关于城市生活垃圾处理收费的思考

有关都市生活垃圾解决收费的思考

鉴于实施都市生活垃圾解决收费制度的实践,本文重要从该收费的性质、收取单位等方面展开探讨。根据科斯的产权定律、国内税收制度、付费者选择服务对象、收费缺少强有力的法律保障等理论和制度现状,本文认为,将现阶段国内的都市生活垃圾解决费定性为行政事业性收费更合乎实践状况,并且更公平和易于操作。建议为实施垃圾解决收费立法,为收费工作提供法律保障。

【核心词】生活垃圾解决费经营服务性收费行政事业性收费收费载体与通道

针对我国都市生活垃圾解决投资渠道单一,运行维护资金短缺等问题,国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委于6月7日联合下发了《有关实施都市生活垃圾解决收费制度,增进垃圾解决产业化的告知》(计价格[]872号)(下列简称《告知》)。《告知》下发以来,全国各地先后开征了都市生活垃圾解决费,但由于各地方法和力度不一,加之收费工作中存在的多个矛盾和问题,垃圾解决费用的收取率始终较低。据统计,、、我市生活垃圾解决费的收取率分别为%、%、%,其它都市的收费状况也基本相似。因此,结合近年来的实践,对都市生活垃圾收费制度的实施,本文提出了下列几个观点供。

一、都市生活垃圾解决费应定性为行政事业性收费

四部委《告知》指出,“按照垃圾解决产业化的规定,环卫公司收取的生活垃圾解决费为经营服务性收费”,“现在垃圾解决是按行政事业性收费管理的,要发明条件,结合环卫体制改革,尽快向经营服务性收费转变”。本文认为,现在处在垃圾解决市场化早期,都市生活垃圾解决费定性为行政事业性收费较为实际,更有助于生活垃圾解决收费制度的推动。

1、坚持“产生者付费”与“谁污染,谁治理”原则

作为生产生活的主体,每个人都直接或间接地产生垃圾,即人人都是垃圾的产生者,都要占用、使用环境资源。经营服务则含有经营和服务的双重性,对公司来说,只有进行了服务才干收取费用,而对于垃圾产生者来说,能够选择服务主体,但不管选择哪一种服务主体,其产生的垃圾最后要纳入人类共同的环境进行解决,即从垃圾的最后状态来看并不存在选择性。湖南省政府转发四部委的《告知》中认为“生活垃圾解决费属于经营服务性收费,收费公司应与收费对象订立服务合同,明确双方权利责任和义务”(湘政发)[]34号)。由此看来,如果垃圾产生者不与服务公司订立服务合同,那么垃圾生产者就能够不交费,有哪一种垃圾产生者会自愿主动地签此服务合同呢?既然人人都是垃圾产生者,都得交纳垃圾解决费,因此,把它做为一项行政事业性收费更为合理,也更具实践操作性。

2、税收问题

如果将生活垃圾解决费定性为经营服务性收费,按照我国现行的税收制度,还应交纳一定的税费,如果定性为行政事业性收费,就不存在税收问题。现在我国生活垃圾收费不仅收费原则不高,并且征收率低,致使政府每年还要投入一大笔资金用于垃圾解决。推行垃圾解决市场化后,公司既要保持运转,还要盈利,垃圾解决费征收税费,不利于市场化的推动。

3、在经营服务性收费的状况下,付费者选择经营服务公司面临的问题

随着垃圾解决水平的提高以及环保的需要,不少都市由现在单一的卫生填埋解决向焚烧解决等多个解决方式发展,不同的解决方式产生的环境效益不同,解决成本费用也相差很大。按照市场化的规定,付费者能够选择解决成本低的公司,这样,不利于多个垃圾解决方式的发展,不利于高科技含量解决技术的推广和提高。

4、生活垃圾解决费收缴率低,最重要的因素是缺少强有力的保障方法

建设部颂布的《都市生活垃圾管理方法》(7月1日起实施)第三十八条明确规定“单位和个人未按照规定缴纳都市生活垃圾解决费的,由直辖市、市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门责令限期改正,逾期不改正的,对单位可处以应交都市生活垃圾解决费三倍下列且不超出10000元的罚款,对个人可处以应交都市生活垃圾解决费三倍下列且不超出1000元的罚款”。《方法》的这一规定,为都市生活垃圾解决费的收取提供了强有力的保障方法。然而,按照四部委《告知》明确的都市生活垃圾解决费为经营服务性收费的定性以及湖南省政府转发四部委《告知》中规定“收费公司应与收费对象订立服务合同,明确双方权利、责任和义务”来理解,收费公司与交费者之间是一种合同关系,不交纳都市生活垃圾解决费的行为是一种合同违约行为,合同违约只能按照合同商定支付违约金或通过诉讼程序解决,而不应当通过罚款这种行政处分方式。因此,生活垃圾解决费定性为“行政事业性收费”更符合《都市生活垃圾管理方法》的精神,更有助于该方法的实施。

