国有企业地方政府的国有产权分配与政策执行

国有企业地方政府的国有产权分配与政策执行

一、本文研究的基本问题地方政府是公共事务的代理人，还是追求地方利益最大化的自利者？根据韦伯斯特官僚制的公共行政理论，作为行政组织之一的地方政府是上层政府的代理人，并按照等级制和非人格化担任代理人。因此,地方政府的行为选择是以服从上级为主的(韦伯,1997)。与此观点类似,姚洋(2009)认为中国政府是一个中性政府,在面临利益冲突时总是采取有利于社会整体利益的中性行为。也有的学者认为,地方政府的利益驱动和相互竞争是中国经济增长的动力(Oi,1992;Walder,1995;Qian,2003)。总之,地方政府的利益取向和行为逻辑,是理解中国发展模式的关键。本文通过研究各级政府在国有产权重置过程中的政策制定和执行,分析其行为背后的利益导向和博弈逻辑。在国有经济部门分级所有制的情况下,中央、省、市、县等各级政府拥有相应的国有产权。假设各级政府都是利益中性的,那么在国有产权的分级配置上就会采取有利于社会整体利益的行为,否则就会采取自身利益最大化的行为。本文的研究表明,地方政府兼具代理人和自利者的双重角色,既代理上级政府指令和地方公共事务,也追求自身的政治和经济利益。不仅如此,本文的研究指出,国有产权的分级所有损害了公共政策的实施和市场机制的完善,地方政府应逐渐剥离地方国有资本的所有权。2008～2010年的山西煤炭产业重组为上述问题提供了生动样本。2009年4月起,山西省煤炭产业进行了一轮大刀阔斧的兼并重组,在不到一年时间内,全省矿井数量从2600座锐减到1053座,煤炭企业由2200多家兼并为130家,且绝大多数地方国有和民营煤矿被省级国企或央企收购①1。外界普遍将此次煤改视为新一轮“国进民退”的最强音,并引发广泛的讨论②2。此后不久,山西省煤炭产业重组的做法得到中央政府的认可,并在河南、内蒙古等产煤大省份推广3。上述产业重组(实质上是煤炭产权的重新配置)中的政策过程和政府行为特别值得关注。显然,它不是一般的市场兼并行为,而是一次完全由地方政府规划和引导的产权重置过程4。在中国市场经济体系初步建立、利益主体高度分化的背景下,这样大规模的、迅速的国有化过程显得格外醒目。那么,省政府为什么要出台这样一边倒”的政策?它是如何出台并迅速下达的?下级地方政府为何愿意去执行这样一个损害自身利益的政策?它们又是怎样执行的?对这些问题的研究,有助于我们理解地方政府的利益导向和博弈逻辑,进而也有助于我们思考和探索中国进一步深化市场改革和政府转型的方向。本文的数据来源于作者的一手访谈资料,以及政府部门官方网站、政策文件、主流媒体网络报道和历年煤炭工业统计年鉴。调研历时一年半,作者走访了山西省晋城、太原、阳泉、长治等多个县市区,调研范围涉及省属国有煤矿、市属国有煤矿、县国有煤矿、集体煤矿与民营煤矿等各类煤矿。深度访谈业内人士、地方官员与企业家30多人,并对其中较为核心的受访者进行了多次回访。此外,本研究还通过调研渠道收集整理了各县煤矿企业兼并重组前后的详细数据,包括产权变更、规划产能等,并系统考察了各地煤炭产业和典型煤矿的历史变迁。本文剩余部分安排如下,第二部分是地方政府利益取向、双重角色和行为逻辑的理论分析;第三部分详细考察了山西省煤炭产业的政策变迁,以及与产业安全监管相伴随的官员问责,从而揭示政策出台的原委,分析政策制定过程中的利益和博弈;第四部分剖析了此轮煤改前后的产权分布和利益格局;第五部分具体阐述了地方政府执行政策时的角色差异和行为策略;最后第六部分给出本文的结论与政策启示。二、地方政府的兴趣、双重角色和行为逻辑(一)政府的利益选择怎样理解中国地方政府的利益导向和行为逻辑?