中国农村土地制度的历史演变

中国农村土地制度的历史演变

一、土地制度构建根据其基本含义，土地制度可以从概念上分为两种：广义和狭义：广义的土地制度是指一个国家人与人之间的关系的法律组合，通常包括土地所有权制度和土地所有权政策、土地金融政策和土地金融政策、土地税制度和地方政府政策。狭义的土地所有权制度是指使用土地的土地所有权关系，即土地所有权关系。在中国，一般称为土地所有权或土地所有权关系的总和，包括土地所有权制度、土地利用（使用）法制、土地租赁制度（租赁）制度、土地抵押制度和土地管理权。总之,地权制度涉及的内容应是土地制度构建的核心。显然,明晰土地制度的涵义,对确立土地制度的构建结构和目标是必要的。土地制度是一个动态概念,随着社会经济的发展,土地由生产要素变成为特殊的商品要素,城市出现后土地制度又分为农村土地制度和城市土地制度,及至农村工业化和城乡一体化的逐步实现,土地制度的构建又将使城乡融为一体。可以认为,当今土地制度的构建正在向综合性广义的结构和目标发展。根据当代国际经验和我国现行的试点经验,土地制度改革和建设的总体结构和目标不仅是改革土地占有制,而且包括对土地分配与利用制度、经营规模与经营方式的改革,以及对土地利用技术与管理方法上的改进。土地制度构建的终极和中心目标,是要保证对土地的合理分配及有效利用,不断提高土地的利用率和生产率。综上所述,土地制度的构建不论在结构或目标上都应是多元的,其核心和主体是构建一个完善有效的地权机制及相应配套的总体结构,通过协调人地关系中人与人的关系,最终实现土地的合理有效利用。因此应该把土地制度的构建视为一项复杂的系统工程,而农村土地制度作为农村经济社会系统的基础层次,则应依据现阶段农村经济社会发展趋势和要求,因地制宜进行系统的总体与分项设计。二、当前研究中存在的问题建国以来,我国农村土地制度的演变大体经历了四个发展过程:实行土地改革,把封建土地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制;在土地改革基础上实行以土地、牲畜、农具等生产资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营;经过高级农业合作社和农村人民公社化实现了集体公有公营;1979年后废除“政社合一”的农村人民公社制度,实行了集体所有家庭承包经营。现行的以农户家庭承包经营为基础的土地集体所有制产生了巨大的积极作用,但目前也面临着一些新的问题。从实践标准和生产力标准来看,我国现行的以土地集体所有为基础的家庭承包经营制是在生产力低水平和解决人民温饱问题条件下所取得的成就。随着近年来社会主义商品经济和现代化的发展及社会经济条件的相应变化,家庭承包经营制已经逐渐显露出它不利于进一步发展生产力的一面。从长远看,家庭承包经营的规模偏小,地块过于零散,不适应新技术和现代化管理的要求,不利于商品经济发展和农村工业化、城市化进程。笔者认为亟待研究解决的主要问题是家庭承包经营制的构建还不完善,尚有待发展和健全。这方面的主要问题是:1.在家庭承包经营制推行中,集体所有制的经济成份与管理职能被过多弱化了。现行的农村土地制度名为集体所有家庭承包经营或“统、分”双层经营,但是实际上在推行“双包”到户的初期,集体所有的固定资产和过去的集体积累却大都随着土地的承包转移给农户,甚至一些属于集体所有的产业也分掉了;承包制规定的统一机耕、统一灌排、统一防治病虫害等,实际上很少做到,为农户服务的社会化事业也无力推行。而且由于农户土地的基本无偿承包,土地的集体所有权没有得到经济实现,因而使集体所有制观念淡漠化,以致现行土地制度在经营上同传统的个体经营模式甚少差别。2.地权关系和土地产权不清,没有明确的规范化制度。这不仅表现在土地所有权上,也表现在土地使用经营权、处分权和收益权上。如我国宪法规定:“农村和城郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”但是对所有权的主体和内容均未明确,也不完备。而且至今有土地所有权的集体却不能行使其应有的土地处分权;承包土地的农户只有使用土地的种植权,而无明确的占有权与处分权。同时,土地的集体所有权和农户对土地的使用权均缺乏明确的法律保护和规范,从而导致了集体所有权在经济和管理上的弱化以及农民经营土地的短期行为。3.土地所有权与土地使用权分离后,缺乏土地合理流转的机制和规范。在现行土地制度下,集体所有制土地除国家征用外其所有权不能流动,土地使用权形态的流动要通过农户转包和集体调整进行。