确；三是我国农村集体土地使用权的期限与流转的界定不明确。这种城乡二元的土地制度使得农民对宅基地的需求非常迫切，但是由于我国实行的是低成本和无偿使用的政策，每一户农户可以拥有一个或者多个宅基地，这样不仅浪费了宝贵的土地资源，而且还造成了大量的宅基地闲置，严重影响了农村房屋交易。因此，许多农民都选择了移居城市。但实际上很多农民工虽然人住进了城市里却在农村地区保留了老宅，其中有很多屋宅是长期无人居住的，甚至是被抛弃的。这样就会提高农村宅基地空置率与废弃率，造成土地资源的严重浪费，最终加重农村“空心化”现象。（二）户籍制度的影响我国城乡二元的户籍制度确立于1958年《中华人民共和国户口登记条例》。该条例主要规定了户口迁移审批和凭证落户两项制度。按照条例的规定，农业人口准予进入城市的情况大体上有三种：一是进入工厂，并获得城市部门颁发的招聘证明；二是农村户口的学生被城市学校录取；三是持有城市户口的登记机关签发的准予迁入证明。该文件是我国第一次采取法律形式严格限制农民流入城市。至此，农业人口与非农业人口的二元格局确立。并且在此后的二十年里，国家在制度层面制定了一系列的法律法规，其目的是通过限制人口流动从而维护社会稳定，进而支持新中国的工业化道路。在这一时期，城市逐渐建立起制度的高墙，阻断了城乡之间的人口流动。二十年后，即1978年，中国踏上了改革开放的漫漫征程。一场关于“真理检验的唯一标准”的讨论解放了人们的思想，我国的经济体制也开始尝试着由计划体制向市场体制转变。这一阶段，生产力被极大的解放，各行各业对劳动力的需求极大。在此背景下，政府逐渐放宽对人口迁移的限制，农村人口开始大量地向城市流动。等到1980年，随着农村剩余劳动力的不断增加，越来越多的农民选择进城发展。此时，国家及时改变政策，把农民迁移到城镇，城市户口逐渐开放。当户籍制度不再是农村人口进城的最大阻碍，大部分农民选择去往更为发达的城市谋生。上冈镇早在上个世纪九十年代就有人外出务工，之后，上冈镇的城镇化水平不断提高。经查阅相关资料发现，2011年上冈镇城镇化率22.7%，到2021年城镇化率已攀至41.6%。据作者观察，每逢春节，镇上就会停满外地牌照的私家车，周边的闲置住宅也会重新亮起灯火。因为人口不断流向县城，农村人口不断减少，上冈镇的空心化问题开始出现。（三）社会保障制度的影响出于经济、政治等多方面原因，我国社会保障制度在建立伊始就呈现为二元格局。近些年来，党和政府对农村地区的社会保障力度逐渐加大，但就整体水平而言，城乡之间的社会保障水平差距仍然巨大。具体表现在社会保障制度的时效性、规范性、系统性等多个方面。一是时效性，就拿养老保险来说，我国在1997年就确立了城镇职工基本养老保险制度，规定城镇职工享有社会统筹与个人账户相结合的养老保险待遇，而当时农村地区仅有个别地区的个别有能力的家庭能够实行家庭保障养老保险。这使得城镇与农村之间的基本社会保障存在着巨大的差距。随着时间的推移，这一差异逐步缩小。从2003年起，城乡居民的生活水平得到明显提升。这主要得益于日渐完善的社会保障体系。其次是系统性，在全国范围内所有的城镇居民都参加了社会保险项目，其中包括养老、失业、工伤和生育四大类。而农村地区的养老、医疗和低保等各项社会保障都比较薄弱，缺乏完善的社会保障。由于缺乏权威性，农村地区现有的社会保障制度存在着立法层次低、标准不统一、监管不力、违法违规现象严重等问题。近年来，上冈镇有能力的村民为享受到较好的社会保障制度而选择到城市打工和买房，但是其原有宅基地却没有得到处置，反而空置了，此举无疑是导致上冈镇农村“空心化”形成和加剧的原因之一。（四）经济因素的影响伴随着城市化和社会主义市场经济的迅猛发展，大批农民离土进城。