姚洋(2009)认为,中国的政府是一个利益中性(disinterest)政府,政府对待社会各个集团采取不偏不倚的态度,不和任何一个集团结盟,并采取有利于整体经济增长的行为(贺大兴、姚洋,2011;姚洋,2009)。因此,地方政府的行为函数是社会整体利益最大化。然而,寻租理论则认为,地方政府基于追利性而在市场中通过政府干预来寻取租金,政府的行为函数是政府利益最大化,或政府一把手的利益最大化(Blecher,1991;Murphy,1993;贺卫,1999)。地方政府的利益既包括经济利益,也包括政治利益(周业安,2003;周黎安,2007)。国有产权是政府拥有的最直接的利益品。观察政府如何运用国有产权,能够反映出政府的利益导向。对于利益中性的政府而言,政府通过国有部门提供公共物品、弥补市场失灵,或者通过国有企业参与市场竞争、提供有效需求、进行宏观调控;对于自利型政府而言,政府通过嵌入国有部门来分配赞助物品(patronagegoods),实现政府自身的政治目标(Michelson,2007;Naughton,2008),或者通过干预市场来获取垄断收益。随着国有企业改革的深化,中央国有企业数量急剧减少,地方国有经济比重也在持续下降。20世纪90年代中后期,政府减少了对国有企业的政治控制,转而加强了提供规制与政策的管制者角色(Lietal.,2006)。2005年后,政府再度加强了国有部门在重要基础领域的控制,将国有企业视为政权稳固的基石⑤5。地方政府如何就国有产权的利益展开博弈呢?公共政策就是对社会价值的重新分配(Lasswell,1950;戴伊,2008)。因此,政策的制定和执行过程也就是政府利益选择和博弈的过程(杜鲁门,2005)。显然,如果政府是利益中立的,那么它将充当各个利益相关者之间的协调者,制定社会利益最大化的政策。在政策执行过程中,地方政府充当上级政府(政策制定者)的代理人,无偏差地执行既定政策。然而,在真实世界中,政府更趋向于自利。政策过程中广泛存在的“上有政策、下有对策”现象,表明政策执行过程并非那么简单、无偏差,政策制定者与执行者之间往往会基于利益得失而进行博弈。这种博弈尤其是在地方政府(作为政策执行者)与上级政府(作为政策制定者)之间更为显著。丁煌(2004)直截了当地指出,中央和地方都是基于利益最大化原则进行策略选择。但是,最大化国有部门的经济利益并非政府的既定选择。随着中国从速度型发展转向规制型发展,中国政府的政策目标也从单一的追求经济发展转向了经济社会和谐发展(薛澜、陈玲,2010)。从2004年后,中央开始频繁使用“死亡指标”6等约束性指标等约束地方政府,并随之引入严苛的官员问责机制,促使地方政府平衡经济与社会发展的双重目标。因此,除了经济增长以外,安全生产、社会稳定、环境保护等社会利益,直接决定了地方政府(及其一把手)的政治利益。这就意味着,在国有产权重新配置的过程中,政府将综合考虑经济利益和政治利益的选择,进而做出政策决策和执行的具体行为。基于上述分析,我们推出以下假设(hypothesis):地方政府的利益取向是本地利益最大化,其中本地利益既包含本地政府组织的自身利益,也包括本辖区内企业和公众的利益;既包含经济利益,也包含政治利益。政治利益涉及政治升迁、官员问责和地方稳定等,而经济利益主要包括预算内收入和预算外收入。(二)竞争型政府的特征我们还认为,地方政府既不是纯粹的代理人,也不是完全的自利者,而是具有代理人和自利者双重属性的行动者。地方政府作为代理人,受到上下两种政策压力,因而有两种代理类型。一是地方政府作为上级政府的代理人,传达和执行来自上级政府的政策;二是地方政府作为地方公共事务的代理人,解决地方社会经济发展的矛盾。