环境法庭的运作与审判

环境法庭的运作与审判

一、关于环境资源立法20世纪90年代，美国佛蒙特州议会成立了佛蒙特州环境法院，这是美国目前唯一的特殊环境法院。佛蒙特州位于美国东部新英格兰地区,面积为24887平方公里,人口只有60多万,该州又称为绿色森林之州,森林覆盖率达77%,主要的产业是乳制品生产加工、旅游等。佛蒙特州环境优美,冬季白雪皑皑;夏季山青水绿、风景如画;秋季层林尽染、绚丽多彩。佛蒙特州是美国环境质量最好的州之一。什么原因导致一个环境质量那么好的州诞生美国惟一的一个环境法院呢?佛蒙特州的环境质量并非一直如此。作为美国大陆最早的殖民地之一,该州被开发较早。在过去两个世纪中,佛蒙特州的人口经历过大起大落,一开始在这里定居的是农民、伐木人和猎人,后来,许多农民向西部的大平原地区迁移。同时,由于过度采伐,森林迅速消失,林木业也呈下降。这些人口损失给佛蒙特州的经济带来了一定的打击,但同时也使这里的土地和森林得到恢复。由于佛蒙特州没有工业,因此,它避免了20世纪工业所带来的一些问题。今天佛蒙特州的大多数森林是再植森林。近现代以来,佛蒙特州政府在环境保护、社会福利和防止城市化等问题上始终坚持激进的态度,社会公众的环境意识也很强,这导致该州的环境资源立法很多。各项环境资源立法都有自己的执行程序和机制;违法的处罚措施也有较大差别,有些立法规定了刑事处罚措施,有些立法仅规定了民事处罚措施;救济途径也各异,有些立法规定可以向法院起诉,有些立法则规定向环境委员会申诉。由此导致环境违法的结果很不一致,产生社会不公平,统一执法过程因而显得非常必要。议会在讨论采取何种方式统一执法过程时,也曾探讨过是否采用与其他州类似的在行政机构内建立行政申诉机制,或者由传统法院执行法律,但是他们更希望创设一种快速解决环境纠纷的新途径,于是,议会通过立法建立了一个独特的司法机构,即环境法院来解决这个问题。1989年,佛蒙特州议会通过了《统一环境执行法》(UniformEnvironmentalEnforcementAct),亦称98号法。该法有四个主要的目的:第一,加强环境执法。通过州自然资源局的秘书行政执法。该法明确规定包括空气质量、水污染控制及管理、土地使用、固体危险废物和危险物质、地下水开采等17部法律和20项管理计划中的民事和行政执行规定交由自然资源局秘书负责执行。除了个别由联邦授权的环境管理计划外,受管制的社区和公众可以期待以一个统一的过程执行佛蒙特州的环境法。第二,增强法院的民事执法。州自然资源局秘书和自然委员会的土地使用小组,可就土地使用许可相关问题向法院起诉,要求违法者遵守法律、改正其行为、采取救济和缓解措施、支付民事惩罚金等。这类诉讼通常交由州的司法总长以州的名义提起。第三,在法院系统内建立环境法院。环境法院受理全州范围内涉及佛蒙特州法第十编的第151章、第201章和第222章,第二十四编的第117章和第61章等法律而提起的环境和土地案件。第四,将环境执法过程标准化以确保执法的统一和公平。该法统一了大部分的环境行政执法过程、环境司法执行途径、对环境行政决定不服的上诉途径等,统一了执法手段和处罚标准,为行政处罚建立一项公平和协调的机制,防止人们从违反环境法的行为中获取不公平的经济利益和优势。《统一环境执行法》不仅统一了环境行政执法机构和过程,而且也为统一的环境行政司法奠定了基础。二、环境法院的环境公民诉讼的历史发展环境法院在性质上属于一个专门法院,与州的初审法院平级。但是由于佛蒙特州没有上诉法院,上诉案件直接由州最高法院受理,环境法院作为一个新的司法机构,与其他特殊法院或者法庭,如家庭法院、离婚法院、青少年法院不同,其审判权不是从传统法院中分离出来的,而是议会赋予的新的审判管辖权。环境法院受理的案件有三大类:第一类为环境行政机构提起的行政执行案件和其他案件。属于“官告民”的范畴,又称为民事行动(CivilAction)。