城乡结合部消防安全存在的问题及对策

城乡结合部消防安全存在的问题及对策摘要：我国城乡结合部消防安全管理模式还处在起步阶段，消防工作存在较多问题，这些问题增加了城乡结合部发生火灾的可能性，给火灾扑救工作带来一定困难。通过对近年来城乡结合部火灾发展形势的分析，立足消防建设和安全管理实际，剖析消防管理现状，提出完善消防工作的“五化”对策，以期为城乡结合部消防安全管理和火灾防控提供一定参考。关键词：消防安全；城乡结合部；安全问题；对策ProblemsandCountermeasuresoffiresafetyinurban-ruralfringeAbstract：Thefiresafetymanagementmodeofurban-ruralfringeinChinaisstillinitsinfancy.Therearemanyproblemsinfirecontrolwork.Theseproblemsincreasethepossibilityoffireinurban-ruralfringeandbringsomedifficultiestofirefighting.Throughtheanalysisofthefiredevelopmentsituationintheurban-ruralfringeinrecentyears,basedontheactualsituationoffireprotectionconstructionandsafetymanagement,thepresentsituationoffirecontrolmanagementisanalyzed,andthe"fivemodernizations"countermeasuresforimprovingfirecontrolworkareputforward,withaviewtoprovidingsomereferenceforfiresafetymanagementandfirepreventionandcontrolintheurban-ruralfringe.Keywords:firesafety;urban-ruraljunction;safetyissues;Countermeasures

前言随着我国城镇化进程的加快，介于城市建成区与农村地区之间的城乡结合部地区大量涌现。由于该类区域消防基础设施相对薄弱、外来人口所占比例较大、违章非法建设多、单位对消防工作重视程度普遍不高等因素，导致该地区消防安全隐患突出，火灾事故多发，特别是群死群伤火灾时有发生，已成为城市发展“顽疾”，引起社会广泛关注。当前，改善城乡结合部地区消防安全状况，为城市健康可持续发展创造良好的消防安全环境，是城市管理者亟待研究、探索的重要课题。对城乡结合部地区消防安全管理进行深入研究十分必要。一、城乡结合部消防安全概述（一）城乡结合部的概念与特点城乡结合部主要是指城市规划市区范围的边缘地带，具体为城市市区与郊区交错分布的接壤地带。城乡结合部主要包括两种形式，一种是与大城市邻近的农业地区，由于受城市化的影响而在城市外缘形成一个“准城市”地带；另一种是在城市聚集发展过程中，多个城市之间沿主要交通干线形成的城市发展走廊。城乡结合部的特点主要表现为以下几方面:1.复杂性（1）城乡结合部在经济上突出表现为产业结构和经济成分的复合性。城乡结合部在保留传统农业生产关系的同时，从外部大量引入相对较“先进”的工业体系，使得这些地区的单一产业结构发生改变，形成了以小型生产加工企业、家庭式作坊为主的非农经济体。而产业结构的复合性又导致了人口结构的复杂性。城乡结合部大量廉价的出租房、便利的交通和低廉的生活成本也为大量外来人口的聚集创造了条件。（2）土地使用情况复杂。由于各种原因，城乡结合部的土地权属关系本已比较复杂，加之在城市化进程中，有关各方受利益的驱动，很容易出现建设用地总量失衡、土地交易和用途失控以及相关部门权力寻租的问题。擅自改变土地使用性质、违法违章建设等现象十分普遍。2.相对独立性城乡结合部虽然具备某些城市的特点，但是与典型的城市地区相比有着明显不同。它虽然可能是城市的一部分，受城市的管辖，但却没有完全实施城市的管理体制。