地方政府作为自利者,也有两种自利类型,一是通过开办国有企业等形式,直接获取经济利益;二是通过促进当地企业健康发展和有序竞争,扩大本地税基,间接获取经济利益。因此,既是代理人又是自利者的地方政府,就有4种表现(图1)。缺乏强有力的资源禀赋和发展实力的地方政府,倾向于将自己视为上级政府的代理机构,顺从并完成上级指令。如果同时,地方政府通过开办当地国有企业的方式追求自身利益的最大化,则成为“计划型政府”,就如同在计划经济体制下行动,在服从上级指令的同时维护本地国有企业的份额。如对上代理的地方政府通过促进当地企业的健康发展和有序竞争来扩大税基、获取间接经济利益,则成为“监管型政府”,主要的政策工具是通过市场监管来完成上级指令。当地方政府的资源禀赋和发展实力较强的情况下,地方政府倾向于以地方经济的主导者自居,谋取一定的发展自主性。这样的地方政府为对下代理型政府。与此同此,如该政府积极扩大自身开办的国有企业,并参与当地的市场竞争,那么该政府就成为“竞争型政府”,具有一定程度的企业特点。如该对下代理的政府并非显著增加本地国有企业比重,或积极促进非国有部门企业发展,那么它将倾向于采取地方保护主义的方式来维护当地企业的利益,以扩大税基或获取隐性收益,这就形成了“保护型政府”。应该指出,上述政府角色的划分是用来解释政府行为内在驱使的“理论原型”。在现实情境中,政府同时具备上述角色,在上述角色的驱使下行事,但各个角色的侧重点有所差异,最终表现出政府行为模式的差异性。理论原型的价值,就在于发现其相互独立的因素,并加以描述、解释和推断。(三)地方政府的利益诉求在分析了地方政府的利益导向和双重角色后,我们再来看看地方政府在利益选择和角色定位中采取怎样的行为策略,并受到哪些因素的影响。我们认为下列因素可能是重要的方面。首先,层级化的决策方式使得下级政府在上级决策阶段的发言权很有限。在政策决策阶段,尤其是政策意向的定位中,中国各级政府的决策权力向上集中,实行下级服从上级的科层结构(胡伟,1998)。决策往往是目标导向,由决策部门主导,上级政府享有政策制定的主导权和决策权。下级政府有的被有选择地邀请参与决策,主要作用是提供信息和意见,但没有实质影响决策的能力和权力。即便政策内容损害地方政府利益,地方政府也无法逾越决策部门改变未来决策,只能在现有的政策空间下进行抵抗、变通(Edin,2003;周雪光,2008,2012)。当然,由于决策者和执行者都是理性的官僚,在决策进行之前,决策部门经常通过“摸底”来进行意见的综合,以防止支付过多的执行成本。因此,地方政府具有信息优势和政策执行权。此外,决策部门还通过“动员会”等方式来宣传和解释政策的合理性,以获得执行者的支持。因此,地方政府在决策结构中处于被动位置,其地方利益有可能受损,所以可能会在执行中出现“道德风险”,追求自利。其次,地方政府的利益导向会受到非正式的隐性利益影响。当地既有的制度安排如产权格局、地方政企关系等,是一种长期存在的且含有隐性利益在内的非正式制度。不同产权属性的企业和不同层级的政府之间通过产权利益相互嵌套,彼此共谋。这种长期形成的既有隐性利益,对地方政府是不可缺失的一笔经济利益。此外,长期形成的非正式的合约关系,例如地方发展基金、公共事业投入费,分红制度等,是现有利益嵌套的制度基础,在此基础上,决策者和执行者都会路径依赖,追求本级政府利益。例如,政府有收税的权力,收税要依赖于法制和企业的信息公开程度、企业经济状况等真实信息。当企业运作规范,收税的成本就很低,但作为转轨时期的中国私营企业来说,却很难收取足额的税收。政企间共谋和之间形成的非正式合约降低了收税的成本。因此,非正式的制度利益存在,是产权重置过程中,地方政府维持逐利特性的原因。