引导城中村城市化的若干对策

第引导城中村城市化的若干对策

引导城中村城市化的若干对策城中村问题是一个复杂的社会问题，事关城市化进程、城中村村民切身利益和社会稳定大局。要实现城市的发展与繁荣，必须以长远的、高品位的规划来实现整个城市建设的高规格，进而推进城市化进程向更高层次迈进。本文分析了城中村改造过程中存在的诸多问题，并据此提出相应的对策建议。

城中村具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。是客观上城市的快速发展，城市包围农村和主观上我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所形成的。由于城市中的人口急速增加，大量的廉价房屋出租使得城中村的居民获利匪浅。于是城中村村民在利益的驱动之下，争相盖房，一座座炮楼式的建筑拔地而起。而城中村改造的过程更是村民、政府、开发商三方博弈的结果，其过程纷繁复杂，不能一拆了之。

一、城中村概述

（一）城中村概念

所谓城中村，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，亦称为都市里的村庄。

（二）城中村改造的必要性

城中村是城市的一块夹缝地，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：人口杂乱，城中村由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻；城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，一线天、握手楼、贴面楼风景独特。房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差；基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患；土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。城中村不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的痼疾。

二、城中村改造存在的问题

城中村是城市经济社会发展中出现的现象，给城市的发展提供了宝贵的空间，但是，城中村改造中面临的一些突出矛盾和问题，一定程度上影响和制约了改造工作的顺利推进，主要表现在以下几个方面：

（一）违法建设成风，加大了拆迁改造的难度

特别是近几年，随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、物流园区、工业园区建设快速推进，土地房屋也随之大大升值，村集体组织和村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息，一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起，水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现，城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、以罚代法，致使违法建设愈演愈烈，呈蔓延态势，这大大加重了城中村改造的难度。

（二）部分村（居）民对拆迁的期望过高

一是对补偿标准要求过高，往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照，高估自己的房屋价值，当拆迁补偿低于自己的期望时，就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少，对拆迁工作不配合、不支持；二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定，当村（居）民的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时，他们会认为自己的切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展；三是在坚持政策和原则的前提下，有些村（居）民因其居住面积小，家庭收入低，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低而在支付购买安置房能力不足的情况下，也认为损害了他们的利益，进而拒绝拆迁。

（三）村（居）民对入住安置小区不感兴趣

一是他们的出租房屋为其获得了高额租金，这是城市拆迁改造中被拆迁人极不愿意拆迁的关键所在。当其眼前的利益受到损失而得不到期望的补偿时，他们就拒不配合、阻挠施工、集体上访。

（四）拆迁过渡时间较长

由于先拆后建，致使被拆迁人居住条件较为艰苦。同时过渡期内，被拆迁人无法正常经商、外出务工，导致其收入下降。这些都是影响拆迁改造的一个因素，更是容易引起上访的一个原因。

（五）安置小区建设缓慢，社会保障政策落实不力

安置小区规划及用地审批的协调落实，对区级部门和单位来讲难度较大，在拆迁时，难以回答安置和搬入的时间，容易让被拆迁人产生疑惑而影响拆迁。在拆迁完后，迟迟看不到安置规划和征收安置地后又容易引起被拆迁人上访。

三、解决城中村改造问题的对策和建议

城中村改造过程是政府、村民、开发商三方利益博弈的过程，村民渴望环境的改善却担心他们的收益得不到保护，开发商担心高昂的开发成本会吞噬正常的收益，政府要谋求城市的长效机制和可持续发展，又不得对村民、开发商的利益做出一定的让步。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度制定科学的政策思路和建设规划。

（一）加大政策和法制的宣传力度

一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被拆迁人的切身利益，在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性；二是要加大对公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁和相关法律法规的宣传力度，使与被拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓，使被拆迁人在突发性事件中能识大体顾大局；三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定。

（二）提高城中村改造规划和建设方案的科学性

政府要提高城中村改造规划和建设方案的科学性，不搞一刀切，有序地推进城中村改造工程。深入研究不同城中村的位置、特点和问题，针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定不同的改造策略，以多种改造模式对城中村进行改造。

（三）要按照先安置后拆迁的原则，规范拆迁程序

对列入改造计划的城中村，要提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作，并建立档案。对即将改造的城中村，要将总体安置方案和分户安置方案予以公告，并广泛听取被拆迁人的意见，应采取先建房后拆迁的程序安排，这样有利于消除被征收拆迁人的疑虑，节约拆迁安置过渡的成本，加快安置进度。同时，要提前加强安置区域的交通道路、社会服务等配套设施建设，增强公共配套服务，让搬迁户感受到搬迁地段随城市面貌的进一步改善，也有较大的增值空间。