这同发展商品经济进而要求生产要素商品化和合理流动,以促使土地与其它生产要素优化组合,提高土地规模效益是不相适应的。此外,在土地管理制度上国家宏观管理与集体微观管理相结合的机制尚未形成,与现行地权制度相配套的土地金融制度和土地税制度也未建立等,均系土地制度不完善的表现。三、中国农村物资系统的深刻改革和建设(一)我国土地制度的深层重建主要是建立在公有制基础上对土地所有权与土地使用权根据国内外历史经验,土地制度的产生和演变、主要受制于两个基本因素:一是社会生产方式;二是一定的社会生产方式下人地关系的矛盾。土地制度必然随着社会生产方式和人地关系的变化而演变和发展,这是一条不依人们意志为转移的客观规律,也是构建土地制度所必须遵循的基本原则。迄今人类社会出现过五个基本形态的土地制度,这些土地制度的出现和变革与当时的社会形态的生产方式都是相适应的;除剧烈的社会变革外,一国土地制度的改革基本局限在不触动其既定的社会生产方式,并保持与其社会生产方式和基本生产资料所有制相一致。这里所说的社会生产方式既包括生产力,也包括生产关系与生产资料所有制,还包括社会制度的可接受性。这可谓一切国家土地制度构建的共同原则。至于结合到人地关系和人地比率因素,由于国情的不尽相同,体现在土地经营规模与方式上则各有差异。我国是社会主义国家,但尚处于社会主义初级阶段,我国社会生产方式的基本特征应以社会主义公有制、按劳分配为主体,实行向社会主义商品经济和现代化过渡。我国社会生产力和商品经济的发展水平还很低,人均资源特别是人均土地有限,人地矛盾突出。与此相应,我国现行的集体所有家庭承包经营土地制度在其基本形态上是基本适应我国现阶段社会生产方式和我国基本国情的,但问题在于它的发育还很不完善,不能适应农业和农村经济发展“两个过渡”的要求,因而亟待进行深层的改革和建设。因此,目前所宜进行的土地制度的深层改建,仍然应该是在现有的公有制基础上对土地所有权与土地使用经营权的两权分离机制的进一步构建,使之有所发展和完善。这就决定了我国现行农村土地制度改建的重点不是改变土地所有制,而是完善两权分离机制;其中心目标,应该是在保持土地集体所有制前提下的土地产权关系和土地使用经营制度的改革,建立和健全土地有偿使用和合理流动机制,使土地资源与其它生产要素实行优化配置,并加强和完善土地管理及其它配套制度。(二)现阶段重建的主要对策1.土地产权保护中面临的问题目前我国农村土地制度实行集体所有和国家所有两种土地公有制形式,而以土地集体所有制为主。据1982年统计资料,在全国耕地面积中,集体所有土地占94.4%,国家所有土地占5.6%。这种土地所有制形态与我国整个国民经济中生产资料所有制形式是一致的,它基本上适应我国社会生产力发展的水平和国情。但是,如何在土地所有权与土地使用权分离条件下,明确保证和完善土地所有权的完整性及必要的合理流动,并在经济上得到合理实现确还存在着复杂和难以妥善处理的问题。明确和完善农村土地所有权,特别是土地集体所有权,首先要明确土地所有权的主体。应该在有关法律和规范上,明确规定农村土地除国家另有特殊规定外均属村一级的农民集体所有,其主体为基层社区合作组织或村民自治组织所有。其次,要明晰土地集体所有权的完整内容:集体土地所有者依法可以对土地行使占有、使用(经营)、收益和处分权;可依据法规和政策通过对土地的发包、转让、出租、抵押、入股等形式实现所有权。其三,土地所有权的转移应由国家管理和约束,规定土地所有权的转移只能在集体之间、集体与国家之间进行,以保证公有制土地的合理分配和利用。其四,明确农村中国有土地的权属不变,在农村集体使用经营国有土地时,只能行使土地使用权,而不能改变权属关系。此外,随着商品经济的发展,在一些经济发达地区出现村级集体非农化(如“工业村”等)而不需占有全部集体农用地时,则应鼓励其土地的依法合理转移。2.明确农户土地承包的法律依据明确和完善土地使用承包制,促使土地使用权的合理流动,是农村土地制度深层改革的中心环节。其所需采取的对策步骤和内容主要有以下三个方面:(1)实行集体土地长期承包,以稳定农民对土地经营的长期感,稳定土地集体听有家庭承包经营土地制度。根据已有的经验,要完善土地的分配和利用,农村集体所有的土地,可以按人或人劳比例平均承包到户,长期经营,并以此促使土地使用权的合理流动。鉴于过去承包期一般偏短,则可将耕地的承包期适当延长到15-30年,非耕地的承包期可根据实际需要由集体民主决定。