该法院在成立之初,其受理的案件主要是由自然资源局基于佛蒙特州《统一环境执行法》提起的环境执行案件。如执行州自然保护局秘书的最终行政命令,市政部门的固体废物最终命令,此外,还包括州环境保护机构要求违法者承担民事责任的诉讼。第二类为要求对环境执行命令进行审查的诉讼(ReviewofEnvironmentalEnforcementOrders)。属于“民告官”的范畴。主要是针对州自然保护局根据《统一环境执行法》发布的行政命令而提起的司法审查诉讼。第三类为对环境行政行为和决定进行“上诉”的诉讼(Appeals)。也是属于“民告官”的范畴。这里所指的“上诉”与一般意义上所指的诉讼当事人不服法院的判决上诉到高一级法院的含义不同。它是指当事人对于行政决定不服而向法院提起的诉讼,在法院审判层级上仍然属于一审,所以,下文有时也用“起诉”代替它。在1995年以前,这类案件需要提交初审法院的民事审判庭审理,由于耗时太长,所以,大部分转到环境法院审理。1995年,环境法院的受案范围扩大到对大部分市政土地利用决定,自然保护局秘书、委员或者有关部门作出的行政执法以外的行政决定和行动,市政选址规划决定以及农业和林业部门就大型农业活动及伐木活动作出的决定而提起的上诉案件。2004年,佛蒙特州的《许可改革法案》将环境法院的受案范围再次扩大到针对自然资源局所发放的许可(包括暴雨雨水和水排放、湿地、固体及危险废物和空气污染许可等)而提起的诉讼案件和250号法案的起诉案件。由此可见,环境法院受理的案件基本上是与行政决定、行政执法和行政许可有关的环境行政案件,但并不涉及环境犯罪和环境侵权案件,后两类案件仍然由传统的刑事审判庭和民事审判庭受理,适用陪审团审判。环境法院也受理部分环境公民诉讼,当一些公民或者公民组织认为政府发放的许可证或者许可证持有者违反许可证损害公众利益时,他们可以向环境法院提起公民诉讼,为了获得起诉资格,他们需要证明他们与案件有利害关系,如公民个人或者公民组织中的成员的生活可能会受到被告行为的影响。随着环境法院受案范围的增加,案件数量也逐年增加。2003年,案件受理数量为232件;2004年,案件受理数量为238件;2005年,案件受理数量为270件;2006年,案件受理数量为301件。《许可改革法案》通过后的前两年间,案件数量增加超过25%。三、环境法院的管辖作为《许可改革法案》的一个结果,2004年,佛蒙特州最高法院为环境法院制定了新的程序规则——《佛蒙特环境法院程序规则》(VermontRulesforEnvironmentalCourtProceeding/VRECP,以下简称《环境程序规则》)。《环境程序规则》包括五大条款,即范围,一般规定,民事行动,行政执法命令的审查、上诉、题目和生效日期。该规则主要体现了民事诉讼程序的特点,明确规定州的《民事诉讼程序规则》和《证据规则》可部分适用于审理以上环境案件,但是它也针对环境案件的特点作出了许多特殊而且具体的规定。环境法院所审理的案件既涉及事实审也涉及法律审。根据法院对案件起诉前行政机关所做的文件记录采纳的方式不同,环境法院的案件又分为“从头开始”(denovo)的案件和“以记录为基础”(OntheRecord)的案件。“从头开始”,是指起诉之前行政机构的文件记录不作为案件审理的证据,法院需要从头开始查证案件事实,所有的证据都作为新证据在法庭上呈现和审查,其效力由法庭决定,就如同之前并不存在相关的行政行为和决定一样。“以记录为基础”,是指法院接受起诉之前行政机构的文件记录为案件审理的证据,行政机关必须按照法律规定的要求提交文件。绝大部分起诉到环境法院的案件都属于“从头开始”(denovo)的案件。只有对少数几个市郡土地使用小组及森林、公园和休闲委员而提起的诉讼适用后者。这是因为佛蒙特州的大部分市郡都没有完善的程序制作完整的文件记录,所以,法院通常不承认以前的记录。