这些农民工仍然拥有宅基地使用权、土地承包权，但是他们没有进行农业生产，农业资源将成为闲置资源。从上冈镇的发展情况看，尽管农民收入及生活质量有所提高，但农村地区空心化的状况正在逐步形成。可以说，正是城乡经济差距的存在，直接促成了地方农村“空心化”现象的产生。（五）人文因素的影响受农村传统思想制约，多数农村人即使移居进城，也会有落叶归根之念。受这一观念的驱使，已搬到城镇去住的农民并没有放弃老房子，而选择了把老房子留起来，以期偶尔回去看一看。外出打工者大多收入不高，所以更不可能放弃农村宅基地，即使外出打工，也会抓紧土地承包权、宅基地使用权以获取更大的收益。这两项行为均会导致“建新不拆旧”现象,从而加剧农村“空心化”现象。五、上冈镇农村“空心化”的治理原则及对策建议宿迁学院本科毕业设计（论文）五、上冈镇农村“空心化”的治理原则及对策建议（一）上冈镇农村“空心化”问题的治理原则农村“空心化”的治理方向应该是与农村农业现代化发展相适应，与构建农村和谐人居环境相协调，满足优化配置土地资源和城镇化发展需要，兼顾农村生活，生产和在文化以及生态领域的发展。在这个前提下，我们应遵循以下4点原则，通过将农村土地与产业等因素融合在一起，改善农村生产生活条件、村庄公共设施、农村人口结构，实现农村经济全面的发展。1.以人为本原则“以人为本”是科学发展观思想的核心，一切为人民服务，依靠人民，人民群众是实现社会主义现代化建设最基本的力量。“以人为本”是解决“空心化”问题的一个重要先决条件。要充分尊重广大农户的意愿，保障他们的合法权利，积极引导他们参加经营活动。上冈镇的“空心化”治理，其根源在于：提高农民的生活水平、提高乡村的资源利用率、缩小城乡之间的差距；通过引进和保留农村劳动力的力量、人才、技术、资金等，促进农村经济的发展和可持续发展。探究农民真实需求和期望，全面掌握其生活和生产状况，并运用理性的意见和政策，切实提升其幸福感；保证空心化管理的平稳开展和可持续发展。2.因地制宜原则农村“空心化”的治理要科学掌握其实际场景与动态，通过对该地区的自然地理环境和农村发展的历史背景进行研究，结合城镇的实际，结合农村地区的实际，进行了区域改造的规划。因此，必须对“空心化”造成的根源进行深入剖析，并在实践中贯彻城乡一体化发展的思想，推动城乡间的要素合理流通，激活和增长乡村的活力；农民收入提高，人居环境质量提高，生活条件提高。3.节省土地原则解决乡村“空心化”问题，应从“节约用地”这一基本的科学依据入手。我国的人口基础比较大，虽然国土很大，但是按照一定的比例，平均每人的耕地和居住用地都很小；由于中国的基础设施建设，其人均用地规模将不断缩小。所以，要发展社会和经济，必须以土地资源的节俭为前提。同样，要解决乡村“空心化”问题，必须在保持农业发展的前提下，既要适应城市化和工业化。在指导理念上，要以节约用地为导向，以科学、合理的计划引导农民；发展工业与居住地域，使农村闲置、废弃宅基地得到及时、高效的治理，并能在农村建设用地的编制与执行中得到充分发挥。（二）上冈镇农村“空心化”问题的对策建议1.健全我国土地制度当前我国在土地法律保护措施方面做得还很不够，农村地区的土地保护需理论联系实际，需脚踏实地地探索新的土地管理制度、健全相关法律法规、以法律法规引起相关部门对土地改革工作的重视、预防村民滥用土地行为，才能真正提高土地利用率、管理率。针对上冈镇这一情况，可利用出入村道路的住宅墙面粉刷、张贴墙体广告，平时还可让村干部或者志愿者宣传土地管理制度，召开会议倾听村民的意见，使土地改革相关制度变得更合理，还可利用微信公众号、朋友圈等现代通信工具分享经验，以此作为参考，对违法用地行为加大处罚力度，把违法用地思想消灭在萌芽状态。对土地资源执法监督检查力度必须强大，做好巡查方案布控工作。同时通过各种方式受理人民群众反映和监督土地违法案件办理情况必须公开透明，保证办理结果的公平公正和公开性，必须达到"查办一起案件，教育一片群众，震慑一方群众"的警示效果。2.加强村庄规划，提高土地管理水平合理的村庄规划，对整个村庄的发展和美观都有着不可忽视的作用，它可以提高村子的整体运作效率和降低整个村子的运营成本。