城市房屋拆迁存在的问题与法律思考

城市房屋拆迁存在的问题与法律思考摘要随着我国新型城镇化进程的加快，城市规模不断扩大，因而政府在城镇化过程中对土地征收，对公民个人房屋的拆迁也随之增加。政府对土地征收和房屋拆迁，直接导致了公民土地权利、财产权利和居住权等利益的改变，从而引发了大量的、各种不同形式的社会矛盾。因此，如何依法化解和控制这些社会矛盾是当今法治社会亟需解决的难题。当前，法律是控制和化解各种社会矛盾的依据。因此，如何运用法律制度对城镇化过程中涉及的土地征收与房屋拆迁行为进行规制，如何建立与市场经济体制相适应的城镇化过程中土地征收与房屋拆迁制度，如何运用法律规范来平衡城镇化过程中土地征收与房屋拆迁各主体之间的利益分配，就显得特别重要。关键词：城市化；房屋拆迁；法律；土地征收目录1绪论 绪论1.1研究背景及意义城镇化过程中土地征收与房屋拆迁事关人民群众的切身利益，事关涉事主体合法的所有权、使用权、经营权、财产权、收益权等基本权利依法得到保障，事关经济的可持续发展和社会的和谐稳定。为此，严格城镇化过程中土地征收与房屋拆迁的依法管理，妥善处理城市发展与土地征收和房屋拆迁的关系，依法维护群众的合法权益，是今后我国城市建设发展最重要、最现实和亟需解决的问题。研究城镇化过程中土地征收与房屋拆迁矛盾的法律控制问题，弄清城镇化过程中土地征收和房屋拆迁的法律性质、权利主体角色特征及矛盾生成的法理因素,针对城镇化过程中土地征收和房屋拆迁法律控制存在的缺失与问题，有针对性地提出适合我国国情的城镇化过程中土地征收与房屋拆迁矛盾的法律控制措施，具有十分重要的现实意义。一是有利于维护城镇化过程中土地征收和房屋拆迁相关人合法权益。城市化进程中的土地征收与房屋拆迁是一项涉及面广、利益相互交织、法律关系较为复杂的系统工程，其适用的法律法规、决策的程序、补偿标准的确定、拆迁方案的实施等每一个环节都直接关系到国家、集体、个人的利益是否受到平等保护，关系到全社会的和谐稳定。因为，城镇化过程中土地征收和房屋拆迁可直接导致土地的性质发生变化、使用权发生转移、附着物等私有财产权灭失，这些变化引发的矛盾日益增多。研究此问题，可以弄清其问题产生的根源，用法律手段保障各方利益。二是有利于规范城镇化过程中土地征收与房屋拆迁行为。征收和拆迁矛盾，实际上是相关利益主体的利益的博弈，通过对这一问题的研究，可以为依法保障城镇化过程中土地征收与房屋拆迁各主体的合法权益提供法律方面的理论支撑。三是有利于进一步完善城镇化过程中土地征收和房屋拆迁法律规制，真正做有法可依、有法可循、用法必公、执法必严。1.2国内外研究现状中国学者张逢太认为，拆迁人的地位和权限应该不相同，他认为，拆迁补偿安置活动中，各级政府应该扮演独特和唯一的拆迁人。中国学者王文宝（2011）从城市房屋拆迁中政府角色失灵的角度来分析。在他看来，中国城市房屋拆迁管理中存在的政府失灵现象，譬如政府职能的“错位”、“越位”、“缺位”等导致政府“失灵”现象。由此提出规范房屋拆迁中政府失灵的矫治对策，政府不应过度介入城市商业性拆迁领域，强化政府行为监督与惩罚机制，改善目前政府的角色定位，以使城市房屋拆迁达到公平、合理、透明、实效的效果。从另一角度来看，越南学者主要对拆迁过程中被拆迁群体的日常生活受到影响而发生的社会问题进行研究。譬如，阮光荣（2011）调研被拆迁户的弱势群体（简称弱拆），在胡志明市城市的改造和更新过程中对“弱拆”若干方面的影响，比如：工作、就业和生活水平等方面。他还认为城市房屋拆迁中，弱势群体是很容易受伤的群体，因此应该更加慎重的考虑对“弱拆”产生的各方面的影响。阮红山（2009）通过考察岘港市近些年来的拆迁情况，把拆迁前与拆迁后的群体进行对照以便观察其生活水平的变迁。