耕地承包可沿用“两田制”,口粮田按人平均分配,农户长期经营,责任田适当集中,专业承包;有条件的地区也可以全部耕地实行专业承包。专业承包的耕地,尽可能采用招标形式发包。凡发包出去的土地,集体都要与承包者签定书面合同,明确规定双方的权利、义务。承包合同签定后,由政府发放统一的土地使用证,载明承包地的座落、面积、等级等项目,作为土地承包经营权转让、转包、抵押、入股、继承的法律依据。(2)明确规定农户的土地承包经营权。我国农民是集体土地的使用者,又是集体土地的主人。因而,对其承包的耕地和口粮田,在合同期内有占有权、使用权、收益权和部分处分权。承包者有权在合同范围内独立自主地从事经营活动,所承包的土地可以由子女继承经营,或有价、无价转给其它经营者,亦可通过转包方式有偿转让给其它经营者,还可以通过土地入股的形式联合经营或抵押给金融机构取得经营贷款。农户与集体的土地承包在合同期满后,如愿继续经营,则有权优先续定承包合同。如系投标承包的责任田和非耕地,在合同期内承包者可以入股联营或抵押,但不能转让、转包和继承。而对抵押贷款,一般应限用于承包项目的开发与经营。土地承包者除有上述权属外,还须负有保护所包土地资源及其地产(土地投资)的责任,不使地力下降,并依照国家法规、政策及承包合同的规定使用土地,按期上交承包金给集体。(3)搞活农村土地使用权。据当前各地实践经验,承包土地以家庭承包为主体,但也有新联合体共同承包土地使用权,在沿海开放地区还有联营企业、中外合资企业的资产性土地使用权承包,以及以下多种承包、承租、转让和股份经营等形式:租赁经营:一般多限于口粮田以外的土地,如集体保留的机动田、后备土地或新开发土地的经营。先由集体土地所有单位民主确定出底标,公开竞争投标,由中标者租赁经营,集体同承租人签订合同,确定租金、租赁期限和项目,到期则重新投标。租赁对象应以有劳动力多的种田能手为限。抵押承包:可对责任田以至口粮田采取这一形式,确定承包期为若干年后,逐年交纳抵押金。目前实行的具体形式有:抵押下年提留摊派和农业税的;抵押粮油合同定购与市场差价款、农业税和集体统一服务生产资料或只抵押生产费用的。如果完成规定项目和任务,年终由集体将押金退还承包者,或作为下年抵押金;否则不予退还,由集体统一用于生产补贴。有偿转让:主要可有三种形式:一是租金转让,转让土地使用权时收取租金;二是实物转让,转让土地使用权时由转入户向转出户交纳一定的粮食等农产品;三是换工转让,转出户可以人工换取转入户的大型生产资料设备,合理使用土地。投标承包:它与租赁制经营相类似,先由集体定出底标,再公开投标,由中标者承包经营,但不同的是租赁制经营要预先上交租金,而投标承包的包金则于承包年终完成上交。投标承包也通过承包合同形式,具体分为两种类型:一是现金投标承包,二是实物投标承包,均按合同规定年终完成上交集体任务。土地股份经营:即以土地入股方式组成由入股者(股东)参加的土地股份有限公司,选出种田能手并善于经营者作公司经理负责土地经营事宜。其最大优点是,可使离土农户稳定地享受土地的入股分红,可以吸收无力经营使用土地的农户入股,由善于经营者经营使用,既实行按股分配,又按劳分配,多收共享,风险共当,促使农业生产稳定发展,并易于实现土地集中,提高土地经营规模效益,合理利用农业资源,促进农村产业结构的调整。因此,在有条件的地区宜于采用此种土地经营形式。3.明确产权主体由于我国正处在深化改革的历史时期,价格体系尚未理顺,从总体看,农产品价格明显低于价值,农业生产的机会成本高而比较利益偏低,阻碍农业各类用地的商品化经营。因而,目前主要采取承包经营的方法来搞活土地使用权。联产承包后的农村土地关系出现了如下地权结构:即(1)集体的土地所有权;(2)农户的使用经营权;(3)联户、新联合体、股份公司等的共同使用经营权;(4)联营企业、中外合资企业的资产性土地使用权;(5)国家(土地管理机构)与集体(村民自治组织)的管理权。由此产生了至少四种关系的矛盾,即:集体所有权与农户(或联户、新联合体、股份公司、联营企业、中外合资企业)之间、各种使用经营权之间、集体所有权与国家管理权之间、国家管理权与集体管理权之间的矛盾与协调问题。因此,亟应通过土地立法以解决各种矛盾,调整各种土地权属关系,以促进农用土地与其它生产要素的优化组合,提高农业生产力。其中,首先是要在立法上确认市场机制和竞争机制,利用地租、地价经济杠杆,通过承包,租赁、招标、入股等形式,促进土地合理流动,逐步提高土地适度规模效益和集约经营效益。