同时，作为城市向农村过渡的区域，它不得不面对大量劳动力进城务工或从农业转向非农业的问题，不仅失去了国家对于“三农”的政策支持，城市的各种优惠政策也难以享受。因此，城乡结合部以相对独立的面貌出现，并未真正融入到城市大系统中。3.动态性随着经济的发展，城乡结合部地区也不断发展变化，经由一段时间很可能从郊区转变为市区，进而真正成为城市的组成部分。同时，以相对发达的城市边缘区域为基础向外拓展，又不断会有农村地区转变为新的城乡结合部地区。因此，城乡结合部始终处在一个动态发展的过程中。由于城乡结合部的上述特点，加之行政管理体制的局限性和市场经济主体的“逐利性”，导致这一区域各种消防违章违法行为大量存在，成为城市消防安全管理的薄弱环节，火灾事故多发的势头始终未得到有效遏制。（二）城乡结合部的概念工业化的发展促进了社会经济的快速进步，城市规模也由此逐步向外扩展，进而使得邻近城市地区的土地功用发生了深刻的变化，即从原先的仅做农业生产的土地转变为具有工用、商用、民用住宅及其他功用的土地。土地功用的变化，再加上随之兴建的一系列城市基础服务设施，使这一区域成了城市市区、城市郊区与乡村互相渗透的一种特殊经济地理区域。这种新型的特殊经济地理单元不能简单地等同于上述三种区域中的其中一种，它是一种既囊括了城区风貌，又蕴含了乡村风格的比较独特的经济地理空间，有人称之为“城乡边缘带”、“城市边缘带”、“城乡连续区域”、“城市蔓延区”、“城市阴影区”等，我们一般称之为“城乡结合部”。城乡结合部的概念最早由德国地理学家赫伯特·路易斯于1936年提出:城市的边界地区随着城市的快速发展逐渐被建成区侵占，进而成为市区的一部分。但是，对于城乡结合部的概念界定，国内外至今没有统一的说法，学者们从各自不同的视角提出了不同观点。宋国恺将这些观点归纳为定性说、空间说、形成说、综合说等。而这些观点大致上可以分为两种类型:第一种是从城乡结合部的自然特性和社会特性出发，一般将其定义为是城市中最具特色的自然区域；第二种是指在城市化进程中对农村的冲击最为强烈，可以作为城乡二元状况下有效的研究区域，认为城乡结合部是城市在农业土地上的扩展所引发的结果。（三）城乡结合部火灾形势中国消防年鉴将火灾按照发生地区分为城市市区火灾、县城火灾、集镇火灾、农村地区火灾以及其他地区火灾。根据2011-2015年消防年鉴，对各地域火灾情况进行统计，从表1可以看出，2010年到2014年这五年间，全国共发生火灾1193944起、死亡人数达7269人、受伤为4920人、火灾造成的直接损失达1571309.6万元。在这些火灾中，城市市区发生火灾为379985起，占火灾总起数31.8%，死亡2192人，占死亡总人数30.2%；县城发生火灾起数为175449起，占14.7%，死亡962人，占13.2%；集镇地区共发生火灾162198起，占13.6%，死亡人数1343人，占死亡总人数18.5%；而较为偏远的农村地区，发生火灾383938起，占32.2%，死亡人数为2572人，占死亡总人数35.4%。根据中国消防年鉴中对火灾区域的划分，城乡结合部区域主要以县城和集镇地区为主，从以上数据可以看出，以县城和集镇地区为主的城乡结合部发生火灾起数比例共达到28.3%，死亡人数所占比例达31.7%，直接损失所占比例为36.5%。表12010-2014年全国各区域火灾统计区域火灾/起死亡/人受伤/人直接经济损失/万火灾比例城市市区37998521921692411343.931.8%县城175449962769255172.114.7%集镇16219813431017317879.413.6%农村38393825721193367970.132.2%其他92374200249218944.17.7%总计1193944726949201571309.6100%根据图1各区域火灾比例，城乡结合部地区的火灾己占据全国火灾的近三分之一，火灾中人员伤亡较多，经济损失较大。城乡结合部火灾具有发生率高、火灾持续时间长、被困人员数量多、火灾发展速度快等特点。该区域“城中村”、棚户区和“三合一”场所（集生产、经营、住宿为一体）较为集中，消防安全隐患突出，一些场所未经消防审核验收，进行违规生产存储作业，电气线路敷设、疏散通道、安全出口等设计不符合规范要求，这些都是诱发火灾、酿成悲剧的因素。