第三,国有产权比重对地方政府的行为策略和博弈模式有重要影响。国有产权的比重和多寡直接决定了地方政府控制本地经济和企业的能力。国有产权占绝对优势的地区,地方政府直接控制和主导当地经济,地方国有企业在本地市场具有垄断力。而国有产权较少的地区,地方政府在行业中充当规制者或裁判员的角色。在产权混合的地区,地方政府既是裁判员又是企业家,国有企业直接参与本地市场竞争。总之,国有产权多寡将深刻影响地方政府的博弈策略。三、煤炭产业的调整历程山西省是煤炭大省,2010年该省煤炭产量占全国总产量22.3%,煤炭产值占全省GDP的50%以上7。煤炭产业的发展和监管是该省地方治理的重中之重。改革开放前的山西煤炭产业长期采用计划经济管理模式,即煤炭企业的投资建设、资源分配、产品定价等都通过国家指令性计划安排。20世纪80年代,为适应我国的市场经济改革和快速增长的能源需求,煤炭工业部提出“有水快流”、“国家、集体、个人(煤矿)一起上”的鼓励方针⑧8,县、乡政府与个人纷纷投资建设小煤矿,煤炭企业产权逐渐多样化。小煤矿的兴起使得煤炭产能迅速扩张,一度造成90年代中期煤炭市场供大于求、煤价下跌的局面。伴随着小煤矿地位的不断提升,国有煤矿,尤其是国有重点煤矿(俗称“统配煤矿”,指中央政府所有的国有煤矿),面临着高煤炭开采成本与低统配煤价格的双重压力。中央政府无力负担对国有重点煤矿的政策性补贴,1998年,中央决定将94座国有重点煤矿下放给省级政府。2003年后,亚洲金融危机过后的经济复苏带来煤价飙升(图2),煤炭行业又成为国内投资热点,大量民间资本涌入山西。与此同时,特重大矿难频频发生,多位省市主政官员被问责。在上述背景下,山西省煤炭产业政策进行了一系列调整。2001～2010年,山西省煤炭产业进行了3轮整改。第一轮以规范行业标准和关闭非法煤矿为主,第二轮以煤炭资源市场化和煤矿产权私有化为主,第三轮则以资源整合、兼并重组为特征。(一)加大政府政策的引导力度,提高乡镇煤矿产量2001～2005年,山西省出台一系列政策,关闭非法矿井,逐步规范煤矿行业生产标准和“六证”⑨9。同时,政策制定者认为,煤矿规模越小就越不安全、矿难死亡人数和煤矿经营规模显著负相关。“十五”末期,山西省提出“关小、改中、建大”的政策思路,引导企业做强做大,并要求在“十一五”期间淘汰所有年产量9万吨以下的小煤矿⑩10。2000～2005年,山西省共关闭了4153个小型煤矿,将乡镇煤矿的单井年产量由2000年的2.3万吨提高到2005年的7.48万吨11。不仅如此,2005年8月再次启动“三大战役”,以整合煤炭资源、提高煤炭行业产业集中度为目的,再次关闭非法矿井4876个,重组合法小煤矿1188个12。总体而言,这一阶段的产业政策以规范行业、整顿市场、关闭非法煤矿为主,还未涉及产权转移。(二)矿权有偿使用制度在第一轮整改过程中,中小煤矿产权不清的问题逐渐凸显,特别是一些乡镇集体所有制煤矿层层转包,不少煤矿主追求短期收益、进行掠夺式生产的现象十分普遍。因此,山西省2006年提出煤炭资源整合和有偿使用的政策思路,促进煤炭资源的市场化,并进一步将产业准入门槛从单井9万吨提高到30万吨,鼓励企业自发进行兼并重组,实现规模化经营(即“187号文件”)13。这一政策思路集中体现在矿权改革上。基于“有恒产者有恒心”的理念,煤炭资源市场化的政策将采矿权和经营权合二为一,由煤矿承包人买下该矿井煤炭资源的采矿权,政府按储量和煤种的不同收取相应的资源价款。采矿权价款的收取标准由省人民政府根据市场情况调节,在县级国土部门收取采矿权价款后按照省、市、县3:2:5比例分配。而采矿人缴纳方式可以采取货币、转为国有股份或转为国家资本3种方式。