其次,是在立法上确定集体与承包者之间通过承包合同等方式来明确集体对承包土地的各种管理和监督职能。再次,要明确集体土地所有权的内涵及其与国家管理权的关系,因目前集体土地的所有权是很不完整的所有权,它只有从事农业生产的权利,其它利用还须受国家限制,而更重要的是所有权的核心土地处分权、土地管理权实际上属于国家土地管理部门,由此出现了种种矛盾,必须在立法上对集体土地承包经营中的各种地权关系加以确认。4.土地有偿使用制我国长期存在着社会主义条件下土地无价值的误解,加之1982年宪法明文规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地”(宪法第十条),因而限制了土地所有权和使用权的流动,甚至产生了无偿使用土地的做法。这是造成土地资源浪费、耕地失控、土地利用效果不佳的主要原因之一。只是到1988年2月才修改了宪法第十条,明确土地使用权可依法出租、转让,但是关于建立土地有偿使用和合理流动机制的问题,无论在理论上和实践中都尚未解决。所谓土地有偿使用是建立在土地的价值观念基础上的,是土地所有者向土地使用者收取使用土地的报酬的依据。我国目前仍然存在着土地所有权的国家垄断和集体垄断,并存在着土地所有权与土地使用权分离的土地承包制。这样,要使土地所有权在经济上实现,必然要求土地使用者对土地付费;同时,使用者要对土地投入资金以保证地力,当土地使用者转让土地使用权时,亦应从被转让者取得相应的等价补偿,这也是一种必要的土地有偿使用的补充形式。目前我国农村集体土地的流动和转移,除国家因建设需要征用集体土地属于有偿改变土地所有权外,绝大部分集体土地有偿使用范围只是限于使用权的承包和转包转让。农村集体土地的有偿使用有其特定的双重主体关系,即:土地所有者(集体)与其成员(个别农户)之间的关系,以及个别农户之间的关系。按照《土地管理法》规定,集体土地分为三种所有制形式,即:村农民集体所有、乡(镇)农民集体所有和农业集体经济组织所有。实行土地有偿使用制,首先要分清这三种集体所有制及其成员,结合地籍整理,对土地所有权和土地使用权进行清理,划分每一种集体所有制形式拥有和使用土地的界线,并使每一个农户明确他所属的集体单位,集体土地一般只能在其内部分配使用,但也不排斥农户在承包土地后,把土地转让(包)给集体成员以外使用。这就是说,一个集体组织的农户既是集体土地的主人,又是一个相对独立的承包土地经营的经济实体,即集体土地的使用者。这种集体土地的双重主体关系,使集体组织不能排除其成员对土地的占有、使用和收益权,集体组织把土地使用权转让(承包)给它的成员,并不是一般的出售土地使用权;在现行的有限期的土地承包制下,集体与个别农户的关系也不是一般的租赁关系,因而,集体组织向承包土地农户收取的承包费,不能简单地等同于一般地租。现行的人劳平均分配承包土地的有偿使用费,主要不是在经济上实现土地所有权,而是集体组织调节分配土地和进行公共积累的一种经济手段。为了更好地发挥土地有偿使用的经济杠杆作用,应根据需要与可能条件.对土地使用权的承包和转让进行有偿付费的科学计量。在承包土地时农户承包土地使用费的标准,应根据当地农业生产发展水平与其它产业的收入水平,由集体经济单位从整体利益出发加以确定。对于有偿转让土地使用权的收费,则应按商品经济原则确定。但因限于土地市场尚未形成,农产品价格低,如严格按地租、地价理论计量,目前还没有条件,故应采取变通的计量方法。5.统一土地整治和土地资源整合,推动土地集中随着土地制度中两权的分离和一定限度的土地商品化,必须相应加强对土地的管理,以调节其合理分配和利用。这里首要的是协调国家与集体对土地管理的职能和分工。集体是集体土地的所有者,主要应在其所辖范围内对土地的承包、转让、利用和整治进行管理和调控。例如,对农户承包的土地,集体可根据当地实际情况作出具体规定,进行监督管理;如农户使用土地而未履行合同或违反合同规定时,集体可给以必要的惩处,甚至收回土地;在土地经营权转让时,集体可进行干预,限定转让给有经营能力者,并对无力经营的承包者或转向非农产业者强制其转让土地。为防止土地加剧分割,可规定对增加人口不再增调土地;为统一组织土地整治和农田水利建设,可以结合进行土地调整,促进土地集中。耕地转为非耕地须经集体批准,并相应提高承包金额标准。国家对集体土地的管理主要是在大范围内的统一宏观管理,包括开发整治规划和运用经济杠杆调节等。特别重要的是对农地转为非农用地要严格按规划和法规政策进行控制,并由土地管理部门统一审批。还应尽