图1各区域发生火灾比例二、城乡结合部消防安全存在的问题（一）消防安全管理机构分工不清、责任不明城乡结合部内主要以“小歌厅、小网吧、小酒吧、小饭馆、小洗浴、小商店”等小场所、小型企业和出租房、居民住宅等为主，根据《中华人民共和国消防法》规定，以上这些属于非消防安全重点单位，由辖区公安派出所作为列管，公安消防机构对公安派出所进行业务指导。但辖区派出所民警的工作压力本就较大，加之对消防业务不熟，对消防安全监管往往只是“轻轻带过”。因此，城乡结合部消防管理基本上由承担，街道办事处、居民委员会、物业管理部门成了消防安全管理工作的重要组成部分。然而这些机构本身不具备行政执法权，权责不对等给管理造成了诸多现实困难。比如，有的街道办事处在消防安全管理中往往并不主动履行其职能，而是将其管理指挥工作推给居民委员会或物业管理部门，但居委会或物管部门又不愿承担或根本承担不了，这就造成消防管理出现了“真空”，并由此引发了诸多安全管理问题。（二）消防设施配备不能达到要求消防设施包括火灾自动报警系统、自动灭火系统、消火栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散设施等。这些基础设施是消防安全管理工作的重要组成部分，必须时刻保障设施配备到位，并及时的检查更换确保设施的可用性，这样才能起到防火灭火的效果，但从目前看，绝大部分城乡结合部仍然存在消防设施配备不完善、无人维护管理等问题。（三）消防安全宣传教育不够到位目前，很多包括城乡结合部都设立了消防宣传栏、警句、横幅、宣传画、黑板报等消防安全宣传设施，但是，由于缺乏消防宣传教育的总体规划和安排，缺少必要的消防安全宣传教育制度和群众喜闻乐见的宣传形式，消防宣传教育的受众面小，效果不够理想，已不能满足居民对了解消防知识的需求。（四）管理人员知识水平不高、专业技能欠缺消防管理者一般都是治安管理兼职，文化素质相对较低，对《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》等消防安全方面的具体规定和要求缺乏应有的了解和掌握，缺乏有效的管理手段和技能，难以有效地开展消防安全管理工作。（五）突发状况处理预案亟待落实针对可能突发的火灾事故，目前城乡结合部的消防安全管理者没有合理预测并制定及时处理的火灾事故预案，更无从谈起预案演练，一旦发生火灾不可避免地出现措手不及，导致火灾事故造成的人身财产损失扩大。三、构建城乡结合部消防安全的治理对策（一）主体多元化多中心治理视野下，参与城乡结合部消防安全管理的主体并非一定是某个特定主体，可以是多元化的，可以是所有利益相关者，包括政府组织、街道办事处、组织、中介商业组织、业主委员会以及居民，他们都可以以平等的身份参与事务，对决策产生作用。参与城乡结合部消防安全管理的主体之间的关系不再是上下级的支配服从关系，而是相互博弈、相互协调、相互合作的关系，彼此能在互相信任，互相尊重的基础上，通过交流、对话、谈判、协商等方式，克服分歧，采取合作行动以共同实现良好消防安全环境的目标。但是，由于城乡结合部的特殊性，公共消防资源紧张，居住人口流动性大、素质参差不齐。在这样的环境下，维护消防安全的职业性力量—公安机关消防机构的作用是其他非职业性力量不能完全替代的，它依然是消防安全管理的重要主体，应该发挥其在城乡结合部消防安全管理中的组织者、引导者和监督者作用。一方面城乡结合部人口密集，流动性强，消防安全需求量大，需要政府组织强制供给，另一方面其他组织、商业组织自觉性偏低，需要在政府组织下指导建立并引导发展。而政府组织中作为的直接行政管理者—街道办事处，则应该向自治转变，将行政职能和社会职能分开，把社会职能也包括消防安全管理的社会职责充分赋予。在多中心治理模式中，居（村）民委员会为代表的组织是实现消防安全管理自治的重要主体。组织要厘清自治权与以街道办事处为代表的政府组织的行政管理权的边界，并做好两者的有效衔接，承接由政府部门消防机构下放的有关消防安全管理相关的行政管理权力。随着社会主义市场经济的发展，中介商业组织特别是近十年来蓬勃发展的物业管理公司成为自治的一支新生力量。这些中介商业组织以盈利为目的的同时，在管理也起到了沟通、协调、服务等重要作用，有的也是直接对消防安全负责的主体单位。