在2006年政府出具的采矿权价款标准中,不同的煤种的平均价格大致在3元/吨左右,平均一个中小型煤矿储量大约为5000万吨,通常需要支付1亿～2亿元资金14。煤炭资源有偿使用制度使得民营企业有了“煤老板”的合法身份15。这一政策首先在山西临汾进行试点,而后全省推广。一时间,全国各地民营资本纷纷涌入山西,煤矿的承包人变成了真正的私营煤老板。其中最为出名的温州“炒煤团”在2005年到2006年两年间,仅温州平阳县水头镇进入山西投资煤炭的资金就在300亿元以上,在山西估计有500多座温州人投资的小煤矿,总投资在500亿元以上16。但出乎政策制定者的意料,矿权改革未能抑制重大事故的发生。2006年底开始到2007年,率先试点煤炭资源有偿使用的临汾市接连发生芦苇滩、余家岭、蒲县、洪洞县矿难,分别造成24、26、28、105人死亡,临汾市市长等多名干部被免职或立案侦查。2007年5月,山西黑砖窑事件曝光,山西省省长于幼军被行政问责,矿权改革放慢步伐17。(三)政府主导下的兼顾重组由于第二轮整改未见成效,矿难事故不降反升,山西省政府面临的政治压力陡然增大。于是,省政府将目标转向资源整合和兼并重组,大幅提高行业准入门槛,目标在于通过煤炭企业的规模化生产和集团化管理来降低安全事故发生率。2007年底,山西省临汾市首推“再国有化”的“临汾模式”,成为山西新一轮兼并重组的发端和蓝本18。2008年上半年,由山西省煤炭厅牵头组织的考察团对各市县情况进行了摸底和调研,并着重考察了临汾模式。2008年9月2日,山西省出台《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》(晋政发23号,下文简称“23号文件”),指定由6家国有企业为兼并主体19,将全省2840座煤矿兼并为1500座,并且全面淘汰单井生产规模30万吨以下的煤矿。时任省长的孟学农主张,由专家制定煤矿整合方案、自上而下强制性推行上述政策。然而,该政策在大同、长治等市的动员会上遭到了地方政府,尤其是重点产煤县的激烈反对20。几天后,9月8日,省长孟学农因一起安全生产事件引咎辞职,“23号文件”被搁浅21。国家安全生产监督管理总局局长、党组书记王君亲自前往山西省赴任,担任代省长22。“23号文件”搁浅期间,作为有着丰富业内经验的王君省长,多次与煤炭行业资深老专家们座谈,探讨实施“23号文件”的可能性。2009年2月,山西屯兰煤矿再度发生特大矿难,78人死亡。新任省长王君不得不加快煤炭行业重组的步伐23。2009年4月,山西省政府出台《关于进一步加快推进煤炭企业兼并重组整合有关问题的通知》(晋政发10号,下文简称“10号文件”),持续1年多政策酝酿的第三轮整改正式拉开序幕。“10号文件”大大强化了“23号文件”的做法,将产业准入门槛由单井30万吨大幅提高到90万吨,煤矿总数由1500座减少到1000座,为此规划部门会同煤炭厅等相关部门连夜加工重新制定了资源整合的规划方案。虽然此次政策力度有所加大,但在政策执行策略上,山西省政府做了较大的调整,让地方政府成为了兼并重组的执行主体,依据规划部门出具的规划方案负责境内具体的方案设计和调整,而省级政府与专家最终“把关”。此外,该方案还在原先6家兼并主体的基础上增加了两家地方企业,即山西煤炭运销集团有限公司、山西煤炭进出口集团有限公司,与原先6家合称“5+2+1”企业,并将兼并主体设为3层(详细见第四部分)。政府还陆续出台一系列配套政策,强力推进兼并重组的实施过程24。政府主导下的兼并重组立竿见影。“10号文件”发布仅10个月,山西省政府宣布该省煤炭产业兼并重组基本完成:全省煤炭企业由2200多家减至130家,煤矿总数由2600座减到1053座,70%的矿井规模达到90万吨/年以上,30万吨/年以下的小煤矿全部淘汰25。