资源型城市产业转型的思考

资源型城市产业转型的思考

新中国成立以来，在大力推广工业化的过程中，许多资源城市相继发展，资源开发。但是资源型城市产业结构单一,主导产业的衰退不可避免地影响到城市的经济发展和社会进步。资源型城市的产业转型问题是在20世纪90年代才逐步引起重视的,“十五”计划纲要明确指出“积极稳妥地关闭资源枯竭的矿山,因地制宜地促进以资源开采为主的城市和大矿区发展接续产业和替代产业,研究探索矿山开发的新模式。”资源型城市转型也是一个全球性的问题,各国在解决这一问题上的做法各式各样,不尽相同。通过对美、加、澳、日本、欧盟国家资源型城市产业转型的典型案例进行比较分析,可以为我国资源型城市产业转型提供借鉴经验。一、美国、加拿大、澳大利亚、日本和欧盟资源城市产业转型背景1.政府主导,企业自主美国、加拿大、澳大利亚三国的特点是:幅员辽阔、矿藏丰富、人口稀少,资源型城市主要是煤铁矿区和石油产区,一般规模较小,只有几千人到几万人的规模,转型难度较小。美、加、澳三国的资源型企业绝大多数是私人企业,政府主要通过财政和金融手段对经济进行控制,很少直接干预企业经营。因此在处理资源型城市产业转型的问题上,主要由企业自主决定何时进入,何时退出,如何退出。政府主要解决资源型企业迁移后留下的人员安置问题,由于美、加、澳都是移民国家,人们对于迁移习以为常,绝大部分的居民都能顺利迁移到适合发展的城市。因此美、加、澳的资源型城市就出现了两种截然相反的前途:一种是如美国西部大量由于资源开发殆尽、人去城空而形成的“鬼城”,另一种就是类似休斯敦和洛杉矶这样的综合型城市。这都是市场自由选择的结果。2.日本煤炭政策日本矿产资源缺乏,人均资源占有量低,这就决定了日本对资源型产业的重视,日本的资源型产业主要是煤炭产业。20世纪60年代,由于廉价石油的冲击,煤炭产量大幅度下降,煤矿数目急剧减少,煤炭产业出现危机。为此1961年日本政府规划了产煤地域,并制定了煤炭政策和相关法律,至1991年共制定了9次煤炭政策。从第1次煤炭政策到第7次煤炭政策,日本政府一直认为,煤炭产业应该维持一定的生产规模。日本政府为之付出了总计达2500亿日元的国债,但结果却不尽人意。到了20世纪70年代,日本煤炭产量由5000万吨水平下降到1000多万吨。因此在第8次和第9次煤炭政策中,日本政府开始注意煤炭产业的转型,决定在分阶段逐步减少国内煤炭产量,从使用国内煤炭向进口煤炭转变的同时,通过支持产煤地域基础设施建设,扶持大型项目建立,发展替代产业等措施,寻求煤炭产区经济结构多元化,实现产煤地域的振兴。3.政府在产业转型和调整援助方面的作用发挥不够欧盟国家资源型城市的特点是:由于工业化进程较早,自然资源大规模开发的历史长、程度深,生产成本高;城市历史较长,曾经为重工业中心,转型要求迫切,难度大。20世纪60年代以后,由于廉价石油的竞争,使欧盟国家先后爆发了煤业危机,继而又发生了持久的钢铁危机,使地区经济受到很大的影响,造成大批工人失业,引发了一系列严重的社会问题,各国政府纷纷采取政府补贴、进口配额等措施保护本国急剧衰退的资源型产业,但这些并未从根本上解决资源型产业的出路问题。法国的洛林地区和德国的鲁尔地区是典型的煤铁基地和重工业区,曾经是当地的骄傲,但原有的以煤炭、钢铁、煤化工、重型机械等为主的单一的重型工业经济结构日益显露弊端。为此政府成立了专门的委员会负责产业转型,制定了一系列的措施,诸如用高技术改造资源型产业,发展新兴的替代产业,通过职业培训和个人创业等方式帮助下岗人员再就业等。经过30多年的努力,这两个地区的产业转型取得了明显成效。虽然推行产业转型政策有其理论依据和实践经验,但调整援助政策施行不当会降低资源配置效率。一般来讲,政府分配资源的效率不如市场分配资源的效率。欧盟国家曾经采取价格补贴、进口配额等措施试图挽救衰退的资源型产业,但结果是扬扬止沸,无济于事,并为此付出了沉重代价。二、比较衰退行业的结构1.政府推动区域政策的制定欧盟为了解决成员国发展不平衡的问题,于1975年建立了欧洲区域发展基金和区域政策委员会,提出了共同区域政策的概念,主要任务是维持欧盟成员国的经济平衡,援助衰退产业区,其中包括大量的资源型城市。