（四）保障城中村村（居）民的合法权益，解决群众的后顾之忧

政府在政策思路上要以人为本，保障城中村村（居）民的合法权益，切实解决群众的后顾之忧。要对集体资产进行全面清产核资和产权登记，并把集体资产优先用于解决村居民的生活保障问题上。加快落实原村民的市民待遇，对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到市民体制。

（五）加强对城中村建房的监督和管理

目前，城中村内违法违建户较多，城中村的村（居）民在宅基地抢盖、加盖的现象较为突出，对违建和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题，在具体工作上难以把握，赔偿了违建、抢建之风会越演越烈，也有违背政策之嫌；不赔偿拆迁工作难以开展，甚至上访。这就要督促相关部门切实加强对建房的监督和管理，夯实管理工作责任，打消村（居）民套取拆迁补偿资金的念头，做到补偿公平、群众不受损失，同时也能为拆迁改造创造有利的条件。

总之，城中村改造是改善人居环境、提升城市品味、推进城市化进程的必由之路，是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障，是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措。同时城中村的改造思路不宜局限于某一种模式，且不能操之过急，要采取积极、稳妥、有序的方法推进，尽量减少对城市社会、经济的消极影响。

引导城中村城市化的若干对策

摘要：随着城市化进程的不断加快，城中村已经成为我国都市质量提高过程中急待解决的关键问题之一。本文根据作者多年工作经验就城中村改造的现状及存在问题与对策进行了简单的阐述。

关键词：城中村；改造；现状；问题；对策

一、形成城中村的原因

1.直接原因是经济利益的驱使

城中村形成的直接原因总体上是受利益的驱使。首先，以村籍为标志的高收入、高福利强化了村民的内在认同感，并突出了村落成员与城市融合的距离。而且城中村使得土地的价格不断上涨加大的城中村周边的工商业的发展，而使得城中村的村民能够享受到比普通村民更好的待遇和福利。其次、城中村在跟外界的博弈中能够得到主动使得城中村的居民不愿意放弃现有的既得利益，再加上不愿意迁离本土的习惯思维的影响和政府安抚政策有时不到位、不落实。使得城中村成为农民维持现有利益的砝码。

2.深层次的原因是城乡二元的社会经济结构

城乡二元分化是城中村得以实现的体制背景，城中村作为农村在城市化进程当中的一个过渡环节，其本身就存在着一定的问题。在城乡二元经济经济结构的体制下，城中村的形成有着其深厚的历史背景。首先，城乡二元的户籍管理制度使得农村户口跟城市户口出现了在社会保障制度跟资源分配上的不均。城市户口的居民在养老、医疗、教育制度上比农村户口有着鲜明的优越性。城中村的居民实际上还是属于农村户口，反而使得城中村在城市中无法融入正常的城市生活。其次，城乡二元的社会保障制度对于农村户口来说并不能有效的解决农村户口的社会保障问题。

3.社会历史与文化背景是城中村形成的关键因素

城中村村民的经济实力与城市居民差距不大，但是其精神面貌、文化素养、价值观念却与城市居民存在较大差距。传统宗法思想与封建的村规民俗使得城中村村落文化很容易与城市文化发生冲突，一些城市居民对村民的反感态度和抵触情绪更是激化了二者的矛盾。

二、我国城中村的现状分析

城中村是中国现今社会转型时期出现的一种特殊现象，是中国在城市化进程中不可避免的问题。不可否认，城中村对于一些低收入的外来人口提供了便利而且廉价的栖身之所。但是随着城市化进程的不断加快，城中村所暴露的问题也越来越多，主要表现在以下几个方面。

1.外来人口多且流动性强，社会治安难以保证

城中村廉价的房屋租金吸引了不少的外来务工人员，使得他们能够在城市当中有个栖身之所。但是外来务工人员所受的教育参差不齐，素质也参差不齐，与城市间的文化也参差不齐，在生活方式上也会有很大的差别。人员多而且杂便加大了城市管理的难度，甚至有人因找不到工作而走上违法犯罪的道路，给城市的治安管理带来了很大的难度。而且因为城中村的人口流动性强，每当有违法行为的出现也给刑侦机关的刑侦工作造成了一定的难度。