回顾山西省2001～2010年间煤炭产业政策的变迁历程和第三轮整改的决策过程(图3),以下3个事实十分清楚。(1)最新一轮的煤炭产业重组是在行业规范初步建立、矿权改革基本完成的基础上进行的。到2008年前,山西省已经基本建立了较为完善的行业规范和监管制度,煤炭资源有偿使用的制度安排已经在全省推广,煤矿产权私有化和市场化的过程也基本完成,外地资本如温州“煤老板”也大量进入山西煤炭产业。这意味着山西在2009年的兼并重组改革之前已初步具备煤炭市场经济的制度条件。(2)煤炭企业兼并重组是由于重大安全事故导致官员问责、进而由省级政府强力主导的产权重新配置。这首先表现在官员问责力度大,涉及了多层官员,包括省级官员,并直接导致多项改革提上议程。其次,决策部门(即省级政府)一再提高产业准入门槛,从单井年产量9万吨到30万吨、最后到90万吨,试图以规模化生产来降低事故率。占煤炭企业总数90%以上的民营企业、乡镇企业和个体承包户被挡在新门槛之外。再次,通过打包煤炭资源、指定国有兼并主体、规定煤矿兼并价格及指定中介评估机构等直接干预市场的政策手段,决策部门取得了“立竿见影”的政策效果,不到1年就完成了大规模的产权转移。1547座煤矿被兼并掉,其中1084座被省政府指定的8家国有集团所兼并。重组后的1053个煤矿中有407个由指定的8家国有集团控股经营26。此外,强势的决策部门通过政治施压使得国有企业与地方政府快速执行政策,甚至对国有企业兼并数量进行了任务下达,对各地政府保留矿井数量进行了指标控制。这还体现在每季度煤炭兼并重组工作会议的推进和各类下发文件中“务必”、“加快”等字眼。因此,不管是“23号文件”还是“10号文件”,从改革者——省级政府角度来看,其政策目标是希望更有效率地配置煤矿资源,提高煤炭产业的集中度,进行规模化生产,以达到安全与发展共赢,缓解多次官员问责的燃眉之急。但是,安全与规模的双重限定使得政策偏向于国有重点煤矿,其无论从安全还是规模上的优势都大于乡镇与私营煤矿,甚至诸多地方国有煤矿。(3)结构化的共识决策给地方政府创造了逐利空间。追求共识是中国决策过程的基本特征(陈玲、赵静、薛澜,2010)。在缺乏共识的情形下,上级政府的决策无法得到下级政府的认同和有效执行。例如“23号文件”,在政策制定阶段,省政府主要在内部机构和同级思想库的范围内讨论和确定方案。但最终在面向下级政府的“动员会”上遭到地方政府的激烈反对。修改后的“10号文件”,在兼并重组的政策取向上与“23号文件”完全一致。不同的是,在2009年2月到2009年4月两个月的政策方案的详细设计过程中,省级政府召集省国有煤炭企业及省内重点煤炭企业、各市煤炭行业主要领导、各产煤县主要领导及相关各部门负责人进行了多次洽谈和工作推进会27。经过多次讨价还价,并为了保证政策能够执行下去,最终省级决策者在“23号文件”上进行了两项重要的政策调整,与各级政府达成了决策上的共识。重要的政策调整包括:第一,使地方政府拥有了政策执行的主导权。第二,扩大了兼并主体的范畴。地方政府不仅可以对辖区内的各类煤矿进行打包,也可以对地方国有煤矿,甚至乡镇煤矿和私营煤矿的兼并重组过程进行调配,还可以创造条件成为兼并主体,这给予了地方政府一定的逐利空间。此外,针对煤矿安全责任的问题也几经讨论28。最终结果使得地方政府获得了争取自身利益的空间。上述发现值得深思:重大安全事故频发,为什煤勾结”的地方人际网么既有的市场体系和产业监管不起作用?重大安全事故的频繁发生有复杂的社会、经济的原因,例如与民工流动相关的户籍制度和社会保障体系,地方煤矿与地方经济的相互嵌入、“官络等等,多种因素不一而足。