越南相关政策规定群体拆迁后的生活水平必须跟拆迁前的生活水平一样高或者提高。但其研究指出，实际情况是，以岘港市为例拆迁后的被拆迁人群生活水平并不如以前高和稳定。所以这项研究提供若干对策以便提高被拆迁群体的生活水平。中国学者陈丹对拆迁安置房所存在的问题做了一定的总结，他认为目前主要存在的问题包括:建造标准偏低；社会重视不够；规划与管理相对滞后；安置房土地供应方式优惠幅度较小导致开发商控制成本，牺牲质量；公共设施不配套；安置房开发企业素质低；户型设计不合理等一系列问题。这其实也是被拆迁人对安置住房抵制的主要原因。1.3研究内容本研究课题基于法社会学的视角，围绕控制城镇化过程中土地征收及房屋拆迁矛盾主线，从以下几个方面进行了分析论述：第一部分，绪论。对城镇化过程中土地征收和房屋拆迁矛盾的研究背景、研究意义、国内外研究现状、研究内容进行了简要的概括。第二部分，对城镇化过程中土地征收和房屋拆迁释义及相关的法律法规进行简要概述的基础上，就城镇化过程中土地征收和房屋拆迁的法律性质进行了简要分析。第三部分，从法学的角度对城镇化过程中土地征收与房屋拆迁矛盾的表现特征、矛盾生成因素进行分析。分别从资源稀缺、利益泛化、自由取舍权大等方面对城镇化过程中土地征收和房屋拆迁矛盾的生成因素进行了剖析。第四部分，就我国城镇化过程中土地征收与房屋拆迁矛盾法律控制存在的法律规制不完善、征收拆迁程序虚置、权利保障不对称等问题进行探讨。第五部分，从完善城镇化过程中土地征收和房屋拆迁立法约束、合理配置城镇化过程中土地征收与房屋拆迁利益、规范政府土地征收和房屋拆迁行为、创新城镇化过程中土地征收与房屋拆迁司法救济模式等方面提出了具体的对策建议。第六部分，对本研究课题进行了简要小结。2城镇化过程中土地征收和房屋拆迁释义及法律性质2.1城镇化过程中土地征收和房屋拆迁释义在我国，土地的性质分国有土地和集体土地两种属性，且相关法律对城镇化过程中土地征收与集体土地征收遵循的基本原则、适用法律有极大的不同和区别，所以本文所涉内容限定在城镇化过程中土地征收与房屋拆迁的范围。关于城镇化过程中土地征收的含义，从20世纪90年代开始，我国学界就结合土地征收与房屋拆迁实际从不同角度进行了较为准确的诠释。王利明教授将征收解释为国家为公共目的强制取得自然人和法人的财产的行为。也就是说政府为公共利益之需依法改变原有的权利关系、法律关系，通过强制力对公民的私有财产收归国有的行为。不论是行政法学界还是民法学界的研究结论及我国既有的法律制度，都十分明确将城市土地征收解释为政府为了公共利益之目的，按照法律规定将公民个人或法人单位拥有的土地使用权收回，对被征收土地上的附着物给予货币或实物补偿后重新利用的行为。按照2011年国务院颁行的《征收条例》规定，土地及房屋征收包含征收、补偿、拆迁、安置四个最关键的义涵，即政府为了公共利益需要依照相关法律和一定程序作出剥夺原权利人国有土地使用权及其依附房屋所有权的决定，并同时给予权利人所丧失利益按市场价值给予一定补偿和重新安置的行为。也就是说征收主体为了公共利益依法将事实上已出让的国有土地使用权重新收回进行公共设施建设或改作他用，同时将土地上国家、集体或个人所有的附着物一并进行征收和给予补偿的行为。所谓“城市房屋拆迁”，根据《征收条例》规定，就是因公益需要和城市建设规划要求将原土地合法使用者及附着的房屋所有者通过补偿后暂时或永久迁移到其它地方进行安置，并拆除由政府所回收土地上原有建筑物或其他地上物的行为。从法律适用角度分析，城镇化过程中土地征收与房屋拆迁适用法律规制的性质完全不同，土地征收是政府依法实施的行政行为，房屋拆迁的部分行为应该属于民事行为。