跨国关联企业避税反避税问题研究五

-.--跨国关联企业避税与反避税问题研究五3、相互协助在征税方面的相互协助，主要指缔约国一方代表缔约国另一方执行某些征税行为，如代为送达纳税通知书，在纳税责任未确定前对有关纳税人的财产代为管理等。随着国际交往的增多和便利，违规纳税人为了避免在某国承担纳税义务，可能会将财产或所得转移他国。上述国家间在征税方面的协助无疑有助于制止这种逃避税收行为。此外，基于平等互惠原则，一国代表他国进行税务调查，或允许他国税务官员到本国领土上进行调查，甚至为其提供工作上的便利也属相互协助的范畴。然而，与情报交换相比，国家间在征税方面的相互协助显然是很有限的。究其原因有两点：其一是国家间存在利益上的冲突。运用转移定价将利润从高税负国家向低税负国家转移是跨国纳税人避税的惯用方法。其结果会使高税负国家蒙受税收上的损失，而低税负国家的税收却会有一定程度的增加。所以，要在跨国税收调整的基础上重新安排征税，势必会影响到低税负国家的税收利益。在这种情况下，低税负国家税务当局必然缺乏提供协助的主动性;其二是基于国家主权的考虑。征税权是国家主权的一个重要组成部分，因此，在许多国家看来，允许外国税务当局在本国境内执行外国税法是难以接受的，更不用说提供协助了。但是，基于平等互利的原则和防止避税的需要，国家之间通过签订税收协定作出相互提供协助的安排还是有必要的。前述《北欧公约》缔约国除了相互交换情报，也彼此给予征税上的协助。根据《北欧公约》第13条的规定，缔约国应当协助那些属于另一缔约国的税收课征，即使这种税在本国并未开征。但该缔约国仅负有按本国法律中规定的类似税收的课征方式给予协助的义务。该公约第14条还补充规定，上述征税的协助只有符合下列条件才可提供，即请求协助国本身无法征收此笔税收，被请求国若予以征收不会遇到重大困难。另外，公约第19条还就对提供协助国在提供协助过程中支出的费用给予补偿问题作了规定。4、防止滥用税收协定由于滥用条约是一种较新的避税手法，《经合组织范本》与《联合国范本》中没有防止滥用条约的专门条款。但两个范本第10条至第12条分别关于股息、利息、特许权使用费的条款中引用了“受益所有人”的概念，这可以在某种程度上起到防止滥用税收协定的作用。以第10条股息条款为例，支付股息公司为其居民的缔约国，只在支付给缔约另一方居民股息的收款人即是股息受益所有人的情况下，才接受对股息征税的限制税率。意即如果接受股息的缔约国另一方居民仅只是收款人而非股息的受益所有人，则支付股息公司为其居民的缔约国仍可对该股息按照正常税率征税。随着滥用税收协定现象的增多，一些国家开始关注此问题。它们不仅在新签税收协定时主张引入反税收协定滥用条款，而且对已签的税收协定也往往要求重新谈判，增加堵塞滥用税收协定漏洞的措施。如美国和加拿大之间的税收协定早在1980年就已签订。1994年，两国政府又签订了税收协定议定书。该议定书对美、加协定的重大变动之一便是引入反税收协定滥用的有关规定。美国对于反税收协定滥用一直持积极态度。在1977年公布的美国税收协定范本中已有反税收协定滥用的内容。20世纪80年代，由于美国与避税地国家间税收协定被滥用现象时有发生，美国在与避税地国家的重新谈判中强烈要求订入反条约选择条款(TheAntitreatyShoppingClause)。该条款的主要内容如下：只有当一公司能证明符合以下条件时，方可享受协定优惠待遇，即非以取得协定利益为主要目的，未被缔约国以外居民控制，其股票在缔约国中经认可的股票交易所内公开买卖。此外，美国在与其它国家所签的税收协定中也增加了反税收协定滥用的内容，如1989年美国和德国的税收协定第28条、1992年美国和墨西哥税收协定第17条、美国和荷兰税收协定第26条。四、我国防止关联企业跨国避税的现状与对策(一)我国反关联企业跨国避税的必要性自我国实行对外开放政策以来，外商在我国的投资发展很快，给我国的社会经济发展注入了很大活力。但与此同时，逃避我国税收的现象也开始屡屡发生，并日趋严重。从当前涉外税法实践来看，外商运用转移定价逃避我国税收问题最为突出。在外资企业中，外商利用中方不了解国际市场行情的弱点，控制企业的购销权与境外关联企业进行关联交易。在进口原材料和配套件时定高价，在出口产品时定低价，向境外转移利润。