法国的洛林地区、德国的鲁尔地区都接受过援助。基金的使用方法是:首先由成员国首脑会议决定各国的配额上下限,然后由成员国申报使用规划,经委员会批准后可以拨款实施。仅1989年至1995年期间,欧盟对于重点需要工业转型的地区给予的资金援助就达到了2500亿美元。在实施区域政策的初期,大多数国家主要采用援助和补贴的办法,但是后来各国发现这种措施无助于该地区的产业调整和经济腾飞,因此各国纷纷采用支持新兴产业、建立经济技术开发区等措施,成果比较显著。日本为了解决国内煤炭产业出现的问题,规划了产煤地域,除指煤炭产区以外,还包括煤矿关闭后的地区以及其周围地区。日本从1961年开始针对产煤地域的特点制定的产煤地域振兴临时措施法和9次煤炭政策,详细描述了产煤地域的发展方向、政策方针和实施措施。美、加、澳等国家一般很少制定针对资源型城市的产业政策,但是这些国家为某些区域的经济发展制定的政策里也包括对于资源型城市所采取的一些措施。比如美国曾为发展西弗吉尼亚地区的经济专门制定了一系列的区域政策,其中包括大量解决煤铁矿区开发枯竭带来经济影响的措施。这些区域政策一般比较注重项目扶持和财政、金融工具的使用,较少使用补贴的方法。2.政府财政援助对于采掘业的援助比较有代表性的是日本。地方财政是产业援助政策的主要经济来源,地方财政援助政策包括产煤地域振兴临时支付金、产煤地域开发事业费补助金、地方支付税的特例三种。这些资金主要用于煤炭补贴,发展基础设施,完善教育文化等方面。但是日本政府发现,单纯的援助并不能解决产煤地域的经济结构单一的问题,因此到了1956年以后,日本政府的财政援助开始包含发展产煤地域的替代产业、引进大型项目、兴建技术开发区等内容。欧盟国家也采取过财政援助的办法,在20世纪70年代和80年代,政府一直对煤炭、钢铁、造船等部门进行补助,尤其是对煤炭、铁矿石等的价格补贴。加拿大建立了社区赔偿基金和专项保险机制,这是由政府、公司和工会组织注入社区基金,用作赔偿、搬迁和再培训费用。建立这种基金的主要原则是让从业人员和公司都为这项基金作贡献,这种形式的社区保险使从业人员和公司都有利益在其中,推动双方在产业转型过程中进行合作。3.自动化设备的替代对于资源型城市从事采掘业的企业而言,针对矿产资源的特点,在开发过程中,及时采用先进的采掘技术,既可以增加产出,提高开发效率,还可以减少人工,节约人力成本。这对于美、加、澳等国家尤为适用,因为这些国家采掘业的技术比较成熟且领先,而这些国家人口稀少,单位人力成本较高,减少人工的使用可以大幅降低成本,减少管理难度和管理费用。因此许多企业在经营过程中都致力于先进的自动化设备的使用。这个替代过程是逐渐进行的,而不是等到产业衰退时才匆忙开始。欧盟国家资源开发的历史较长,设备老化严重,效率低下,成本高,部分矿井处在亏损的境地。政府首先关闭了一些不盈利的矿井,把裁减下来的优良设备和优秀人员集中到仍有竞争优势的矿区,同时积极开发和采用新的采矿技术,比如德国制煤气设备的投产,使该地区的煤炭转换工艺上了一个新台阶。这些措施提高了采掘业的效率,降低了生产成本,也增进了企业的竞争力。由于矿产资源的特性,矿区一般远离大城市,在资源开发过程中,为了使从业人员能够安心工作,资源型企业还需要提供相当数量的社区服务设施,这对资源型企业而言也是一笔不小的开支,企业因地制宜采用了一些新的开发方式。20世纪80年代以来,在加拿大和澳大利亚兴起的长距离通勤模式(LDC)是资源型城市发展的新趋势,即在不适合建立城市的矿区,只建立一定数量的生活保障设施,甚至是仅由活动的房屋构成的营地,从业人员居住在远离矿区的中心城市里,采用轮流上岗的办法完成资源开发工作,类似于海员。当资源开发结束,开发队伍搬迁到新的矿区继续从事开采工作。4.对专业人才的分类培养在加拿大和欧洲的一些国家政府实施资源型产业预警系统,指公布公司计划,给其他公司、地方政府、从业人员留出足够的时间来逐步有序地关闭工厂或是放弃一个矿区。