在城市化初期，由于缺乏科学的规划，导致村庄发展的不协调，形成了空心村“建新不拆”、“人走屋空”的局面，以及之后为治理空心村而导致的“空心化”问题。因此，我们必须加强对农村的规划和建设，尤其是农村的基层干部，在建设美丽乡村的过程中，必须加强对农村的整体规划。一方面，要对土地的性质、类型进行科学的认识，在农村建设中，必须充分考虑到农村的经济、自然、社会等特点。要坚持以保护为主的原则，把农村的耕地特别是优质的耕地作为重点保护对象。另一方面，要适时“纠偏”，使农村融合新型社区的建设能够依据各村自身条件而有序地进行。“空心化”农村的大量的闲置闲置宅基地，不仅造成了耕地的减少，而且会影响到村庄的整体美观度，所以空置废弃宅基地治理十分必要且意义重大。根据官方的资料和相关领域的专家推测，目前国内已有1.14亿亩的空置村庄土地需要清理。这个惊人的数字使我们认识到，对农村的荒地治理是刻不容缓的。从历史和乡村的长期发展考虑，提高耕地的可用面积，确保耕地的使用和耕作价值，合理建设村庄发展模式，改善乡村人居环境，是我们促进新农村建设的出发点。土地整治对象为空心村内无人居住废弃宅基地或未修建完成而由于种种原因被置于那里的建设用地。也有的为占用更好地段良田，将工地建设用料随意堆放于那里，对这种多占强占耕地的现象一定要坚决打掉，将占用耕地行为整治起来，力争重新规划为可用农用地。提高农村地区土地管理水平，解决农村地区群众居住环境问题。3.提高农村公共服务质量当前，城市和农村的差距主要表现在公共服务质量上。无疑，城市所能提供的公共服务质量确实比农村要高得多，这是农村留不住人的一个重要原因。解决农村“空心化”,最为重要的是着力保障和提高农村地区公共服务水平，让农村居民在国家社会现代化发展进程中得到与城市居民同等的比较平等的合理对待。要实现这一目标，需做好以下几个步骤：一是健全农村基础设施建设与运行机制。根据国家精准扶贫的要求，尽快把贫困人口的生活水平提高到一个新的高度，并在一定程度上保证新一代农民能够获得基本的教育。二是要做好乡村粮食保障工作。工商管理局要深入开展农村市场假冒伪劣产品大行其道专项整治行动，严惩制假贩假行为。规范农村市场、改善农村公共安全4.重建村规民约，塑造村庄共同体重建村民自治必须以法律为导向。这主要是因为：一方面，我国的社会组织发生了快速的变化，需要通过法律的力量加以约束。在农村发展的新态势下，以村规民约为基础的乡村管理方式的约束力日益削弱，这给我国的乡村建设带来了新的挑战。十八次四中全会特别指出，要使村规民约在乡村社会管理方面的优势得到充分的利用，所以要广泛的征求大家的看法并加以规范和完善，吸收其精华，摒弃其糟粕，这样才能从根本上提高村民自治水平。为了化解农村的矛盾，及时将国家法治要求纳入村规民约是十分必要的，而村规民约内涵着法治理念，才能够产生良好的乡村治理成效。根据法治原则重构乡规民约，必须制定和完善有关农村社会管理的法律法规和政策措施，尤其要加强对农村黄赌毒，黑恶势力和非法宗教等问题的治理。另一方面，法律的制定仅仅是法治中的一个小部分，只有当村规民约得到广泛传播和民众的普遍理解时，才有可能“广教化而厚风俗”,才有可能“知于亦、践于行”。目前，大部分的乡村居民还普遍存在法治观念淡漠、法治思维缺乏等问题。为此，要根据现实情况，制订合适的方法，加强对村民公约的宣讲，尽量采用最易于被民众所理解的方式，比如在村里组织法制宣传会、宣传法律常识、发放法规书籍、组织法制讲座等；逐步提高农村居民的法制观念。在农村“空心化”和空心村治理过程中，将不可避免地产生彼此之间互不了解的乡村人际关系。村民们住进楼内但并未带来精神慰藉，而是更感寂寞与困惑，村民间的距离越来越远，农村共同体意识有被碎片化的危险。因此，村民间相互帮助的良好人际关系需重新培育和建构，找到村民融合、联系的新途径，让新时代的农村更和谐。5.传承乡土文化，创造宜居环境在农村“空心化”的治理中，必须注重本土文化的传播与继承。