同样，某些外商在为企业融通资金时附以高利率，在进口机器设备、引进技术时抬高作价，甚至高报或虚报境外关联企业向境内企业提供劳务的费用等。他们从中获益匪浅，却使外商投资企业几乎没有盈利，或发生亏损。与此相比，外商通过滥用税收优惠逃避我国税收的做法更为恶劣。如我国规定对新开办企业给予一定时期的税收减免。一些外商在其减免税期限将满时，或是把原来的企业改名成为新企业或是将其转移到其它地方重新开办，以骗取新一轮的减免税优惠。有的外商还将技术转让费向设备价款中转移，以逃避就特许权使用费收入应向我国缴纳的预提所得税。此外，滥用我国与其它国家签订的双边税收协定逃避税收问题也是存在的。总的来看，国际上逃避税收的许多做法在我国都有所体现。总之，外资企业不择手段地避税导致我国涉外税收大量流失。据调查，目前外资企业的亏损面高达1/3，若扣除其内销产品利润，其亏损面更大，利润更低，应纳税额更少。在我国工资水平很低(不足香港的1/10)，土地等费用也很低的情况下，这种情况显然不正常。特别是有的外资企业连年亏损，其生产经营规模却逐年扩大。实际上这是外商转移利润导致了在我国境内关联公司亏损，而作为跨国关联企业整体盈利了的结果。从这一事实不难看出避税活动给我国税收利益造成的损害。避税活动在其它方面给我国带来的危害也是巨大的。它使与违规外商合资或合作的中方投资者权益受损、广大职工利益受损，它使我国鼓励投资的税收优惠政策失去实际意义。因为在外商投资企业亏损面大、微利面大，因而在可以少纳税或不纳税的情况下，也就无所谓税率从低、优惠从宽了。它干扰了税收公平原则的实现，使遵纪守法的经营者吃亏，处于不利竞争地位，从而可能会引发新的、更大规模的避税活动。更为重要的是，它会给我国投资环境带来不利影响。因为外商将利润转移到境外，会造成在华投资无利可图的假象，挫伤不了解真实情况的潜在投资者来华投资的积极性，从而影响我国的引进外资工作，并进而影响我国社会主义市场经济的发展。有鉴于此，进一步完善涉外税收立法，相应采取反跨国避税的有力措施已成为我国的当务之急。(二)我国反关联企业跨国避税的现状1、国内法方面为了处理企业对外经济关系中的税收问题，我国先后颁布了《外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则、《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)及其实施细则等重要法律法规。其中的一些规定对于跨国避税的防止具有重要意义。这些规定主要是：①严格税务登记和纳税申报制度。我国法律规定，企业在领取营业执照后必须办理税务登记。企业如果迁移、改组、合并、分立、终止以及变更资本额、经营范围等，也应到税务机关进行相应的税务登记。关于纳税申报，《税收征管法》第16条明确要求纳税人在法律规定或者税务机关依法确定的申报期限内办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人申报的其它纳税材料，如关联企业年度往来情况申报表。《涉外企业所得税法》还规定，企业的各项会计记录必须完整准确，有合法凭证作为记账依据。企业在向税务机关报送会计决算报表时，一般应附送中国注册会计师的查帐报告。②授予税务机关就税款征收事项的检查监督权。依照法律，税务机关有权对涉外企业在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所的财务会计和纳税情况以及扣缴义务人代扣税款等情况进行检查。检查的主要内容是：有无少记收入、少报所得税额;有无多记成本费用，减少应纳税所得额;有无将不准列支的支出作为成本、费用等。被检查的单位和扣缴义务人必须据实报告，并提供有关资料，不得拒绝或者隐瞒。③建立防止关联企业运用转移定价逃避税收的法律制度。在防止关联企业运用转移定价逃避税收方面，深圳市政府于1987年颁布，次年开始施行的《深圳特区外商投资企业与关联企业交易业务税务管理的暂行办法》是我国最早出现的地方性法规。1991年开始施行的《外商投资企业和外国企业所得税法》第13条及其实施细则第四章专门规定了关联企业业务往来的税务管理。次年由国家税务总局制发了更具体、更富操作性的《关联企业业务往来税务管理实施办法》。至此，我国反关联企业转移定价跨国避税税制得以初步完善。