农地大规模流转风险分担机制研究

农地大规模流转风险分担机制研究

风险是人们在社会生活中面临的潜在利益损害的因素。由于人类生存、生活环境的不确定性,我们随时都可能遭遇各种风险,比如自然风险、市场风险和社会风险。尤其是在现代社会,随着社会分工的日益复杂,人们生活的不确定性增强,每个人所可能遭遇的风险也迅速增多。以至于德国著名社会学家乌尔里希·贝克认为,“在发达的现代性中,财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产”15。现代社会就是一个风险社会,人类无时无刻不是生活在风险之中。在经济学领域,风险问题一直是经济学家们关注的重要主题。尤其是在新制度经济学对合约的研究中,风险规避始终被认为是影响人们选择合约形式的重要变量。经济学家张五常认为,“人们选择不同的合约安排,是为了在交易成本的约束条件获得较优的风险分布。”近年来,为发展现代农业、促进农民增收,全国众多地方政府都在争先恐后地推动农地大规模流转。对于农地大规模流转,支持者有之,反对者亦有之。支持者认为它有利于土地集约规模经营,发展现代农业,且不会导致社会不稳定。反对者则认为,农地大规模流转将带来大量的政治社会风险,危及国家政治社会稳定。无论是支持还是反对的学者,都未能深入实践去分析农地大规模流转的风险分担机制。这使得他们的观点具有逻辑上的贯通性,但缺乏对我国当下农地大规模流转经验事实的关照。一些学者甚至用想象和意识形态争辩替代严肃的学术讨论。我们认为,从理论和意识形态层面去理解农地大规模流转的风险利弊问题固然重要,但深入实地观察其真实的风险逻辑或许可以给我们提供关于该问题的更为真切的认知。所谓农地大规模流转的真实风险逻辑,即农地大规模流转到底存在哪些风险?各个当事利益主体是如何通过创制一系列制度设置来规避这些风险的?为使土地大规模流转得以顺利运行,需要具备哪些降低风险的条件?本文将以我们在A省S市G村的农地大规模流转经验材料为基础,对上述问题进行探讨。我们希望本研究能够为学界提供更多的关于农地大规模流转的实证启示,澄清一些意识形态化争辩。一、土地流转历程G村隶属于S市T镇,距离镇区约2公里,距S市区15公里,村旁有206国道纵穿而过。全村辖10个村民小组,拥有土地9000多亩,人口4100人。近年来,S市正在大力推进“两区”建设(即国家农业综合改革试验区和国家现代农业示范区)。土地集中流转就是“两区”建设的重要内容。2009年,G村开始实行大规模土地流转,成为所在镇最早进行土地大规模流转试点的村庄。2009年3月,G村正式启动了土地大规模流转工作。土地流转先从村庄北边的5个村民小组开始。村民先跟村党支部书记刘华荣签订合同,将土地流转到他手里。第一期流转了4000多亩土地。剩下少量农户也在观望一年之后将土地流转给了刘华荣。刘华荣再将土地转包给其他流转大户。同年,村里的另一个大老板王青山在李苑村民小组流转了1200亩土地(据我们调查,此数据为该公司计划流转亩数,目前流转面积仅为560亩)。在随后的两年多时间里,G村又先后流转了约2000亩土地。截至2012年上半年,G村共流转了7000多亩土地,其中刘华荣已经在G村流转土地6000多亩。按照规划,G村余下的2000多亩土地将于2012年下半年全部流转完毕。届时,G村将有约8000亩土地由刘华荣流转,他将成为村里最大的“地主”,是名符其实的“大地主”、“大资本家”。二、村干部权威是农地大规模流转的中介推行农地大规模流转,必须解决资本与农户的对接问题。在中国农村,由于农户数量众多且高度分散,任何一个公司、企业或大户如果直接与农户打交道,都将面临巨大的困难,付出高昂的成本。因此,资本与农户的对接,必须依靠中介组织来进行。