在加拿大,各省的法律明确规定了预警时间的长短,以2~4个月不等。在欧洲,一般预警时间应该是提前半年到一年,否则就要给予额外的赔偿。可以想象,在危机阶段和产量下降时期这种信息的公布是十分有利的。它可以避免从业人员直接从新闻媒体上听到消息时的惊慌失措;可使从业人员及早寻找替代的就业机会。当有经济基础扩张的可能性时,预警系统能使现有经济多样化或是寻找替代产业机会的行动提早开始。但是这一预警系统只有地方政府、企业和从业人员都心甘情愿并且密切配合方能实现。比如在美国,这种模式被大公司所反对,认为它泄露了公司的计划,而其竞争对手则可以利用这一情报。安置从衰退的资源型产业退下来的从业人员的措施各国差别比较大。加拿大采用紧急经济援助、再培训、工作分享及搬迁等措施。紧急经济援助可以持续半年到一年,帮助从业人员度过最初的难关,直到找到新的工作;再培训可以提高从业人员的技能并寻求新的就业机会;工作分享可以暂时降低不稳定性,减少社会不稳定因素;搬迁至其他繁荣地区也是一种选择。实践证明,这些短期措施对减少社会动荡及人们心理上的痛苦确有作用。法国洛林主要在加强职业技术培训,促进从业人员转岗再就业的同时,发展新企业创造新就业岗位。针对资源型产业从业人员的实际情况,他们创造了对转业者进行分类技能培圳的方法。首先成立了若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心。培训中心根据培训者的文化、技术基础,将要从事的工作和国家将要发展的新产业,有针对性地分门别类进行培训。培训时间一般为2年,特殊岗位为3~5年,培训期间受培训者的培训费由国家支付,工资由企业支付。经过培圳后,培训中心为每人至少提供2种职业选择。经过培训后再就业职工的失业率仅为7%,低于全国平均失业率。为了使培训和就业相结合,他们还建立了许多工业发展公司,通过发展新企业创造新的就业岗位,保证市场上的劳动力需求。日本政府在煤炭政策中规定:凡是煤矿退下来的从业人员再就业都要经过培训。培训由煤炭企业或接受单位负责进行,政府分别给上述单位每人一年工资的3/4和2/3作为培训费,给接受者本人每天3500日元的生活补贴。年满55岁的煤矿工人实行养老保险,矿井关闭退下来的人员52岁即可实施养老保险。对于不够年龄的人一次性发放平均800万日元的离职费,政府和煤炭企业各负担50%。另外每人发一本求职手册(即黑手册),持手册者可享受优惠待遇。如可每月向政府领取16万日元的生活补贴金,直到找到工作为止(以3年为限),政府还发给求职活动费,资助其寻找工作。同时给接受单位每人工资1/4-1/2的奖励,以鼓励企业多吸纳煤矿关闭退下来的人员。三、外引外资,发展中小企业发展替代产业,欧盟国家和日本的做法都比较有成效,他们制定多种政策改善投资环境,吸引外来投资,发展中小企业。而美、加、澳等国家则主要依赖市场自发调节,辅以财政和金融手段。1.特定事业促进调整改善投资环境,包括建立良好的经济秩序,加强道路、通讯、环境、科、教、文、卫等基础设施和公用事业的建设,这是吸引外来投资,促使企业进入和建立的先决条件。日本主要通过加强基础设施和公用事业的建设,提高产煤地域的吸引力。比如日本1981年制定“特定事业促进调整”方案,专门支援公共事业,包括农业生产基础整顿事业、农村整顿事业、保健卫生设施事业、社会福利设施事业、环境卫生设施事业、城市规划事业、社会教育设施事业等。欧盟国家也有类似的措施。比如德国除建立灵活的市场机制,建设道路、交通等基础设施外,主要加强对环境的治理。在20世纪70年代以前很长的一段时间里,工矿的排污对河流和大气造成了严重的污染。从20世纪70年代开始,政府制订了许多措施,如在艾姆舍河口修建占地60公顷的污水净化系统,明显减轻了工矿排污对河流造成的污染,电厂普遍设有除尘和脱硫装置,加上比较重视森林绿地的营造和保护,使鲁尔地区环境大为改观。据1989年联邦德国慕尼黑经济发展研究所的调查结果表明,鲁尔地区是欧洲产业区位条件最好的地区之一。良好区域形象的树立,吸引了更多的企业在鲁尔地区安家落户。2.