2、国际法方面从1981年至今，我国已与近50个国家正式签订了双边税收协定。这些协定大多以《联合国范本》为蓝本，其所含反跨国避税的内容也大体与《联合国范本》相仿，但在近些年来我国所签的少数协定中开始出现了反滥用税收协定的专门规定。联属企业条款是我国所签税收协定中的一项重要条款。对于联属企业的认定，协定均规定了世界公认的原则性标准，并且，对有关联关系的企业，均要求其间各项业务往来必须遵循正常交易原则，否则，缔约国税务部门有权对联属企业间的利润进行符合实际情况的调整。关于情报交换，我国所签税收协定的内容与《联合国范本》基本一致，同样强调在缔约国间应特别注意交换防止税收欺诈和偷漏税的情报，也明确了情报交换可不受税收协定只适用于缔约国居民的限制。在防范滥用税收协定避税方面，我国尚缺乏有力的措施，所签税收协定虽然普遍引入了“受益所有人”的概念，即《联合国范本》第10至12条规定的只有当股息、利息、特许权使用费的受益所有人是缔约国居民时，才可以享受缔约国限制税率的优惠待遇，但总体而言，对于滥用税收协定的防范仍不够全面和严密。值得一提的是中美税收协定，它在防范滥用税收协定方面有较为完善的规定。早在1984年，中美两国政府就正式签订了《关于对所得避免双重征税及防止偷漏税的协定》及其附属议定书。协定第4条第4款规定，美国居民公司根据中国与第三国的税收协定，同时为第三国居民时，该公司不应作为美国的居民按照协定享受优惠。附属议定书第7条又规定，如果第三国的公司主要为享受中美协定优惠的目的而成为缔约国一方居民，缔约双方主管当局可经协商，不给予协定第9条至第11条对股息、利息、特许权使用费限制税率征税的优惠。1986年，中美两国财政部长又就税收协定滥用问题举行谈判，并就附属议定书第7条的解释问题签订了补充议定书。该补充议定书主要明确了三点：一是能够享受中美税收协定减免税的人必须符合下列条件：①该人受益权益(指能够凭以取得或分得收入的产权、股权、债权等)的50%以上是直接或间接由下列一个或几个人拥有：缔约国一方的居民个人;美国公民;缔约国一方居民公司，并且其主要种类股票实质上经常在公认的证券交易所交易;缔约国一方，其行政机构或地方当局。②在取得股息、利息、特许权使用费等项投资所得的情况下，其收入中直接或间接用于支付上述除①以外的其他人的部分不超过50%。二是如果一个法人的设立、存在及经营行为的主要目的，在事实上不是为了享受中美税收协定的优惠待遇，则可不受上述条件的限制。三是对于按照中美税收协定第4条的规定判断为缔约国一方居民的人，如其不符合上述两条规定，可拒绝给予中美税收协定所规定的减免税待遇。但在此之前，应由缔约国双方协商。(三)强化我国反关联企业跨国避税工作的具体对策1、清理和调整现行涉外税收优惠政策“二战”后，外国直接投资在税率高、优惠较少的发达国家的速度高于税率较低、优惠较多的发展中国家。这一事实不容辩驳地说明了涉外税收优惠在吸引外资中只是第二位的因素。当然，不可就此否认的是我国涉外税收优惠政策已在吸引外资和引进国外先进技术、管理经验，调整产业结构，促进国民经济协调发展，积累资金增强国力等方面发挥的重要作用。但是，随着经济的发展，这种普遍税率从低、优惠从宽的涉外税制暴露的弊端及由此造成的负面效益不容忽视。一方面，它扭曲了公平竞争的市场机制，造成内资企业和涉外企业的税负不一，危及民族工业的生存发展，也导致了地区经济结构新的失衡以及地区间非正常的“优惠攀比”。另一方面，它采用直接税收优惠的单一手段，对实行税收抵免的欧美国家吸引力不大，因而优惠效益低下。尤其值得注意的是，这种内外两套税制并存、多类型企业所得税并存的格局正是外资企业跨国避税的重要诱因。税收优惠本身在使税基变窄或税率变低的同时，也使大批本不该享受优惠的纳税人通过各种“挂靠”活动来避税愈演愈烈。若任其发展下去，我国无疑将演变为一个庞大的避税地。因此，清理和调整现行优惠政策迫在眉睫。当前，一是要与国际惯例接轨，贯彻平等原则，对外资实行国民待遇，制定统一的符合市场经济内在规律要求的《企业所得税法》，以创造税负公平的整体税收环境，为我国加入WTO做好准备。二是要在统一税制的基础上实行中央集中税权，特别是税收优惠决策权必须收归中央，防止越权越级减免税收。国家实行涉外税收统一特定优惠制度，调整税收地区倾斜的方向和力度，进一步突出产业和科技导向，使利用外资的地域和领域更趋合理。