治理与国际关系

治理与国际关系

自冷战结束以来，治理已成为一个话题。治理社会、全球治理、区域治理这样的术语,成为对这个大变革时代的新概括。对于治理的具体含义众说纷纭,莫衷一是。不过,一般而言,在一个有效治理的社会里,政府并不完全垄断一切合法的权力,各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团、社会运动等其他的主体,也承担着维持秩序、调节经济和协调社会发展的职能。这些调节形式(主体)跟政府组织相互依存,以共同的价值观为指导,进行协商和谈判,通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。这样,“参与”、“谈判”和“协调”构成了治理活动的主要内容,“项目规划”、“伙伴关系”和“意见一致”构成了治理的三个关键词。我们把一般的社会治理扩展到超国家的层面,以地区主义的视角尝试性地探讨区域治理的现实与未来。一、压迫与内在需要—地区主义与区域治理的互动地区主义(Regionalism)是现代国际政治经济关系中的一种现实状态。它同全球化进程一样,是推动世界政治经济发生结构性变化的主要动力之一。地区主义是官方与民间的各种力量与组织,在从地区的角度考虑和处理政治、经济、社会等事务的过程中产生和体现出来的并反映了跨民族的地区利益与进程的存在以及人们对这种存在的认知。它是指地理位置相邻或相近的国家(通常为三个以上国家),由于政治经济等方面的相互依存程度不断加强,出于增强各自的利益、管理复杂的相互依存关系和应对地区内外的各种共同挑战的需要,通过正式或非正式的机制,从地区整体性的角度出发寻求地区事务上的共识和共同安排的一种合作意愿与政策,并在此架构与秩序下处理相互关系的一种多边主义制度形式。在许多情形下,地区主义起因于国家对全球和地区挑战的积极适应政策以及政府间的一致与协议。地理位置上的接近成为地区主义产生并发展的空间条件,地理上相邻的国家由于拥有相同的历史及文化,更容易产生亲近感和群体意识。政治经济的相互依存则是地区主义产生的现实条件。只有地区内的国家存在着比他们与外部世界更强的相互依存关系时,地理上的接近才更有现实意义。而政策的协调与合作为地区主义的进展提供了切实保障。地区主义的长处在于能够对合作有意识地进行设计与提出政策,通过这种选择使所有的参与国均能平等地获益。协调与合作一般是以一系列的目标、原则、规则和谈判程序为基础,借助某种组织形式从法律与制度的意义上塑造地区的一体性,为地区内各种相互作用关系提供“游戏规则”。以上这些条件共同构成了地区主义的基础和内容。当然,地区主义在范围与程度上有着很大的维度与伸展性,其包容的地域既可以是整个地区,也可以是次地区,相互依赖、作用与合作的事务领域既可以是全面的,也可以是单一的:政策的接近与合作既可以是高度组织的,也可以是松散的。这也就使地区主义在发展上由于区域的不同而具有多样性的特点。从其演进的过程看,地区主义的发展具有渐进的特点。20世纪50年代,地区主义在西欧兴起,当时其程度也较低,主要以关税同盟和贸易自由化为目标。60年代地区主义发展较快,在非洲和拉美涌现了一大批组织,但由于缺乏必要的经济基础和存在种种矛盾,地区主义的功能并未得到应有的发挥,而且了一些出现曲折。地区主义在20世纪80年代有了新的发展,90年代进入鼎盛时期,不仅形成了分别以西欧、北美、东南亚三个地区组织为核心的三个地区经济圈,而且几乎世界上所有的国家都不同程度地卷人到地区一体化的浪潮之中。对于这种现象,瑞士学者理查·鲍德温解释为:80年代中期,《单一欧洲法令》确立了建立欧洲统一市场的目标,其产生的示范效应和压迫效应引发其他地区的地区主义进程,有如多米诺骨牌一发而不可收。从内因方面分析,地区主义是对经济全球化的一种回应,是从地区的角度和层面反映了商品、服务、生产要素跨国流动的程度和日益加强的趋势,许多地区更是把它作为振兴地区经济、积极参与国际经济发展的新方式。正如1987年11月拉美的里约集团首脑会议所指出的:“地区主义是头等重要的政治义务和变革与现代化的工具,地区主义是拉美参与到国际关系中去并强化与第三世界国家共同谈判地位的重要工具。我们时代的挑战使密切的地区主义与合作成为一种迫切的需要。”压迫与内在需要构成了地区主义发展的驱动力,但仅此还个足以解释地区主义的稳定性和体现于过程之中的整合与运作状况。换言之,地区各成员通过共同治理所作出的最基本的制度安排和构建的机制及其运作所产生的有效性是彰显地区主义、稳定和强化地区一体化的重要根据。在地区主义发展过程中,随着地区各成员共同作出的制度安排和机制的发展,对地区事务也就提出了共同治理的要求与安排,区域治理在地区主义的发展进程中发挥着重要的作用。所以,在讨论区域治理之前,我们有必要先澄清一下“治理”的内涵。