从法律效力上讲，城镇化过程中土地征收行为的法律效力是被征收土地的原使用权人的权利他移及土地上房屋和其他附着物的所有权随之灭失，经过补偿安置后实施拆迁时土地使用权与房屋及附属物的所有权已经不属于被征收被拆迁人所有，拆除房屋行为与被拆迁人已经没有法律上的利害关系。由此可见，土地征收与房屋拆迁是一对连体双胞胎，相互关联，无征收就无拆迁，有征收就必然有拆迁，其逻辑关系是政府为公共利益依法收回原已出让的城市土地使用权，按照城市建设规划要求和政府批准的用地文件对该范围内的单位和居民所受损失予以补偿并重新安置后，依法拆除建设用地范围内的房屋和附着物。2.2城镇化过程中土地征收和房屋拆迁法律性质城镇化的过程是一个系统性过程，在城镇化过程中将面临一系列法律问题，主要有：（1）围绕土地征收、房屋拆迁所引发的一系列法律问题土地征收和房屋拆迁系列法律问题，是城镇化进程中需要面对的首要法律问题。城镇化建设的过程中，必然会出现一大批土地被征收、房屋被拆迁，农民对土地享有的合法权益和物权，如何得到合理、合法保护，是一项必须要面对的现实问题。（2）围绕工程建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购和招投标等所产生的一系列法律问题城镇化肯定不能是一味地增加城镇数量、扩大城镇范围，一味的圈地建房，但城镇化的进程，一定是在伴随着城镇各种配套工程项目不断建设的过程。只要有工程建设项目存在，勘察、设计、施工、监理、采购和招投标等系列法律问题，在所难免。（3）围绕劳动、就业与社会保障所形成的一系列法律问题城镇化过程，伴随着农业人口向城镇迁徙的过程中，大量非农业人口的就业、养老、医疗、子女教育、居住条件等大量的社会问题将更加突出。（4）围绕城镇化项目建设过程所发生的投融资等一系列法律问题城镇化建设也是一项庞大工程，资金需求量大。纯粹靠政府资金，难以完成城镇化建设。建设过程中，需要大量的社会资金、民间资金甚至境外资金参与，融资租赁、BT、BOT、公私合营等融资方式都将在一定范围内存在并且有广阔的前景。（5）围绕城镇化建设所带来的环境与资源保护等一系列法律问题城镇化建设不能以牺牲环境和资源为代价，社会发展的经验与教训表明，如果在发展初期忽视了环境与资源保护，给社会带来的后果可能是灾难性的，发展后期所付的数倍甚至数十倍、百倍的代价都难以弥补。环境与资源的保护，必须与城镇化发展的规划配套、同时进行，甚至优先考虑。3当前城镇化过程中土地征收和房屋拆迁冲突法律控制存在的问题3.1法定程序执行不严基于城镇化过程中土地征收和房屋拆迁行为的公开公平公正考量，《征收条例》就征收——补偿——拆迁这几个事关被征收被拆迁人切身利益的关键环节设置了论证、审核、公告、听证、救济等程序，其目的是让被征收被拆迁权利人全面了解相关信息，维护其合法权益。然而，上述土地征收和房屋拆迁的制度设计在实际操作过程中却表面形式多于实质内容，有的程序甚至形同虚设。比如在土地征收和房屋拆迁论证环节，政府往往在没有邀请公众代表、专家进行深入调查、缜密分析、科学论证的情况下，只是就国土资源、房屋管理、城市建设等管理部门提出的征收和拆迁方案简单审议一下就形成决定。又如听证是征收和拆迁实施责任主体为相关权利人提供深度参与互动的重要平台，权利相关方面对面寻求实现政府征收和拆迁意图和被征收被拆迁人利益诉求的最佳结合点，可有效防止相关权利人因对征收和拆迁意见分歧严重而引发的矛盾冲突。然而，土地征收和房屋拆迁相关法律规定的征收与拆迁听证程序仅就被征收被拆迁调查实物数量、补偿标准和安置方式进行说明，却没有赋予代表被征收被拆迁人参与听证的权利人在不妨碍“公共利益”前提下可以否决征收与拆迁的实体权利，这样的听证程序如同虚设。尤其是目前各个地方的土地征收和房屋拆迁，绝大多数都是在没有公开征求民众意见，被征收被拆迁人没有充分获得征收与拆迁相关信息的情况下的政府单方行为。