而当前最现实、最有效率的中介就是行政力量,包括地方政府和乡村基层组织,尤其是村两委。在G村,外来资本并非直接进入村庄流转土地,跟农户签订流转合同,而是先由农户将土地流转给村支部书记刘华荣,刘华荣再把土地转包出去。换言之,资本与农户并没有建立直接的交往关系,而是通过村级组织来牵线搭桥。村级组织成为资本与农户之间的中介。农户跟村支部书记刘华荣签订合同,地租也由刘华荣支付。如果农户有其他要求,比如要提高地租水平或者收回土地等事宜,也是直接跟刘华荣协商。村民之所以让村支部书记担当农地大规模流转的担保人,主要是基于降低风险的考虑。进入村庄流转土地的外来资本并非村社共同体的一员。农户与资本之间关系并非熟人社会内部的交往关系,而是陌生人之间的关系。在面对外来的陌生资本时,农户自然会担心将土地流转出去是否安全,比如地租是否能够有保障、土地是否能够按时收回等等。若农户直接与资本打交道,将由他们自己独自承担风险。而选择村干部作为担保,则可由村干部来分担一部分风险。万一出现任何问题,农户都可找村干部论理。如此,农户不仅不需要独自承担风险,而且可以将自己的风险降到较低状态。所以,村级组织介入农地大规模流转是村民的需要。村干部能够成为农地大规模流转的中介,又得益于两方面条件。一是村干部的官方身份。二是村干部的富人身份。就前者而言,尽管村两委并没有被纳入官僚体制之内,村官不是“官”,但村两委却是党委和行政的最基层组织。大到国家大政方针,小到村民日常纠纷,都离不开村两委干部的介入。如果离开了村两委,那么基层社会的治理成本将大大提升。所以,村干部具有一定的官方性质。农户也正是看重了村两委的官方身份,才愿意将土地流转出去。如果万一出现任何问题,他们可以找村干部,或者再往上级寻求问题的解决。就第二点而论,G村支部书记刘华荣自己开办了面粉公司,经济实力较强。他的资产足够支付和抵偿农户的地租。这给农户提供了退路。如果农户未能及时足额获得地租,他们可以向刘华荣要求补足地租。就这两个条件而言,村干部强大的经济实力可能在激励农户流转土地中发挥着更为重要的作用。调查时,G村村民单喜光跟我们讲到:“我们流转土地,只跟书记说话,书记担保的,我们的地就交给书记。书记如果没有面粉厂,不是村里的干部,老百姓也不得放心。”G村的土地流转大户徐大力也说道:“如果自己去找农户,肯定不行,弄不好,你没法担保,别人不信。没有村里这一块,老百姓不一定信任你。刘书记有几百万的收入,够把(1)这些承包费。如果刘书记不是富翁,没有面粉厂,群众也信不过。”可见,村干部强大的经济实力,让农户能够放心地交出土地。农户承担的风险大大降低。当然,在G村的农地大规模流转中,村干部并非仅仅作为资本和农户的中介,他们自身也是农地大规模流转的当事人和受益者。刘华荣成为名义上的土地流转大户。农户跟刘华荣签合同,相当于农户将土地流转给他。他的大户身份具有“合法律性”。从刘华荣手中流转土地的大户都属于二手流转大户。村民需要村干部做担保人来规避风险,而村干部则适时利用这一机会,并乐于充当农地大规模流转的担保人,趁机从中获利。村干部的利益表现在两个方面,一是凸显自己的政绩,二是获得一些物质实利。在政绩方面,G村是全镇最早开展农地大规模流转工作的村庄,也是土地流转数量最多的村庄。正因如此,它成为全镇的典型村,村支部书记在镇领导面前也攒足了面子。在物质利益方面,由于农户是直接跟村支部书记刘华荣签订流转合同,刘华荣是一手土地流转大户,所以政府的许多惠农政策都优先对接到刘华荣那里。这些优惠政策包括粮食直接补贴、农业机械配套和农田基础设施配套等等。近年来,刘华荣作为流转大户先后获得400多万元的农田基础设施配套资金,200多万元的农业机械配套资金以及每亩100元的直接补贴款等等。