环境法院对行政命令和行政决定的审查既包括合法性审查,也包括合理性审查。根据VRECP的规定,环境法院可以维持、推翻、修改或者终止行政机关的命令、许可和决定。例如,在康纳迪克河流流域委员会、市民觉醒网络等诉佛蒙特州自然资源局有关同意佛蒙特Yankee核电厂的经营者EntergyNuclear要求修改其许可证中热源排放条件的决定一案。佛蒙特州Yankee核电厂在其运营中需要排放高温冷却水。该厂于1978年已经获得向河流直接排放热水的许可证,这一许可证五年一更新,许可证的条件不断地修改。最新的2001年许可证在2006年到期。运营商EntergyNuclear于2005年9月提出更新和修改许可的申请,要求夏季在某些河段排放温度更高的热源。州自然保护局部分同意申请者的请求,允许其在每年6月16日至10月14日之间排放更高的热源,但是以保护水中生物为由拒绝其在每年5月16日至6月15日之间增加热源排放的申请。原告认为热源的增加会导致受污染河段水下生物的生存和繁衍受到危害和威胁,其中包括许多珍贵的物种。于是要求法院修改自然资源局的决定。环境法院在对案件进行审理后于2008年5月22日作出如下判决:一是拒绝了许可证申请人要求在每年6月16日至7月7日增加热源排放的请求。二是在许可证中增加一项内容,要求申请人在鱼道安装传感器以确保温度的增加不超过允许的限度。三是同意自然资源局作出的其他决定。环境法院的人员精简,1995年至2005年,最初成立时只有一名法官,即玛丽达斯·莱特法官,一名法庭职员,一名文件管理职员。2004年以后,由于法院的受案范围扩大,案件增加,办案人员不足。于是,2005年增加了一名法官,即托马斯·杜金法官,法庭职员也成倍增加了。环境法院的法官由州最高法院提名及任命,每届任期6年。由于环境法院人员少、案件多,为了提高法院案件管理的效率,佛蒙特州环境法院配置了案件管理员并建立了案件管理制度。当一起案件被受理后,它就被排号并编入法院的计算机系统,然后按照VRECP设定的时间表开始运行。在法定当事人以及利害关系人有机会正式出庭及上诉人提出了诉讼事由之后的6个星期之内,法院会安排一系列的审前会议。首次的审前会议(也称启动会议)由主审法官主持。主审法官在启动会议上通常会与当事人讨论决定案件进行的时间安排,案件可能的判决要点,可能全部或者部分驳回的事宜并提出希望案件当事人遵循的一般程序指引等。为了方便当事人,这个启动会议通常通过电话进行。接下来会议则可以由案件管理员负责。审前会议的目的在于将审理事项收窄,对所发现的事实进行归类、排序和定量,确定诉前的证据和专家证言是否可用,是否需要进行现场调查,确定是否存在调解的可能性和其他任何有利于案件审理加速和公平进行的事情等。如果有调解的可能性,则开始进入调解程序,如果没有调解的可能性,则找出必须经过庭审的事项。若当事人认为案件涉及的事实问题不需要经过开庭审理的过程就可以解决,那么案件通常直接进入判决阶段。某一具体案件的日程命令发布后,各个环节的期限要求被输入计算机的备忘录系统,由一名指定的职员负责跟踪落实,当然既定的期限要求最终还得靠当事人遵守才能落实。如果期限被错过,负责的职员会与不执行的一方当事人接触,如果期限一再错过,不履行期限要求的当事人会受到惩罚,例如,其诉讼被驳回等。为了方便当事人应诉,当案件有必要进行正式开庭审理时,法律规定,除非当事人另有约定,这项审理应该在争议财产所在的城镇进行,基于这个原因,大部分环境案件的主审法官会到案件发生地开庭。法庭也经常会在开庭当天或者前一天进行现场访问,现场访问由法庭规则授权,通常有助于将当事人提供给法庭的证据融入特定的场景之中。审前会议不仅没有延长案件审理的时间,而且还有助于加快案件的审理及减少案件积压的数量。