他们更贴近业主单位，更熟悉情况，更有利于消防安全管理的开展。但城乡结合部与城市相比，服务理念尚未普及，这些中介商业组织的发展仍需政府有关部门的引导和扶植。2009年5月1口新颁布实施的《中华人民共和国消防法》明确了我国消防工作执行“政府统一领导，部门依法监管，单位全面负责，公民积极参与”的原则，表明社会单位和居民也是消防安全管理的主体之一，是消防安全管理的主要参与者。（二）参与式管理模式—消防安全工作站自主治理是“多中心治理”理论的重要核心内容，它主要包括“互相关联的委托人如何把个人组织起来，对自己的行为进行治理和管理，通过这种方式让所有的人在面对“搭便车”逃避责任或者其他机会主义行为引诱的情况下，能得到持久的共同利益，加强自主组织的原始可能性、加强个人进行自主组织的能力、加强在不存在任何外部帮助的情境下用自主组织来很好地解决共有池塘资源的问题的能力”等几个方面的内容。各个主体的积极参与、相互信任、合作互惠以及公民个体意识等因素的共同作用，是消防安全自我治理的组织管理模式建立的基本保障。而这几个因素正是城乡结合部比较缺乏的，因而成员有必要也有可能通过共同参与消防安全管理，在合作中消除分歧，增强彼此间的信任感，获得价值认同感和情感归属感，从而提高消防安全自治管理的能力。针对城乡结合部的特点，结合“多中心治理”理论，本文以城乡结合部为单位构建了以政府（街道党委、办事处）、公安机关消防机构（消防大队、派出所）、居（村）委会、社会单位、物业管理企业、业主委员会及居（村）民（消防志愿者）等为主体的、共同参与的消防安全民主自治的管理模式—城乡结合部消防安全工作站。在城乡结合部消防安全工作站中，站长由居（村）委会及居民共同推荐担任。街道党委、办事处和消防大队、派出所以及社居（村）委会派出人员联系事务、指导业务。社会单位、物业管理企业等指定消防管理人，另外业主委员会、居（村）民中的消防志愿者共同作为工作站成员，参与内消防安全管理工作，形成“是我家，消防靠大家”，民建、民用、民管的管理氛围。（三）集体行动的职责分工依据“多中心治理”理论，在城乡结合部消防安全工作站中，各主体只有通过集体行动，各司其职，分工合作，才能共同解决城乡结合部消防安全存在的各种问题。消防安全工作站全面负责辖区内消防安全管理工作，实现消防安全自治，其主要工作职责为:制定各项消防安全管理制度；组织开展消防宣传教育与培训，贯彻落实各项消防法律、法规；组织开展消防安全检查，及时纠正消防违法行为，督促整改火灾隐患，协助有关部门开展消防监督管理工作；指导抓好消防建设和居委会消防安全工作职责的落实；加强公共基础消防设施管理，指导多种形式消防队伍建设；掌握内的消防安全状况，积极为街道党委、办事处抓消防工作提供意见、建议和决策依据；建立健全各类消防工作台账，及时上报各类信息。街道党委、办事处需要改变以往“指挥者”的地位和角色，而是应该起到“保姆”、“经纪人”的作用。在最大限度地将消防安全管理业务经费支配权下放给的同时，要全力保障消防安全工作站正常开展业务的经费开支，尤其是工作站刚刚起步尚未成熟的阶段，各方面政策更应给予倾斜。此外，还应根据工作站和公安消防部门提供的意见、建议，及时进行消防规划、消防设施建设和相关政策制定等。公安消防部门在此中的主要职责为:对消防安全工作站全面进行业务培训指导；在协助下开展消防监督管理工作，处理并纠正消防违法行为，帮助发现并消除消防火灾隐患；与消防安全工作站共同宣传消防法律、法规和消防安全知识，引导居民加强消防安全意识；掌握内的消防安全状况，积极为上级消防部门和政府部门提供意见、建议和决策依据。需要指出的是，公安消防部门在消防安全管理中提供技术支撑方面依然是权威，“多中心秩序对权威的存在并不会产生排斥作用，多中心秩序也需要权威的存在，在这种情况下存在的权威不是集权式的，并且这样权威的来源更具有合法性”也正是这种权威，使得消防安全工作站在消防安全管理中得心应手。居（村）委会作为联系政府部门、公安消防机关、消防安全工作站和各单位的重要纽带，应负责:落实消防工作责任，组织、领导、协调消防工作；建立健全各项消防安全管理制度，完善消防档案；筹集消防安全管理业务经费；建立多种形式消防队伍；建设与社会单位、物业管理企业签订《消防安全责任书》，并进行检查督促；组织开展群众性的消防宣传教育，提高居民的消防安全意识和自防自救能力。