尽管这些项目资金并非都以现金方式提供,刘华荣也无法将其全部纳入囊中,但毫无疑问他是最大的赢家。所以,尽管刘华荣承担着较大的风险,但他所获得利益也非常可观。三、流转给村庄熟人社会内部成员的资本逻辑选择承包人是农地大规模流转中的重要一环。因为承包人的选择事关地租能否及时足额兑现、土地能否按时收回等问题。质言之,它关系到农户能否有效降低风险。从G村的案例来看,农户选择承包人主要遵循两套逻辑,即乡土逻辑和资本逻辑。所谓乡土逻辑,即农户倾向于以乡村熟人社会内部成员作为土地承包人的优先选择对象。比如,在G村,农户实际上是将土地流转给了村庄熟人社会内部的两位成员。一位是村支部书记刘华荣,另一位是李苑组村民王青山。村民之所以倾向于将土地流转给本村人,跟熟人社会的特征和性质密切相关。在熟人社会中,人们相互之间都非常了解。谁的道德品质如何,谁的家庭经济状况怎样,大家都心知肚明。如费孝通所言:“这是一个熟悉的社会,没有陌生人的社会。……熟悉是从时间里、多方面、经常的接触中所发生的亲密的感觉。这感觉是无数次的小摩擦里陶炼出来的结果。”在信息较为充分的条件下,人们往往更能确信自己的选择是否合适和可靠。与熟人社会不同,在陌生人社会中,大家的信息都是隐蔽的,相互交往要付出极高的成本。人们往往无法确定自己的行为决定是否妥当和可靠。所以,跟陌生人相比,人们更倾向于选择跟熟人交往。相应地,农户也更愿意将土地流转给村庄熟人社会内部的成员,而不是流转给外来资本。正是在这样的逻辑支配下,才会出现如G村村民单喜光所说的那样:“外边的人即便再有钱,老百姓也不放心把土地交给他。”信息的充分能够产生高度的信任,降低行为选择的风险。相反,如果信息不完全,那么交易的成本和风险将更高。G村村民将土地流转给本村内部成员,除了相互间熟悉情况而产生的信任之外,还在于乡土熟人社会的交往中是掺杂着情感的。这种情感是“自己人”的情感,是一种“我们感”。这一情感使得我们在行事时往往遵循特殊主义的行为逻辑。正如金耀基所言:“在伦理社会的文化逻辑下,就要依乎特殊的关系结构而‘做人’。……凡属于特殊之‘伦’的关系者,则意味着此人或其相与者皆占有特定的身份,……有特殊之义务。”同样地,这种情感也能够对土地流转双方形成一定的约束。在流出方这边,他们更能够理解和体谅流入方,不至于像对待外来资本那样百般刁难,千方百计阻挠。而在流入方这边,他们也会顾及本村老百姓的权益,拖欠农户地租的可能性大大降低。他们在雇佣农业工人等方面也会更加照顾本村村民。在这种情感的润滑下,双方能够较为容易地达成合约。村干部担当农地大规模流转的中介,实际上也是一种乡土逻辑的体现。因为村干部是乡村熟人社会中的一员。村民对村干部的个人品德、经济实力等各方面情况都非常熟悉。这种知根知底促成了村民对村干部的充分信任。他们也清楚,刘华荣作为同村的“老少爷们”,不太可能会欺骗自己。同时,村干部也凭借自己的熟人身份而更容易地获得村民们的信任。这也进一步说明了为什么村民需要或者愿意让村干部作担保人。所谓资本逻辑,就是农户在选择承包人时必须重点考虑对方的经济实力。只有具备较强的经济实力,才能降低农户的风险,让他们放心流转土地。如果对方经济实力太差,缺乏足够能力支付地租,自然会增加农户的风险。在G村,两个土地流转大户都是村庄中的富人。他们拥有雄厚的经济实力,能够支付起农户的地租。不仅农户在选择土地承包人时将熟人和富人作为首要条件,以尽可能将风险降到最低,而且刘华荣再转包土地时也是以熟人和富人为优先选择对象。土地流转大户徐大力说:“刘书记找承包大户也是要看人的,要有资历。”所谓资历,核心就是经济实力。缺乏经济实力,就无法获得流转土地的资历。据我们调查,刘华荣转包土地的对象都是跟他关系较好、相互间比较熟悉的人。他们或多或少跟刘华荣有点沾亲带故的关系。