三是要在寻求涉外税收优惠的合理数量界限，对其实行总量和效益控制，以期用尽可能小的税收代价取得吸引外资的最大经济效益的同时，进一步优化我国以政治、法制、市场条件、基础设施等因素为主的整体投资环境，弱化直接税收优惠对外资的吸引作用，以减少跨国避税。2、加强我国反关联企业跨国避税立法针对当前跨国关联企业的各种避税形式都在国内有不同程度的表现，而我国目前只是初步建立了反转移定价避税制度的现状，我国的当务之急是参照国际通行做法，尤其是借鉴西方发达国家已形成的较为完善的法规、措施体系和有益经验，制订适应我国国情的反避税法规。如在反关联企业转让定价跨国避税方面，有必要借鉴世界各国近期的转让定价税制改革，进一步完善我国的转让定价税制。首先，在价格的调整方法上，可借鉴美国的做法，抛弃定价方法的顺序选择规定，采用“最好方法规则”以保证转让定价税制的实际有效性和处理实际问题的灵活性。其次，在无形资产转让和提供劳务的定价方法上，应进一步明确可采用可比非受控价格法和成本法等。最后，还可引入事先价格协议程序，以在转让定价问题出现之前利用该程序控制所得的不合理转移，减少税务纠纷。同样，在防止资本弱化避税方面，我国可借鉴国外经验，选择债务/股份固定比率法来制订反资本弱化避税条款。基于需大量引进外资，给外商创造一个较宽松投资环境的考虑，我国可将债务/股份率设在3：1至4：1之间，允许跨国关联企业在债务比重较大情况下取得利息扣除。此外，要明确控制方标准，为了体现公平原则，我国可借鉴英国经验，对居民和非居民投资者采用同样的标准，在确定是否为控制方时，要确定一个控制的比例，我国可将比例定在50%。又如，针对我国支配企业在避税地设立关联企业避税的情况，我国可采用限定税率和列举相结合的方式确定避税地，一经确定，我国就可按支配企业在关联企业中所占股份的比例，将该关联企业的有关所得并入支配企业的当年所得一并征税。当然，新反避税法也要在现行税法已规定跨国关联企业纳税人报告义务的基础上，进一步明确纳税人的举证责任，以结束因我国税法上缺乏这类相关条款，导致税务机关在实施转让定价等税制时没有权威而陷入被动的局面。同时，要加强税务机关的处置权，必须明确规定，税务机关在掌握充分资料和确凿证据的情况下，若纳税人不配合，税务机关有权自行确定交易价格调整利润，并可给予当事人相应处罚等充分的处置权。诚然，重视反避税法的内容很重要，但对立法技术也不得不予以足够关注。在立法技术上，就一般条款而言，应注意准确使用文字，设法堵塞漏洞。要广泛采用内涵丰富、适用性强的经济概念，少用刻板的法律概念，对一些税源大或容易避税的项目，可采用专门列举的办法，做到法律解释上不留空子，对容易避税而且一般条款又难以控制的项目，可参考美国《国内收入法典》在一般条款外再另设一条附加准则。3、积极进行反避税合作，加强税收情报交流针对很多经验丰富的跨国投资者利用我国经济的、行政的、法律的不协调和国家在地区间、部门间的不协调等因素导致的疏漏进行手法多变的跨国避税活动之事实，仅就国内方面看，我国目前仅靠税务机关单兵作战来加强税收的防避工作显然不够。反避税的严峻形势要求国内海关、外贸、金融、保险、工商、商检、外汇等各种经济管理部门以及注册会计师、审计师事务所等各方面都要有相互配套的涉外企业管理法规和办法，要求各部门须与税务部门通力协作，经常加强信息交流，及时解决出现的问题，并且从各个渠道堵塞税收漏洞，以维护税法尊严，保护国家利益不受损失。另一方面，从国际上看，必须针对跨国关联企业避税活动的特点，积极开展国际反避税合作。一是要通过与其它为数众多的国家进行谈判的方式达成更多的税收双边或多边协议，进一步拓宽国际税收合作的对象范围。二是要在我国对外税收协定中明确关联企业应税所得调整的具体方法、程序的基础上，加强与相关国家间的日常性和专门性情报交换工作，密切政府间的配合与合作。必要时，缔约双方可在协定中约定互派常驻代表，直接向对方主管当局收集资料或双方联合起来对特定案件进行审查，采取共同行动等内容。当然，要在我国对外税收协定数量大幅上升的同时，必须进一步提高税收协定的质量，以减少或消除协定被滥用的可能。因此，我国在对外签订税收协定反避税的同时，还须借鉴各国间税收协定反滥用的最新措施，以强化所签协定自身的反滥用能力。对于已签订的税收协定，必要时应要求重