2.导致城市规划滞后，出现违章建筑

城中村的形成导致了城市化进程的落后，甚至出现了一系列的违章建筑，给城市的建设带来了很大的难度。使得城市的城市化建设滞后，甚至引发一系列的社会问题，如：强拆钉子户等等，严重的影响了城市的城市化进程，而且加大了治安管理的难度和影响了城市的形象。更有甚者造成政府人员和居民的冲突不利于社会的和谐与稳定。

3.违规违法、制假造假现象严重

城中村作为被城市遗忘的角落，是外来人口和个体经营户集中的区域，特别是无照经营和黑作坊的多发区域。无照经营问题严重，黑作坊更存在众多商品安全隐患，制假售假猖獗，严重损害了正规品牌企业的商品形象，对合法、有序的市场经济秩序造成极大的冲击。而且制假贩假的行为严重损害了城市的形象和侵犯了人民的权力，使得城中村的居民被更加的边缘化。

4.基础设施不完善，环境和问题堪忧

由于城中村在一定程度上不会引起政府的重视，所以城中村的基础设施建设不完善。排水、供电、供水等设施不完善，继而使得城中村的生活环境差，引起一系列的环境问题。再加上村民的素质本身就不高，更加加速了城中村的环境卫生质量下降，增加了城中村的安全隐患。为了便于出租和使用，村民乱搭乱建现象严重，火险隐患和建筑安全问题更加突出。再加上村民大多仍保留原有的生活方式，在宅基地周围建盖牛棚、猪圈等，粪便得不到妥善处理，严重影响环境卫生。

三、城中村改造的建议及对策

随着这样问题的相继出现和对原因的分析，我们应当为此做出相应的对策来解决城中村存在的问题。

1.政府出资解决外来务工人员的住宿问题

由政府出资建立廉租房，采取合理的租金制度给外来务工人员以一定的优惠。这样政府不仅可以解决人口的流动性问题，而且有利于合理的规划城市，加强对城中村人口的管理。政府建设廉租屋不应以城市居民的需求为准，而要充分考虑外来务工人员的经济状况，着重加强治安和环境的管理，这样在同等租金条件下，由政府建设的廉租屋因环境、治安等优势而使外来租住人员离开城中村转而选择条件相对较好的政府廉租屋。

2.加强城市规划的合理性、合理的安置拆迁

政府应当合理的进行城市规划，避免出现城市当中地区性差异严重。导致城市自身地区的城市化进程出现严重的差异。合理的规划城市，加强城市的管理使得城中村在源头上不会有形成的地域条件。对于现有的城中村要进行合理的拆迁，并对拆迁户进行合理的安置，而不是强拆，在城市当中建立廉价合理的拆迁户安置区，使得拆迁居民能够真正的融入到城市当中。减少城中村用地规模而是将城中村的用地规划成政府出资建的廉租房用地，这样不仅不影响城市的用地规模，而且能够使得拆迁户就地安置，使得拆迁户能够得到好的安置条件，维护了城市的和谐与治安。

3.加强法律法规的制定与支持，提高人员素养

要解决城中村问题，需要法律法规的支持。目前，中国与城中村相关的立法基本空白，行政和司法机关只能在实践中不断摸索改造措施的合理性。只有强有力的合理的法律法规制度才能杜绝不法行为，做到有法可依、执法必严、违法必究。并且加强对对城中村居民的素质的培养，提高居民的素质和技能。这样不仅可以维系良好的社会秩序，而且可以使得城中村的居民有一技之长，增加其就业率，提高其生活水平，让其能够融入到城市的生活当中去。

4.加强城中村的基础设施建设

鼓励集体和个人以多种形式参与基础设施建设，尽量吸引外商、外资参与基础设施和公共设施建设与经营。针对城中村内的基础教育设施落后问题，政府应当在增加投资的同时鼓励村民参与基础教育设施的改善，并对表现突出的村民给予物质和精神奖励。最主要的方面是加强教育设施的改善，以此来提高城中村居民的素质，让他们能够自力更生，自己带动自己的发展。以供电、供水、排水等基础设施为辅，加大对城中村的改造力度，改善人民的生活条件，让他们成为城市的一部分。

结束语

总而言之，合理的进行城市规划，改造城中村的用地规模，加强城市的管理制度。再加上政府的大力支持，加强基础设施建设，合理的安置拆迁，规划好城市中的土地用地规模和形式，提高城中村居民的素质与技能，保障城中村居民的既得利益。城中村的问题一定会有所改善。