而且,这些人的经济条件都非常优越,具备支付地租的基本能力。将熟人和富人作为转包土地的对象,可以降低刘华荣自己的风险,从而也能降低整个农地大规模流转系统的风险。以上已经阐释了农户在选择土地承包人时的乡土逻辑和资本逻辑。那么,这两种逻辑之间的关系如何呢?即哪一种逻辑更重要,或者说哪一个因素在农户选择承包人时更重要?在实践中,乡土逻辑与资本逻辑之间可能并不存在谁主谁次的关系,而是都在农户选择承包人中发挥着重要作用。更可能的是,有的农户更看重熟人关系,受乡土逻辑支配,而有的农户更看重经济条件,受资本的逻辑支配。当然,无论是哪一种逻辑,都必须能够同时满足两个条件,即既需要一定的熟人关系,又要有一定的经济实力。如果只有经济实力而缺乏熟人关系,那么需要再造出一种类熟人关系,或者需要熟人作担保,比如G村村干部在农地大规模流转中扮演的角色那样。由于这两种条件并不一定能够同时得到满足,而且时常是难以得到满足,所以乡土逻辑与资本逻辑之间存在一定的张力。我们在村庄中调查时也时常了解到,有的村民尽管有意愿承包土地,但因为自身经济条件较差而无法获得资历,有的外来资本希望进入村庄承包土地,但因缺乏熟人关系而作罢。四、地租问题是土地流转各方博弈的主要来源之一地租涉及土地流转双方的利益,是农地大规模流转中的核心问题。它不仅直接关切土地流入方的经营成本,而且事关农民的经济收益尤其是风险控制问题。因此,农地流转各方必然会围绕地租问题而展开激烈的博弈。这涉及地租额、地租支付方式的确定等等。(一)降低风险的逻辑:回应农业发展的实际逻辑我们发现,土地流转各方确定的地租并不是刚性不变的,而是时常可以变化、充满着弹性的。在G村土地流转合同中,双方约定如果粮食(主要是小麦)价格上涨了,那么地租必须随之上调。如果粮食价格下降,那么地租不能往下跌,而必须保持签订合同时的原价。简言之,就是“地租只能涨不能跌”。若按照经济学的常识,“地租只涨不跌”显然不合常理,违背了供需和价值规律。然而,从社会学视角来看,“地租只涨不跌”则有其一定的合理性。当前,土地还在一定程度上承担着农民社会保障的功能。地租对于农户而言,不仅意味着一份收入,而且意味着一种社会保障。如果地租降低,无法保障农民生活,必然带来巨大社会稳定隐患。因此,在大规模土地流转中,并不能一味追求效率,对效率的追逐必须以降低风险为前提。流转土地时,必须确保农户能够得到相对合理的地租收入。同时,农户作为经济资源和社会地位相对弱势的一方,他们经受不住市场波动的打击。只有将风险降低到最小,确保农户旱涝保收,才能稳定他们的预期,打消他们的顾虑,他们才愿意将土地流转出去。若地租下降,不仅使农户遭遇挫折感,诱发他们的不满,而且打击他们流转土地的积极性,不利于土地流转工作的顺利开展。我们看到,尽管经济学所揭示的土地自然条件、供需关系和投入产出状况等因素可能都会影响地租水平,但真正对地租起决定作用的,却是另一套逻辑,即降低风险的逻辑。由于地租承担了社会保障和风险分担的功能,它必须随着粮食市场行情上涨而上调。这是地租“变”的一面。若市场行情下降,则地租必须维持原来水平不变。这是地租标准的底线。若超越这一底线,则农户(尤其是贫弱农户)生活将陷入困境。所以,地租“变”与“不变”的辩证法,背后实质在于地租的风险分担和社会保障功能。(二)地租不能及时发放,降低了农户的土地流转风险地租的风险分担功能,除了体现在地租的“变”与“不变”上面,还表现在地租的支付方式上。在G村,地租的支付分为两半,一半在夏收之前支付,另一半在秋收之前支付。之所以如此确定,就是要降低农户的风险。因为,在现实中,已有不少地方出现土地流入方拖欠甚至拒付农户土地租金的先例。一旦地租无法兑现,农户将遭受巨大损失,也将引发社会不稳定。