日本企业的土地产煤各国为了吸引外来投资,都制定了大量优惠政策,主要包括用地优惠、融资优惠和税制优惠等。土地价格是影响企业生产成本的一个重要方面,对企业的投资意向有着十分重要的影响。为吸引企业投资,鲁尔地区政府制定了十分诱人的土地价格:鲁尔地区繁华地段土地售价约为每平方米100马克,一般地段售价为每平方米57马克,仅是慕尼黑土地价格的1/10;写字楼每平方米月租金为16马克,仅为柏林市租金的l/3。便宜优惠的场地为提高鲁尔地区企业的经济效益,吸引更多的投资创造了良好的条件。日本为了培育煤炭产区的替代产业,制定了企业吸引政策,包括融资和税制两个方面。通过地域振兴整顿公团,对进入产煤地域的企业提供长期低息的设备资金融资、长期运转资金融资以及工业区的建造和长期低利转让等。税制上的优惠措施表现为地方税(含不动产取得税、固定资产税、事业税)的减免,而所在地方税收减收额的80%由国家补贴。3.为中小企业的服务、支持企业发展替代产业一方面要吸引外来投资,解决经济调整资金不足的问题;另一方面要在积极争取大型企业的进驻的同时,大力发展中小企业,为大型企业提供配套服务,形成产业聚集,组成企业网络,提高区域竞争优势。为促进中小企业发展,鲁尔地区政府制定了一系列措施:包括为中小企业提供优惠贷款和信用担保;为企业培训各类专门人才,提高中小企业的职工素质;帮助企业开展技术创新、改造和技术引进,增强产品竞争能力;修订《反对限制竞争法》,以保护和扶持中小企业。洛林地区则成立了多个企业园圃。企业园围的主要工作任务是:帮助公司制订起步计划,帮助新公司成立,并在初期为之提供各种服务。新创立的公司可以有两年时间在园圃里实习,那里有现成的厂房、车间、办公室等,所有服务性设施都是大家共同使用的,所以,建厂费用很低。企业园圃设有专家团,并为在这里创办企业配有专家顾问,随时帮助企业解决发展过程中出现的问题。为了给企业提供较好的技术支持,园圃积极推进产学研合作,协助企业、科研机构和高校之间进行沟通。这些措施对解决中小企业办厂初期遇到的各种困难,使之得到较快发展起了很大作用。四、对中国资源型城市产业转型的启示各国自然条件、社会环境和经济管理模式等各不相同,造成各国在处理资源型城市产业转型时采取的措施也各不相同,因此我们在研究各国产业转型时要注意分析该国的具体实际,而在借鉴各国的经验时更要考虑到中国的实际情况,针对我国资源型城市产业转型的现状采取措施。1.成立专司的领导机构从各国的实践来看,通过立法成立专司转型的领导机构是转型成功的一个重要保证。产业转型是一项复杂的工程,涉及经济生活的方方面面,各部门和各地区之间若无统一的协调和控制,必然造成“事事有人管(有好处的),事事无人管(有麻烦的)”的局面。中央各部门之间,地方各级政府之间的利益冲突不断,转型工作很难顺利推进,因此必须通过成立专司的领导机构协调转型工作。这种机构,既要有一定的权力又承担相当的责任,其组成成员能够代表全局利益,又能同各方进行交流。机构成员要包含各方专家,他们应该能够借鉴其它地区的转型经验,又能结合本地区的具体实际,提出切实可行的措施、方案。这样的领导机构能够保证转型工作顺利完成。2.资源型城市大规模资源开发的规划方式对于己经形成的资源型城市,要及早考虑城市在资源枯竭后的发展方向。实践证明,产业转型越晚,越积重难返,也将付出高昂的代价。因此,在资源开发尚处于增产期和稳产期时,资源型城市就应利用这段资金较为充裕的时期开始制定转型规划,发展替代产业,以赢得时间和主动。而今后在进行大规模资源开发时,应根据资源开发地区的综合条件,明确该地区的发展方向,是将其仅仅作为资源生产和输出的矿区,还是发展成为一座城市。若是前者,就可以采用LDC等方式进行开发,而不建立城市;若是后者,就必须在资源开发伊始,就注意发展替代产业。3.企业与外投资资源型城市最大的问题就是:伴随资源储量的减少和开采难度的增加,城市中作为主要产业的采掘业逐渐失去竞争优势。根掘欧盟国家的教训,单纯对采掘业的财政援助或价格补贴并不能增强其竞争力,必须把转型的重点从对采掘业的援助转移到发展替代产业,培育区域竞