引导城中村城市化的若干对策

全国各大城市都有大量城中村的存在。比如，北京有城中村231个，西安有187个，广州有138个，南京绕城公路以内有71个，太原有83个，在郑州，这样的城中村共有141个。

城中村形成的原因

1.城乡二元体制和政策原因。城中村出现是城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度真空以及法律法规不健全、村落社会关系网络的顽强存续、城市管理疏漏的结果。政府趋利型的土地征用是导致城中村形成的主要原因;城乡二元社会保障政策刺激了对城中村空间需求;城市就业结构滞涨促进了城中村非正规就业环境的发展;二元化的市政与行政体制加剧了城中村的形成。

2.城中村是一个类型独特的社区，其存在的经济基础和生存的依赖之源是土地和物业。村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以及小规模的商业。村集体拥有大量的土地、厂房、房产等，以村籍为边界的高收入和高福利的支持、非正式经济体制外的强化促使城中村问题越来越严重。

3.宗族通常是村落的一个重要组成部分，宗族和村落重叠现象比较严重。宗族文化迟滞了从乡村聚落到都市村庄的演进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引是都市村庄得以存续的条件。

城中村存在的问题

城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高、建筑间距小，街道脏乱差;城中村对外交通落后，数千人的城中村往往只有一两条宽度5米左右的街道，多以房屋间距作为不倒，只有2-3米;公共配套极度缺乏，没有绿地、公共广场、教育配套等公建配套;市政管线工程薄弱，各种市政建设极不规范，随意拉线铺管，存在不少隐患;城中村消防管理时空，到处都是出租屋，若发生火灾，消防车、救护车无法进入;城中村居住人口复杂，各种刑事、治安案件层出不穷。

城中村已成为我国大多数城市科学发展亟待解决的问题。城中村改造是国内城市发展的必然选择与结果。对于城市的发展具有重大的意义，城中村改造有利于改善居民居住环境，提高居民生活水平，改变城市形象与面貌，增强城市辐射力和带动力，不断提高城市知名度和竞争力;解决城乡并存的二元结构，集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发展空间，提高居民经济收入;完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的居住、出行、医疗、教育、社保等保障问题。

八大困境及对策

瑞安的新天地成为上海的新名片，南京夫子庙改造重新秦淮风情，深圳华侨城打造成为国内最成功的主题公园。国内房地产市场上，越来越多的开发企业遇到土地资源瓶颈，城市土地资源随着开发日益减少，而多数城市老城区的功能及定位重新确立，因此房地产开发重新已经移到旧城区。然而在旧城的城中村改造中，存在诸多困境，从深层次考虑，这些困境的成功解决是项目成功的要素。同致行对于城中村改造总结了八大困境。

1.改造成本困境

拆迁补偿费用是城中村改造项目中开发企业投入的一项重要成本，城中村高密度的建筑体量和居民数量，未开发前期的安置增加的巨大的成本投入。开发企业不但进行拆迁补偿安置，还要承担大量道路拓宽、市政管线等市政配套费用。使得城中村改造项目用于拆迁补偿的费用在总投资中比重过大，上海世茂滨江花园当时仅拆迁就耗费22亿元。因此，拆迁补偿安置所占的总投资可能高达50%以上。面对成本困境，开发企业应该进行详细的成本预算和资金平衡管理，详细计算整个项目的成本收益，在项目周期内，保持资金的平衡管理。

2.拆迁补偿困境

城中村的原村民头脑中有着根深蒂固的旧土观念，不愿意离开固有的居住区域。由于这些村民主要依靠出租房屋维持生计，害怕失去房屋后，自身收益受到影响，因而会过高提出拆迁补偿标准，而且由于村民数量众多，很难达成一致的补偿意见。在一些城市旧城改造中就出现了钉子户现象。针对拆迁难、补偿难的问题，开发企业必须争取政府部门的配合与支持，用政府的公信力来主导城中村拆迁工作。

3.利益协调困境

在城中村项目改造过程中，会涉及到诸多利益关系，包括：市政府、区政府、开发商、村委会、村民等利益主体。如何协调这些利益主体，对于城中村项目的顺利改造十分重要。开发商与政府的利益关系主要体现在：土地规划、公用配套建设、土地费用返还、项目报建等方面;开发商与村委会的利益关系主要是村民安置房建设与选址，最主要的是开发商与村民的利益关系，主要体现在补偿标准和方式。