二、收费主体应当是政府或其委托的政府部门

将垃圾解决费定性为行政事业性收费,其收费主体应当是行政事业单位。但按照四部委的《告知》精神,垃圾解决费为经营服务性收费,垃圾解决费的收费主体为公司。事实上,在垃圾解决的市场化早期,在较长的一段时期内,经营公司很难收取或足额收取这项费用。由于垃圾解决费不像水费、电费及其它公共服务产品,对于不交水费、电费的,水电部门能够采用停水、停电的行业方法,而对于不交垃圾解决费的,不能做到不准倒垃圾也不能够让人不产生垃圾。事实上,在征收垃圾解决费的大部份都市,收费主体并非公司,而是政府某些部门。如有环卫部门直接上门收费的,有财政部门代扣的,尚有公安、规划、交通、社区、物业管理等代收的。而收费用途都是用于垃圾解决的各个环节。垃圾解决是一项公益事业,国外许多都市垃圾解决也是以公益性为主,有的含有公共服务和市场化双重性质,而不完全是市场性的,不能够完全按照市场的运作机制来调节。都市生活垃圾的收运及解决大都是承包性质的,普通是由政府拨款,国营或私营公司承包来经营生活垃圾收集、运输和解决,而不完全按照市场化运行的。例如:德国某些都市的法律规定经营生活垃圾解决的公司既不得亏损,也不得盈利;丹麦哥本哈根市政府规定生活垃圾焚烧解决厂不能以盈利为目的;加拿大蒙特利尔市的生活垃圾收集运输二分之一是由政府经营,二分之一是由私营公司经营,都以承包方式经营。这些实例表明,都市生活垃圾经营公司的属性仍然是公益性的。实施都市生活垃圾解决收费补充生活垃圾治理经费的局限性,是许多国家实施都市生活垃圾解决收费的重要目的之一。政府作为公共服务产品的提供者,有职责筹集资金并加大投入做好垃圾解决工作。因此,尽管垃圾解决推向了市场,但政府的管理、协调、筹资职能不能丢,政府应当承当垃圾解决费收费主体的职责。

三、收费方式应当突破行业瓶颈,为其提供高效的收费载体与通道

按照《告知》精神,都市生活垃圾解决费的收费对象涉及国家机关、企事业单位(涉及交通运输工具)、个体经营者、社会团体、都市居民和都市暂住人口等,涉及范畴非常广。对如此广泛的收费对象,靠人力上门收取,其工作效率低,效果差。因此,诸多都市都在主动探索通过一种公共载体实施“捆绑收费”,较普遍的做法是通过水费、电费捆绑收取,并获得了较好的效果。但是,由于电力、供水属不同的行业,受其行业监督管理制约,在实质性的推行中贯彻缓慢。本文认为,由于都市生活垃圾解决费的收费对象非常广泛,为提高收缴率,能够采用多个收费方式。对于国家机关,企事业单位、社会团体能够由财政部门代扣收取;对个体经营者能够由工商部门代收;对都市居民、暂住人口能够委托社会、公安部门代收;对交通运输车辆能够委托水、电行业代收。以上方式要靠涉及的部门主动配合,齐抓共“收”,且协调性工作量大,收费成本仍然很高。为提高收费效能,减少收费成本,提高收缴率,应当突破行业瓶颈,在制度上、法律法规上进行修改、完善,方便于各地政府建立一种以水费或电费以及其它公共服务产品为载体的收费通道。

四、实施垃圾解决收费,应当加紧制订收费的法律,为收费工作提供法律保障

四部委的《告知》为垃圾解决收费提供了政策根据,但由于该费的收取涉及到千家万户,没有法律做保障,收费制度的推行难度相称大。国外实施垃圾解决收费制度很早,如美国于1924年、日本于20世纪50年代、韩国于1995年就开始实施垃圾解决收费。在数年的实践中,各国为强化收费手段,制订和完善了收费的法律法规。如丹麦1986年制订和实施了都市生活垃圾解决收费法令,德国的《避免废弃物产生及废弃物解决法》中规定了联邦政府能够颁布垃圾解决收费条例,法国的《环境污染法》,日本的《废弃物解决与清扫法》,韩国的《废弃物管理法》,泰国的《公共卫生法》等都明确了实施垃圾解决收费的规定。我国实施垃圾解决收费制度起步晚,更应当借鉴国外经验,加紧生活垃圾解决收费的立法,为实施垃圾解决收费提供法律保障。

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[1]国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等:有关实施都市生活垃圾解决收费制度,增进垃圾解决产业化的告知(计价格[]872号)[