即使政府征收拆迁部门公开了相关信息并组织了听证会，但听证公开透明的范围不够宽泛，参与听证的公众不具有广泛的代表性，不管对征收与拆迁认不认同接不接受，其最终结果只能是服从。再如《征收条例》规定的土地征收和房屋拆迁前必须将涉及被征收被拆迁人切身利益的详细情况进行告知，让公众了解政府征收与拆迁的法律依据、补偿标准与安置方式，弄清征收拆迁实施的具体方案，甄别确认被征收被拆迁实物数量的准确性，便于在确认过程中不发生矛盾纠纷。3.2权利保障不对称由于现有法律对涉及土地使用权、用益权和房屋所有权如何保护和规制不完善，过分强调政府在土地征收与房屋拆迁的主导地位，忽视土地使用权人和房屋所有权人权利的保护，其结果是造成土地使用权、用益权和房屋所有权的保障力度不够。特别重视物权取得程序规定，忽略其财产保障内容的明晰；重视政府权力的规定，忽视征收补偿拆迁责任主体侵害被征收被拆迁人权利的明确限制；重视物权人法律责任义务的界定，忽视征收拆迁行为主体法律责任的明确。不可避免地出现权利保障不对称的现象。于是乎为了城市的繁荣和发展，更为了所谓的显性政绩，在面对城镇化过程中土地征收和房屋拆迁的问题上，只要能增加政府的收益，不管是否为决大多数权利人所认同所接受，一些地方政府就会以公共利益需要为名强力加以推动。正如著名法学家江平教授所说的那样，征收拆迁矛盾冲突的根源是私权和公权界限不清。于是，按领导批示的“条子工程”、先发证后补手续的“绿色通道”工程、以政府会议纪要或文件要求实施的“重点工程”不断出现，这不但违反了法定程序，也是土地征收和房屋拆迁公权力与私权力不对称的具体表现，是公权力侵犯私权利的行为。更有甚者，一些地方政府为了提高土地征收和房屋拆迁效率，习惯将征收与拆迁任务分解到政府各部门去完成，而相关部门根据任务情况再选择抽调本单位与被征收被拆迁人有直接或间接的隶属、亲属和利害关系的工作人员在规定的时间内放弃原单位的工作，专门从事征收和拆迁动员说服工作，直到被征收被拆迁人搬离为止，这种征收和拆迁方法是典型的公权运行界限不清、借助公权力介入私权的具体表现。媒体经常披露一些地方城市大拆大建案例就是最有说服力的明证。概言之，不管是法律规制的不完善，还是征收拆迁程序的虚置以及权利保障的不对称等问题的存在，其直接或间接后果是导致城镇化过程中土地征收和房屋拆迁矛盾冲突的发生。3.3法律规制不完善由土地征收和房屋拆迁法律规制相互冲突引发矛盾冲突的典型案例是2016年初发生的温州市土地使用权期限为20年的房屋到期后续期是否应补缴土地出让金的问题，其直接的诱因是《房地产管理法》的有关规定与《物权法》有关规定没有做到无缝衔接，甚至相互矛盾引起的。按照《房地产管理法》的规定，土地使用权到期，原土地使用权人需继续使用土地经申请批准后，需同土地所有权人重新签订土地使用权出让合同并按规定缴纳出让金，而《物权法》第149条明确规定，住宅用地使用权到期后自动续期，没有任何附加条件。上述两部法律对同一问题的规定完全不一致的问题，从立法时间先后和位阶高低来看，《物权法》颁布施行时间（2007年3月）晚于《房地产管理法》颁布施行时间（1994年7月），且《物权法》由全国人大立法，《房地产管理法》由全国人大常委会立法，很明显两部法律无论是出台与施行时间还是法律位阶上，《物权法》的效力比《房地产管理法》高得多。依据《立法法》规定的原则，当不同的法律对同一问题的一些具体规定不一致时，应该以制定时间较近和位阶高的法律规定作为处理的最高依据，然而浙江温州却没有选择立法位阶高的法律规定作为依据，转而选择立法位阶较低的法律规定处置土地使用权到期的问题，这种随意适用法律依据的行为是不妥当的。