治理理论是近十几年来逐渐兴起的。在实践上它被认为是一个持续个断的过程。在这个过程中,可以使对立的或各异的利益彼此适应,可以采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制,也包括人们同意或以为符合其利益的非正式的安排。它有四个特征:治理个是一整套规则,也个是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调:治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理小是一种正式的制度,而是持续的互动。整体而言,治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增加公共利益。所以,“治理是一种公共管理活动和公共管理过程,它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”因此将治理的概念引入到地区主义的发展进程中,则提出了区域治理的问题。所以,区域治理是治理理论在区域层次上的运用,它通常就指在具有某种政治安排的地区内,通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则,以维持地区秩序,满足和增进地区共同利益所开展的活动和过程,它是地区内各种行为体共同管理地区各种事务的诸种方式的总和。地区主义与区域治理具有一种相互依存、相互强化的关系。地区主义为区域治理提供了可能的条件,在实践中,区域治理蕴含在地区主义的进程之中。地区主义与区域治理在内容上义相互交义和相互包含,两者是对同一对象所选择的个同的认识角度。具体言之,(1)区域治理所限定的“地区”范围,是地区主义发展的空间范围。地区主义标志着一组地理相邻或相近的国家和次国家区域形成一个相对独立、且具有相当程度的互动关系的地域空间。区域治理正是在这一特定的地域范围内,各行为体通过一定的机制和规则共同管理政治、经济和其他社会事务的活动和过程。(2)地区主义以地区一体化的形式表现出来,按其内容和程度可以分为经济、政治、社会和国家等不同层次的一体化,每一个层次都有其特定的内容和表现形式;在一体化的进程中,任何一体化的决定事实上都是一种政治决定,而任何方面的一体化进展,最后也必然影响到政治层面。因此,尤论处于河种层次的地区主义,都与政治安排具有直接的关联性,而作出政治安排的过程即是治理的过程。只个过治理更侧重于考察影响政治安排和制度有效的各种变量。(3)尽管以卡尔·多伊奇、厄恩斯特·B·哈斯等为代表的西方学者对地区主义研究所采用的方法不尽相同,对地区主义实现形式的阐释也各有差异,但他们的理论均涉及地区共同体、机构的建立、地区主义的目标、地区主义制度安排等基本内容,这些内容从治理的角度来研究便是治理的权威、治理的对象、治理的目标、治理的机制和治理的绩效等问题。与地区主义理论有所不同的是,区域治理所关注的重点是地区共同体权力的来源、合法性以及权力的运作方式,以及各种行为体(包括非政府组织和公民组织)对地区主义目标确立和实现的影响力与作用方向。从目前世界上存在的地区主义的进程中,我们或多或少都可以看见治理在其中所发挥的作用,这其中以欧盟发展进程中的区域治理模式为最典型。二、从利益重新分配到机制化的调节欧盟被认为是目前地区主义推进最为成功的形式,欧盟的治理也成为90年代后欧洲地区主义研究中的一个热门话题。随着《马斯特里赫特条约》、《阿姆斯特丹条约》及《尼斯条约》的相继签署,欧盟的制度化和超国家主义建设得到了很大的加强,人们开始探讨地区主义在欧洲的发展是否会带来欧盟层次上治理的变化以及欧盟新治理的特征问题。众所公认,欧盟作为一个政治制度正处于变革的过程中,它是一个有着较高流动性、多维度、多原则的政治组织。欧盟是一个新的治理机制,又是一个准联邦的“起调节作用的国家”,也具有国家的某些特征。因此,欧盟这样的区域治理模式是以一种“新治理”的面貌出现的。由于欧盟自身的政治架构与其成员国国内政治的不同,它是一个“多层面治理”的独特制度,是政治控制的新形式,是由国家和超国家力量构成的一张制度网。这是由欧盟治理的特征、决策程序及其对事务的规制的特点决定的。欧盟治理有许多相互关联的特征。首先,治理的主体呈现多元化趋势,它不再单纯地由国家来引导,非国家行为体的作用更加明显,一切具有社会政治、经济及行政管理职能的行为体均参与其中。其次,这个进程中的国家与非国家角色的关系是多中心的和非等级的,而且是相互依存的。第三,治理的关键职能在于实现社会及政治生活的规则化,而不是资源的重新分配。其目的是为了在现有框架内实现决策的民主化,而不是为了改变现有的决策规则。