根据环境法院于2007年对佛蒙特州从事环境行政许可业务的律师所作的一份调查显示,90%的受访者普遍认为审前会议召开比较及时,形式方便,对于他们明白自己需要做些什么很有帮助。四、法院对调解员进行了调整,使之成为环境法院的一个重要的解决方案20世纪90年代末,环境法院开始尝试在环境案件中适用调解机制,由佛蒙特州律师协会和佛蒙特州调解协会的代表组成的顾问委员会,制定了调解员应具备的最低资格要求,并汇集了一份符合条件而且愿意调解环境法院案件的调解员名单,名单会在调解前发放给所有的诉讼当事人。但是,由于环境法院缺乏相应职员管理非诉讼纠纷解决机制项目,所以,调解机制的适用范围很有限,只有在当事人自愿选择的情况下才适用,并没有发挥积极的作用。2005年,环境法院新增了案件管理员的职位。案件管理员被赋予重新审视并复兴调解机制的职责。2005年,调解顾问委员会重新设立,调解员的名单被更新并公布于佛蒙特州法院系统的网页上。法院还对这些调解员进行了培训。现在调解已经成为环境法院解决纠纷的一种重要而有效的方式。除非有充分的理由认为案件没有必要经过调解程序,否则主审法官都会对案件下达一项调解令,被下令调解的案件必须经过调解程序。当事人在指定的时间(通常是两到三个星期)内选择调解员,他们既可以在公布的调解员名单中挑选,也可以在名单之外挑选。调解过程在调解员确定后开始,一般为4周时间。法院向当事人提供选择调解员的顺序安排、案件备忘录、争议事项等,至于调解过程如何进行由当事人和调解员决定。调解过程是保密的,当事人只需将调解结果报告给法院。如果当事人的协议是通过调解达成的,那么其详细的协议内容只有在当事人希望将它转化成法庭命令时才需要提交法院归档。有超过1/3的环境案件被法官下达调解令,其中2/3通过调解结案。这些案件在训练有素、经验丰富的调解员的主持下寻求潜在的和解方案,同时也保持了主审法官的中立性。运用调解机制解决了法院超过20%以上的案件,加快了纠纷解决的速度,节省了诉讼当事人的成本,同时也节约了司法资源,缓解了司法资源紧张的状况。在调解过程中,当事人有机会了解对方的真实想法,理解对方的需要和目标,有利于他们在协商中解决问题,维持将来的合作或者相邻关系。即使调解不成功,它也有助于将争议问题收窄,方便法院更有针对性的解决争议。据前面所提及的对环境许可律师所做的调查显示,59%的受访者认为调解计划是法院的一项有益补充。当然,由于调解不对公众公开,它也面对一些来自于利害关系人或者公众的质疑,认为这个过程运用不当会损害公共利益。总的来说,无论是从佛蒙特州的环境行政机构、企业、公众,还是律师等角度来看,环境法院对于统一环境执法尺度、提高执法的公平性和效率性都有积极的意义。五、环境法庭的作用中国建立环境法庭的尝试起源于20世纪80年代,但是这些法庭或者设在环保局,或者设在一些污染严重的社区,并不是按正规的法庭建设,也没有正规的运作。2007年以后,无锡、贵阳等地纷纷在中级人民法院系统内建立了环境保护审判庭,一些地方的中级人民法院在基层人民法院内设立了环保法庭。由此可见,环境法庭已经成为这些地方法院系统的正规组成部分。中国环境法庭直接由环境危机,特别是水环境危机所催生,从这些法庭所处的位置来看,它们大都地处中国水污染最严重的区域。但是,究其深层次的原因,一是希望重新分配司法资源以期适应环境案件的特点和有效地解决环境纠纷;二是加强环境执法能力,解决环境执法难的问题;三是处理跨区域的环境污染纠纷。当然环境法庭的出现还有宣示政府与环境违法行为作斗争的决心及回应日益增加的公众参与环境保护的诉求,为环境公益诉讼提供一个舞台等意义。从环境法庭产生一年以来的情况看,它确实有助于迅速、有效地处理环境纠纷,过去的环境案件分散在法院的民事、刑事和行政审判庭,这些审判庭,特别是民事审判庭和刑事审判庭的案件都很多,每起案件都需要较长的轮候时间,而专门审理环境案件的环境法庭能更迅速地审理环境案件。