而合约规定地租必须在农作物收获之前交付,就给农户加了一个保险栓。如果流入方未能及时支付地租,那么农户可以自行到地里去收割农作物。用农户的话语来说就是:“(承包大户)跑也跑不了,跑得了和尚跑不了庙。你不给钱,我就收麦。”“如果钱(地租)没有提前给,老百姓就自己收庄稼了。”如此,可以保障农户在失去地租的同时能够得到农作物。此外,约定地租在收割农作物之前支付,防止出现拖欠农户地租的情况,也降低了地方基层干部的风险。如果流入方拖欠地租,那么农户很可能首先找基层干部论理,因为基层干部充当了土地流转的中介,他们是直接责任人。而规定收割农作物之前支付地租,则给基层干部做流入方工作提供了更大的回旋余地,也避免了相应的行政责任。(三)通过土地流转合同将农民打造成土地关系的风险在G村的地租合约中,约定土地流入方除了必须支付地租之外,还应该优先招募作为土地流出方的农民到农场里务工。之所以这样约定,主要有两方面的考虑。其一,政治和治理因素的考量。在官方意识形态中,转移农村剩余劳动力、促进农民增收是一种政治正确。农地大规模流转之后,交出土地的农民的出路和就业问题摆在了地方基层政府面前。由于大部分农民无法在城市里面获得新的就业机会,而必须在农村内部自行消化。而通过农场雇工就成为消化剩余劳动力的一条重要途径。以到农场务工为诱饵,让农民“既当地主,又当长工”也是地方基层政府在推动大规模农地流转时给农民许下的一份美好诺言。所以,农民自然会提出流转土地之后必须享有到农场务工的优先权。在这样的意识形态和道义压力下,地方基层政府也会尽力帮助农民去争取这项权利。其二,农民传统土地观念的作用。在农民看来,地权与劳动权是一体的。“是谁的土地,谁就有权利优先在农场里做工。”尽管土地已经流转出去,但土地仍然是农户自己的,只是暂时归流入方经营而已。“我给你提供土地,那么我理所当然可以在你农场里打工。”地权构成了优先获得农场务工权利的前提。如果农场主不优先招募流出土地的农民到农场做工,必然引起农民的不满。要求大农场必须优先雇佣流出土地的农民,有利于解决农村剩余劳动力的问题,使农民生活更加充实,增加了农民的收入,从而能够在一定程度上平抑农民的不满情绪,维护社会安全与稳定。可见,地租并不仅仅是一个经济变量,而且是一个社会变量。它担当着繁重的社会风险功能。与其说土地大规模流转中的地租是一种收入,毋宁视之为一种风险分担制度。土地流转合同是一个降低风险的合约。不过,这样一种合约却同样面临着风险。如果粮食或者其他农产品价格下跌,土地承包方亏本,那么势必影响他们支付地租的能力。如果农产品价格下跌到突破承包方的底线时,农户仍然坚持原来的合同约定,不愿意降低地租,那么承包方很可能选择毁约,不再承包土地。所以,这种合约实际上是不可持续的合约。合约的困境,恰恰彰显了土地流转风险与收益之间的矛盾。五、短租期下流转土地流转的风险已有一些研究揭示了土地租佃期限与风险分配之间的关系。比如,张五常认为,租期长短的选择就在于使交易成本最小化。我们的调查也发现,土地流转期限的约定跟人们对风险处置之间的考虑有着密切关系。在G村,除了王青山流转李苑组村民的土地期限为30年之外,其余由刘华荣流转的土地期限均为5年。5年租期满后,双方再视情况是否续租。较短的租期意味着农民与土地之间关系没有完全断裂,具有一定的伸缩性。如果农户想再次耕种土地,那么他在经历一个短暂的租期之后就可以收回土地。同时,由于租期较短,给流转双方留下了更大的回旋空间,使双方能够根据自身处境调整流转意愿。万一租约变动,比如流入方要求退出承包,或者农民要求收回土地,涉及的损失不至于太大。对流入方来说,如果流转土地经营亏本,那么他们可以在较短时间内退出。对于农民而言,如果需要耕种土地,也可以更快地把土地收回。