像上述两部法律对同一问题的规定没有做到无缝衔接甚至相互矛盾情况的存在，必然给土地征收和房屋拆迁矛盾纠纷案件的行政裁决或法院的受案带来一定程度上的困扰。又如，《物权法》第39条规定所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，而《征收条例》对被征收被拆迁权利人土地使用权、土地增值收益权如何保障、如何补偿没有明确的规定，导致征收拆迁不同的权利主体在对待占有、使用、收益和处分选择法律适用时分各取所需。4城镇化过程中土地征收和房屋拆迁矛盾法律控制4.1规范土地征收和房屋拆迁行为基于法律对社会行为特有的控制功能，作为社会行为特殊组成部分的政府行为，不可能游离于社会行为规则之外，同样受法律的控制和约束。规范政府行为本质就是在控制行政权运行轨迹和范围的同时，加强对政府保护公众合法权益责任履行的监督。从这个意义上讲，“于法有据”和“保护民利”是政府行为规范的两个重要支点，缺一不可。“于法有据”要求政府的行为必须在法律规制设定的范围内运行，必须有充足的法律依据，无法律依据的就是“政府不良行为”，超越职权的政府行为更是违法行为。“保护民利”要求政府的行为不能与民争利，更不能损害民利，而是最大限度保护公民的合法权利不受损害和侵犯。对政府行为实施法律控制，主要是发挥法律对行为的规范功能，将人民的共同意志上升为法律规则，以此指引、预测和评价政府行为，同时对不法的政府行为进行矫治。土地征收和房屋拆迁是一项涉法性、利益性、公众性都很强的行为，如何对政府征收和拆迁行为实施有效控制，使其符合人们建立政府的初衷。规范政府行为是城镇化过程中土地征收和房屋拆迁矛盾控制的关键。必须规范政府的征收与拆迁行为，依法保护征收拆迁权利人的合法权益，切实做到依法拆迁、文明拆迁、和谐拆迁，杜绝“非法拆迁”、“野蛮拆迁”、“暴力拆迁”，不折不扣地地将土地征收房屋拆迁工作纳入法制化、规范化的轨道。要规范政府的征收拆迁行为，重点应从公开决策、强化监督等方面着力。4.2公平合理分配土地征收和房屋拆迁利益人生存和发展的动力在利益。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”利益问题是一个关涉人类社会存在和发展的根本性问题。自从有人类社会存在以来，人们的活动就与自身的利益密切相关。马克思曾经指出：“人类奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”利益又是聚合社会力量的粘合剂，利益追求的不同，就有不同的社会力量。这些不同的社会力量在竭力实现各自利益的过程中，不可避免地会产生相互合作、相互制约，甚至相互冲突。而利益冲突作为人类社会实际生活中普遍存在的社会现象，每个人在生存的过程中都会以某种方式卷入到利益矛盾冲突之中。社会存在利益冲突、存在利益集团之间的相互博弈，这就需要法律适用等方式进行解决，从而使社会处于一种平衡状态。法律在利益分配、各种矛盾调整和利益冲突消弭中起着至关重要的作用，法律适用的过程就是解决利益争端的过程。人们常说，法是社会关系的调整器。而社会关系的核心内容是利益，法的每个命令都决定着一种利益冲突；法起源于对利益关系的调整机制；法的最高任务是平衡利益。作为利益整合的工具，法负载着根植于一定利益格局的价值偏好与选择，并将其外化为一定的权利、权力、义务和责任模式，进而能动地实现利益冲突的偏向性保护及利益结构的协调平衡。合理分配利益是土地征收和房屋拆迁矛盾控制的核心。20世纪美国著名法学家罗斯科•庞德在《通过法律的社会控制——法律的任务》一书中分析的那样，利益是权利构成的重要内容和基础，社会矛盾的根源和社会发展的动力都源于利益，谋求利益最大化是人类社会普遍存在的现象，法律的任务就是通过利益关系的确定、平衡和协调并认可和保证合法的利益。