这就要求我们做到：在保障乡村发展的基础上，对具有一定的历史和文化意义的建筑物进行保护，保存。同时还要协调好和周围环境以及村庄空间的关系。还要注意谨慎使用文化遗产、协调保存文物与发展经济之间的关系，避免对历史遗迹的破坏。加强农村环境整治，务必做到人畜分开、生活垃圾有序收集，处理。改善乡村环境，重点在于营造适宜居住的居住条件，提升乡村的文明程度，从而孕育和谐的家庭，和谐的邻里，和谐的世代。宿迁学院本科毕业设计（论文）六、结论社会主义建设既要求工业化和城市化，又要求农村和农民发展现代化。所以，在坚持物质文明的建设进程中，我们必须兼顾到乡村的现实情况和未来发展的需要，保障农民的切身利益。这样才能够使得发展具有全面性与可持续性。新农村建设是个点多面广的系统工程，涉及到社会，经济，文化等多个方面，要解决的利益群体较多，所以需要把握根本，点面结合，着力突破。对于当前形式日趋严重的农村“空心化”现象，科学整治即为重要突破口。“空心村”问题治理并非单一项目，也非一朝一夕所能解决，更不能采取“一刀切”的方式，这就要求我们必须做到原则正确，方向明确，因地制宜，科学规划，统筹考虑，从长远角度出发，准确把握和处理各方利益关系，将农民群众的实际感受和切身利益放在首位，调动他们以主人翁的身份参与农村治理和建设，充分发挥其主体性作用。本文对上冈镇“空心化”问题进行了研究，在理论分析和实地调查后发现上冈镇“空心化”形成的原因并不是单一的，它是经济，政治，文化等诸多因素综合作用的结果，要想更好地解决农村“空心化”这一问题，就必须要找出根源，对症下药。希望本文能通过理论上的研究为解决“空心化”问题提供更多的借鉴与思路，从而为社会主义新农村建设贡献自己的一份力量。宿迁学院本科毕业设计（论文）致谢参考文献参考文献[1]杨世圆.(2022).乡村振兴下农村空心化应对策略.当代县域经济2022.04.019.[2]李志红.(2022).乡村振兴背景下农村“空心化”治理与社区建设融合发展研究.农业经济(01),61-62.[3]任艺.(2021).浅析当前我国农村空心化问题.农村经济与科技(23),236-238.[4]李诗禹.(2021).农村人口空心化问题及治理研究——以河北石家庄市某村为例.(eds.)第十六届（2021）中国管理学年会论文集(pp.953-960).[5]徐勇.乡村治理的中国根基与变迁[M].北京：中国社会科学出版社，2019.[6]龙花楼等．平原农区空心村整治关键技术研究与示范[M].北京：科学出版社，2018.[7]陈野.乡村发展：浙江的探索与实践[M]．北京：中国社会科学出版社，2018.[8]魏后凯，闫坤.中国农村发展报告(2018）：新时代乡村全面振兴之路[M].北京：中国社会科学出版社，2018.[9]中国市长协会.乡村振兴政策发展研究书籍[M].北京：农业出版社，2018.[10]徐蕾.新农村建设中解决农村“空心化”问题的措施研究[J].农村经济与科技，2019，30(3).[11]郭德海．以城乡一体化破解农村空心化困局[J]．人民论坛，2017(14).[12]陈坤秋，王良健，李宁慧.中国县域农村人口空心化——内涵、格局与机理[J]人口与经济,2018.[13]张明斗，曲峻熙.新型城镇化进程中的农村空心化治理[J]．农村经济，2017(12).[14]乐冰馨.美丽乡村建设背景下的农村空心化问题治理——基于南京市的实地调查[J].安徽农业科学，2018,46(2).[15]马琦茜．浅谈农村空心化问题的治理对策[J].农村经济与科技2017，28(14).[16]王庆民．城乡统筹背景下农村“空心化”治理研究一基于重庆市涪陵区现状调查[J].农家参谋，2017(15）.[17]张鑫．基于宅基地“三权分置”的乡村“空心化”治理路径初探[J]．农村经济与科学，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