比如G村的绝大部分土地流转大户在承包土地之后,都因为市场波动、自然灾害和管理不善等原因而大量亏本,他们本来打算退出承包,但因为有租期的约定,如果提前退租,就需要赔偿农户损失,最终他们只得把土地转包他人,待5年租期满后再退出。如果租期过长,那么土地流入方将要承担更大的损失,担当更高的风险。再如,在短租期的条件下,如果出现宏观经济不景气的情况,大量外出农民工无法在城市就业而被迫返乡种地,他们也可以在较短时间内要回土地。即使要赔偿流入方的损失,也可以使损失降到较低程度。反之,若租期太长,那么农户可能无力也不愿意赔偿损失,进而会酿出更大的不稳定隐患。所以,短租期也是尽量减少损失、降低风险的一种制度安排。相反,如果租期较长,比如达到20、30年,那么农户跟土地之间关系被割裂,农地关系不再具有伸缩性。万一发生不可预料和无法抗拒的风险,那么,无论是流入土地的资本,还是流出土地的农户,都将要承担大得多的损失。当然,正如许多经济学者揭示的那样,短租期也会影响承租土地方的预期,进而降低其长期投入的积极性。承租者为了在短租期内获得尽可能多的利润,会想方设法利用地力,甚至破坏性地利用土地。这将给流出土地的农户带来一些新的隐性风险。承租期满后,农户收回土地时需要花费较多的投入来恢复地力。六、流转户承担的风险在农地大规模流转中,除了农户需要承担风险外,土地流转大户也要承担一些风险,包括自然风险和市场风险。自然风险主要是因为自然灾害,比如洪涝灾害、旱灾等,给大户生产经营带来的风险。对于自然风险,流转大户主要是通过购买农业保险或者申请政府补贴来规避。尽管自然风险的可预见性和规避性较弱,但相对于市场风险而言能够得到更好地补偿。市场风险是由于市场行情波动带来的风险。受供需关系等因素的影响,农产品价格常常发生波动,一旦市场行情较差,流转大户生产的农产品价值低廉,将使其陷入亏损状态。在G村,农地流转大户种植的农作物主要有两大类,一类是主粮作物,比如小麦和玉米等等,另一类是经济作物,比如蔬菜、瓜果、花卉、盆景等等。相对而言,主粮作物市场行情较为稳定,且国家设置有最低保护价。种植主粮的大户所承担的风险并不大。但是,由于主粮价格较低,利润空间较小,所以,许多大户都不愿意种植主粮作物,而倾向于种植价值较高的经济作物。经济作物价值较高,利润空间大,但其弊病是市场行情极不稳定。市场行情较好时,有一定利润空间,而市场行情低迷时,则亏得血本无归。我们了解到,G村的大户种植主粮的包括钟启山、徐大力、徐世友和赵明等人。他们主要进行良种繁育,良种价格比一般的粮食品种要稍高一些,市场行情也较为稳定,且有国家保护价。而王青山、谢军等大户则多以种植蔬菜、瓜果、花卉等经济作物为主。这些种植经济作物的大户都因为市场行情不稳等原因而大幅度亏本。许多大户都已经或者正在酝酿将承包的土地转手他人。流转大户承担的上述风险,给农地大规模流转带来更多的不确定因素,使其成为一个充斥着大量风险的系统。大户的风险控制失当,也将传导到整个农业经营系统中,进而转嫁给农民。七、农地大规模流转的有序推进以规避土地流转风险上文已经剖析了农地大规模流转中的风险分担机制。我们看到,农地大规模流转系统是一个充斥着各种风险的系统。农地流转各方通过采取各种措施、创制各种制度安排来尽可能降低风险。不过,有些风险却是内在于农地大规模流转系统的,人们无法通过制度装置来完全避免之。比如,由于效益较差等原因,G村许多流转大户都将土地转手他人,且转手次数较多,形成了一个冗长、复杂的分级承包体系。随着转手次数的增加,农地大规模流转中的风险也不断增大。只要任何一个环节出现问题,比如地租拖欠等等,将快速波及到整个流转系统中,带来不可估量的社会稳定风险。此外,农地大规模流转后,流转大户对土地进行了改造和平整,许多农户的地界、位置都已发生变化。