在我国经济体制改革纵深推进，市场经济体制机制不断完善的大背景下，由于人们的思想观念、价值取向、目标追求、行为模式千差万别，不同群体为了利益可能是一种合作、互惠的关系，亦可能是一种竟争、冲突的关系。从理论上讲，有社会群体存在就有利益追求行为。利益追求在任何社会都是客观存在和被允许的，合法的利益会受到保护，如果人们的“求利”行为是正当和合法的，那么这种行为就是制度化的、可控制的。正如按《宪法》规定的那样，公民享有生存权最重要、最基本的就是个人财产权，包括土地使用权、经营权和房屋所有权受法律的全面保护。反之，非法的利益将受到法律的限制或制裁。如果人们利用制度的缺陷或者不完全采用非“良性”的行为方式谋取利益，那么这种求利行为必然会导致不同个体之间利益关系的混乱，甚至出现因自利行为产生冲突或对抗，其结果是必然受到法律的惩处。因此，构建规范的利益获取秩序非常重要。就城镇化过程中土地征收和房屋拆迁来看，法律作为土地征收和房屋拆迁最权威的制度性工具，具有规范约束各权力主体行为的特殊功能，对征收补偿拆迁利益主体的利益诉求行为指向明确，对超出法律规范的违法行为进行有效限制。完善的征地拆迁法律规制可以明确不同利益主体的权利范围，调节不同主体之间的利益关系，规范约束不同主体的利益诉求行为，最大限度减少征地拆迁引起的利益冲突。具体地说，合理配置土地征收和房屋拆迁利益，应循着保护合法权益、控制非法利益、畅通利益诉求渠道的路径来前行。4.3完善土地征收和房屋拆迁法律制度基础法律作为客观存在的社会现象和社会秩序演进到一定阶段的思想结晶，它必须顺应人类社会发展变化的客观规律，反过来它又影响和推动社会的向前发展。诚如埃利希所指出的那样，无论以前现在和未来法律发展的重心在于社会本身。法律完善和与时俱进的原动力在社会变迁。从法制实现其治理社会的功能来说，完备的法律体系不仅使全体公民在社会活动中有法可依，而且能够运用法律的强制力保护自身的合法权益不受侵害，从而使所有社会成员都自觉在法律法规允许的范围内活动。同时，完备的法律也会使政府行为受到制约。针对前述城镇化过程中土地征收和房屋拆迁法律规制存在的现实问题，一方面，土地征收和房屋拆迁立法的着力点在护权，另一方面，土地征收和房屋拆迁立法要因势而变。因此，迫切需要通过立、改、废、释等方式进一步完善其框架体系。立就是对土地征收和房屋拆迁中普遍面临的现实问题既无法可依、无法可循的法律空白进行新的立法，以适应形势发展的需要；改就是修改土地征收和房屋拆迁既有法律规章操作性不强、相互衔接不紧密和前后上下左右相互冲突的法律规定，以实现法律规制的相对统一，增强其普适性；废就是废除现有土地征收和房屋拆迁法律规定同当前我国城市建设管理和客观实际不相适应的法律规章，以达到法律制度贴近实际；释就是将土地征收和房屋拆迁法律规章中语义模糊不清、不便遵循的相关内容进行阐释，使法律的要义更为明确、更为具体，更具有可实施性和可操作性。5结论城镇化过程中土地征收和房屋拆迁是我国经济社会发展和城镇化建设背景下回避不了的客观存在，其引发的矛盾冲突也是客观存在和较为常见的社会问题，要根本解决这一难题，最好的办法是运用法律手段与严格的程序以充分保障公民的基本权利，合理分配城镇化过程中土地征收和房屋拆迁的利益，规范征收与拆迁行为，强化权利的法律救济，真正使我国城镇化过程中土地征收和房屋拆迁在法律规制的范围内实施，才能最大限度减少因此产生的矛盾冲突，才能实现城镇化过程中土地征收和房屋拆迁的和谐稳定。本文是以我国当前较为突出的城镇化浪潮为大背景，用五个大板块围绕城镇化过程中土地征收和房屋拆迁问题的法律控制研究这一题目，做出分析并提出一些解决方案。但毋庸置疑，本文也确实还存有一些缺陷与不足。参考文献[1]程雪阳.