环境法庭对于加强环境执法也有较大的影响,各个环境法庭都声明自己是环保部门的盟友,希望积极帮助环境保护行政主管部门解决执法难的问题。环境法庭在一定程度上也确实有助于解决跨区域的环境纠纷。但是,环境法庭也面临许多困难及挑战,例如,缺乏相应的诉讼程序支持,公益诉讼的原告资格的问题没有解决、案件数量不足、对法院的专业性支持不够等。从中、美两国环境法庭(院)产生的背景和发展情况看,在有些方面是可以相互借鉴的:第一,加强环境执法和统一执法标准方面。美国环境法院产生的直接原因是加强环境执法,统一环境执法标准。中国环境法庭的成立也有这个目的。为了统一环境执法尺度和标准,两国对于环境执法资源和制度都进行了整合。从深度和广度看,双方各有不同。美国的环境法院主要整合的是环境行政执法资源,将大部分因环境保护部门执法和颁发许可证等引起的纠纷统一交由环境法院审理。在此之前,州议会首先整合了环境执行法律,通过颁布《统一环境执行法》加强环境执法及统一环境行政执法和司法。美国的环境法院不受理环境侵权和环境刑事案件,这是因为这两类案件需要通过陪审团审理,而环境法院没有陪审团。中国环境司法整合的广度更大,将环境民事、刑事、行政和执行案件都交由环境法庭办理。据无锡市中级人民法院院长褚红军介绍,设立专门的环境保护审判机构,实现专业化审判,将充分整合现有的司法资源,实行刑事、民事、行政“三合一”的全新审判模式,统一环境诉讼案件的司法标准,克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难。但是,中国环境法庭对于司法资源的整合是通过上级法院的批示进行的,在统一司法标准和审判规则方面尚无明确的法律指引。第二,在处理跨区域环境纠纷方面。美国佛蒙特州环境法院的设立也考虑到有效解决州内跨区域环境纠纷的需要。该法院是州内惟一受理环境行政案件的初审法院,因而,所有州内跨行政区域、行政部门的环境行政案件都由该法院统一审理,可以较好地解决州内跨区域的行政纠纷。当然,美国还有另外一套解决跨州环境纠纷的司法机制,这就是联邦法院系统。中国则通过两种方式发挥环境法庭在解决跨区域环境纠纷中的作用。一是指定某个环境法庭审理来自于某个区域所有的环境纠纷。例如,贵州省贵阳市清镇市人民法院环境保护法庭的主要职责是按照省高级人民法院和中级人民法院下达的指定管辖决定书,依法审理涉及“两湖一库”水资源保护,贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一审民事、行政案件和相关执行案件;依法审判贵阳市辖区外涉及“两湖一库”水资源环境保护、管理、侵权等民事、行政一审案件和相关执行案件。为了保护贵阳市的重要水源地红枫湖、百花湖和阿哈水库,清镇市环保法庭的受案范围不仅超出本市行政辖区,甚至部分超出了其所属的贵阳市管辖区的范围。二是授权行政机构对损害公共环境资源的行为提起环境公益诉讼。这样可以部分解决因造成本辖区环境污染破坏的排污者不在管辖区内而难以追究其法律责任的问题。但是,目前通过扩大个别法院管辖权的做法解决跨区域环境纠纷的作用很有限。我们可以借鉴美国的做法,在一个省,甚至更大的生态环境区域内建立环境法庭,统一受理环境案件。第三,在规范环境案件的审理、有效解决纠纷方面。在规范案件的审理、有效解决纠纷方面,美国环境法院的许多做法值得我们借鉴。首先,议会为环境法院制定了专门的诉讼程序规则。由于环境法院是一个专门的法院,不能适用一般的诉讼规则,所以,为它制定专门的诉讼规则是必要的。其次,调解制度。调解制度减少了案件审理所需要的时间、成本和资源,而且在缓和社会矛盾方面有积极的作用。最后,案件管理制度。通过规范的案件管理,使法院的活动能够高效、有序的进行。中国的环境法庭目前案件尚不多,还处于吃不饱的阶段,但这只是暂时的现象,而且不妨碍我们学习和借鉴其他国家行之有效的制度和方法,规范制度,完善程序和管理