换句话说,欧盟治理是与传统的国家中心的、命令和控制的、重新分配的和意识形态的政体与政治进程完全对立的。欧盟的决策与国内政治不同。它不存在核心的议程安排和协调中心,不像总统制或者议会制中的多数派集团那样有决策核心。从初始到适应和执行,这个进程总是复杂的,包容着国家和非国家多层面之间持久的权衡考虑和合作。在政策采用阶段,要满足选民们的无数需求,需要有公开的政策共同体或政策网络。在这里,私人利益集团同欧盟各国中央及地方的官员一道进行积极且平等的参与。市场规则的技术性也意味着,在政策进程中技术专家有着很不寻常的突出地位。在决策阶段,非正式的契约、关系网络和规范继续界定着政策选择,为欧盟理事会和欧洲议会中的立法者提供信息和专家的意见,并最终塑造了政策的结果。例如,在政策上取得的一致,通常是在决定送达欧盟理事会进行正式的立法决策之前的很长时间里做出的。当欧盟理事会制定政策时,存在着非正式的规定,即需要理事会成员间的共识,这样可以确保在理事会进行有效多数表决时政策决议可以获得通过。最后,在政策实施阶段,欧盟国家及个人的作用以及欧盟层面及欧盟成员国层面的因素均可以对决策的实施产生影响。而且欧盟各机构及其各成员国的相关机构都制约着欧洲联盟的立法进程。在这个进程中,没有任何地方存在明显的权力等级以及中央权威,所以这是一个“没有政府的治理”。尤其应指出的是,规制欧盟单一市场的能力和需要,是这个新治理制度的推动力。随着单一市场建设日益接近完成,一个颇有特色的调节的模式得到了发展。以绝对总和的资源分配为目标的调节治理,是对重新分配(零和)政治传统的根本性突破。取得和达到这个目标的主要机制,就是把制定规制的权力委派给独立的力量,远离如议会和政府等机构,因为他们容易被掌握这些部门权力的特殊的利益集团所控制。例如,通过把制定规制的权力委托给欧盟委员会,因为它不会被国家内部特殊的部门利益和党派意识所左右。成员国政府就能够取得比通过政府间合作或独立的国家行动也许更多、更可信的结果。这个新的决策风格以及从利益重新分配向机制化的转变,在欧洲促生了治理的转型。公共权力正越来越多地被在欧洲和国家层面上的“独立的第四政府部门”所取代。欧盟委员会和欧盟的各机构处在不断增长的行政实体的网络的中心位置,它们维系着欧盟各成员国与欧洲市场之间的非统治型的关系,并且重新制定并规范着二者之间的关系。传统意义上在处理国家与市场关系问题上,往往通过民主政治的渠道进行竞争和交易;而欧盟目前在处理欧盟各成员国与欧洲市场的关系时则通过机制化的超国家机构来实现。总之,欧盟已经发展成一个多层面治理的独特制度。这个超越国家的治理,并不单纯意味着是在国家之上的治理,而是将治理推进到了一个更高的层次,即超国家的治理机制。欧盟不是重新回到早期创造国家的进程和政策。相反,它是一个由共享的价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的各成员国和超国家机制的制度网。换句话说,欧盟是一个政治控制的新颖形式,或者是一种后现代的国家形式。结论:区域治理的未来欧盟治理模式是与欧洲地区主义的深入推进分不开的,基于此,要分析区域治理的发展趋势,必须与地区主义的进展及深化等内容联系起来加以综合考虑。毫无疑问,区域治理的发展与地区主义的发展密不可分。地区主义在当代虽然还处于过程之中,但无论在深度和广度上都己进入了一个新的层次,并表现出迅猛发展的势头。全球主义和地区主义是当代国际关系发展进程的体现,就其关系而论,全球主义的进程强化了地区主义,或者把地区主义看作是全球主义发展的一个阶段,两者并存不悖。汉斯·莫尔曾指出:“从政治意义上讲,通过地区一体化来推进国际经济秩序的开放不仅不是最差的选择,而且还可能是最好。总的来看,地区主义将有利于而不是阻碍国际自由化的进程,因为它会使后者在政治上更加合法化,在社会上更易于被接受。”随着全球化进程的加快,地区主义还可能会从中获得薪的发展条件和新的发展机遇。全球化的发展正在创造一种“新的世界经济和世界社会”,如何使这个新的世界社会有序,以罗斯诺等为代表的一些学者提出了全球治理的模式。在全球治理的条件下,我们应该如何看待区域治理与全球治理的关系如何?对此看法固然存在分歧,但绝大多数学者都持乐观、肯定的态度。如星野昭吉就把区域治理视为全球治理结构中的组成部分,“区域合作与区域一体化在全球治理结构中占有十分重要的地位。全球治理的框架似乎是由一个区域合作与区域一体化,也就是区域主义的几大中心构成的复杂结构”,“由区域政治范畴中的治理可以构成全球治理的整体”。而戴维·赫尔德则把区域治理看作是全球治理结构体系中的一个中间层次。也有学者把区域治理理解为是实现全球治理的基础和条件,“从长远来看,这种区域的共同治理有利于全球治理,理由很简单,在十几个区域的基础上建立一种治理体系,要比在目前189个会员国基础上建立一种治理