内的社会单位、物业管理企业应有专人作为本单位消防安全管理人对本单位的消防安全进行管理，其主要职责为:制定本单位的消防安全管理制度，保持本单位的消防设施完好和通道畅通，做好员工、业主的消防安全宣传教育；参加消防安全工作站相关培训、演练、联防检查和相关活动；积极为消防安全工作站工作提供人力和物质上的帮助。中业主委员会、居（村）民中的消防志愿者组成非盈利组织，其在工作站中应利用自身优势发挥积极作用。如开展志愿服务，建立治安、消防联防队轮流值勤，检查单位住户消防安全；组成义务消防队，及时扑救初起火灾以减少火灾发生后的损失；领导组织居民进行各种有益的喜闻乐见的文化宣传活动，带领居民注意的消防安全事项等。（四）多元化管理措施在城乡结合部消防安全工作站多中心治理的管理模式中，不仅管理的主体多元化，管理方法也应多样化。特别是对于城乡结合部消防安全存在的突出问题，消防安全工作站应多措并举，采取政府指导、群众参与的多元化管理措施。主要从以下几个方面着手:（1）加强城乡结合部整体消防规划。消防安全工作站应将消防规划不合理的地方以及违法违章建筑实时通报给街道办事处，并由其通知规划、土管、建委、消防、电力、水务等政府部门。规划、土管、建委、消防等职能部门要强化监督管理职能，严把审批程序，严惩违法违章建造行为，杜绝占用防火间距和消防车通道等现象发生；电力部门要加大电网负荷升级改造，水务部门加强市政管网敷设，确保内相关设施符合消防要求。（2）加强城乡结合部流动人口和出租房管理。政府部门应牵头组织公安、消防、综合治理、房管、安全监察、劳动保障、民政局、工商局、城管等部门，建立和完善加强流动人口和出租屋消防安全管理的机制，形成相关部门各负其责、齐抓共管的工作格局。消防安全工作站应会同公安派出所全面排查内流动人员和出租屋、人员密集场所中存在的不安全因素等基本情况，加大口常检查巡查及隐患排查力度；要从各方面确定房屋原始出租人、中间转租人和最终承租人的消防安全责任义务；要督促租赁双方落实相关法律责任和义务，出租方不能将不符合消防安全的房屋进行出租，承租方在承租时，要了解房屋的质量和消防安全设施是否符合要求，并对出租屋存在的重大消防安全问题，及时向街道办事处、居（村）委会等报告。（3）加强城乡结合部内多种形式消防队伍的建设。消防安全工作站应牵头组织建设兼治安、消防为一体的消防志愿者、治安消防联防队、义务消防队或大型企事业单位专（兼）职消防队等多种形式的消防团队，最大限度地发挥出他们的作用，组织他们及时对公共消防设施、居民楼室内消防设施进行定期检查和维修，制止一些消防违章行为和对初起火灾进行扑救。（4）加强消防安全宣传教育。消防安全工作站要针对城乡结合部外来人口较多、文化层次相对较低等现实，通过建立动态消防宣传栏、专题图片展、流动宣传车以及建立“消防文化”等手段，充分利用民间艺术活动等阵地，宣传、普及消防相关法律法规知识，正确安全使用火、电、气等能源的常识以及遇到危险时逃生自救、拨打报警电话、学会疏散危险的技能，积极营造居民重视消防安全、人人都有一定的消防自防自救技能的全民“群众消防”氛围。（五）三方监督体系在多中心理论视野中，持续有效的监督是必要的。在城乡结合部消防安全工作站的监督体系里，监督主要来自三个方面:一是来自外部的监督，主要是由政府部门（包括各级党委、行政执法部门）、人大和纪检部门的对工作站消防安全管理情况进行监督和考核，但这种监督由于其间接性和不经常性，因而监督的强度往往较弱的。二是消防安全工作站中各主体的相互监督。由于各主体之间经常性的、广泛性的接触，加上各主体间对于消防安全利益的相关性和目标的趋于一致性，因而监督成本低的，且监督的主动性也较强。三是消防安全工作站指定专门的监督员开展监督，由于监督员也是成员，经常身处其境，并且是作为其主要工作，因而这种监督是最日常化和最持久性的一种监督形式。结束语中国消防年鉴火灾数据统计显示，城乡结合部区域的火灾形势不容乐观。另外，城乡结合部消防存在规划不合理，基础设施滞后，群众消防素质低，监管体制不科学，消防力量薄弱及消防演练受限等问题，消防形势十分严峻。针对这一现状，提出具有可操作性和实际意义的“五化”措施，探索构建全面的火灾防控应对机制，改善城