问题在于,为什么当局没有致力于继续强化监管、保障产权、通过市场化的方式促进产业重组和规模化生产,而是采取一种极为激进的、行政的手段进行产权重置呢?在上述政策的执行过程中,基层政府面临巨大的政策执行压力,不仅需要限时、定量完成上级给定的煤炭资源重组的考核指标,而且还得兼顾地方企业利益和经济增长。那么,基层政府究竟采取了什么样的行为策略?要回答这个问题,首先要弄清楚各地重组前的产权格局以及地方政府与企业的利益关系,才能清楚地理解基层政府的行为策略、限制和逻辑。四、矿产资源方面的利益结构煤炭资源是自然资源性财产,煤炭产权包括煤炭资源所有权和采矿权。《中华人民共和国矿产资源法》(1996)中规定,矿产资源归国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权,个人和单位可依法获得采矿权。在计划经济时代,实行的是资源所有权和采矿权相结合的单一国有产权制度;改革开放初期,资源所有权和采矿权一度极为混乱,绝大多数煤矿没有国家正式授权的开采许可。20世纪90年代后逐渐建立“国家所有,分级管理”的煤矿产权制度,由各级地方政府负责煤炭资源所有权的开发、规划、运营和监管。2001～2010年,山西省逐步完善了煤炭资源有偿使用和煤矿产权市场化的政策。在上述体制下,山西省的煤矿经营主体大体可分为6类,即(1)中央直属国有企业、(2)省属国有企业、(3)地市国有企业、(4)县国有企业、(5)二轻集体29与乡镇集体企业及(6)民营煤矿企业。各级政府不同程度控制着相应级别的煤炭经营企业,成为“官煤勾结”最初的制度温床。例如县级国有煤矿的利润往往是县级政府的预算外收入,县政府对其有直接的控制力与管理力,一些县级国有煤矿矿长和中层干部直接由县政府任免。乡镇集体煤矿的利润归乡镇集体所有,但县级政府对其也有着间接的控制力。而民营煤矿中的大部分是由乡镇集体矿转包改制而成,乡村集体或占有一定股份,或享有固定分红和其他回报。这些民营煤矿因此被形象地称之为“戴红帽子”的煤矿。2006年煤炭资源有偿使用的产权改革之后,一批民营煤矿正式摘掉了“红帽子”,成为真正的“民(私)营煤矿”。煤矿开发的收益体现在税收、经营利润和资源价款上。煤矿企业的税收依据其产权性质,分别向中央、省、市和县四级财政缴纳各类税目。煤矿企业的经营利润也依据产权属性不同而分归不同产权所有人,如各级政府财政可支配部分国有煤矿的利润,乡镇、民营煤矿收益归乡镇集体或个体投资者所有。实施煤炭资源有偿使用的政策后,煤炭资源价款在各级政府间进行分配,县级政府占50%,省级政府占30%,中央政府占20%30。值得注意的是,在山西省重点产煤县,煤炭产业税收往往占财政收入70%以上,煤炭经济在产煤县县域经济发展中的比重呈现逐年上升趋势。不仅如此,地方煤矿企业在当地新农村建设、城镇基础设施建设、环境治理、以工补农、以煤补绿(化)等公共事业方面均(通过摊派)扮演重要角色。以某县为例,该县平均每个县营矿每年在公共事业方面的投入约为5000万～6000万元;一个30万吨/年的乡镇煤矿,每年在公共事业方面的投入约为2000万～3000万元;一个15万吨/年的村办煤矿,每年在公共事业方面的投入大约500万～800万元31。一定程度上讲,这些煤矿企业实际上是产煤县公共事业建设的最主要的资金保障。尤其在中国五级政府、四级财政的体制下,乡级政府没有税收收入,乡镇公共服务基础设施,例如学校、公路、医院以及养老院等,几乎全部依赖当地乡镇集体煤矿与私人煤矿的摊派。在就业方面,乡镇集体和民营煤矿是地方农村剩余劳动力的主要出口。据初步估算,一个15万～30万吨小型煤矿大约可容纳80～100人就业。不过,经多年发展,山西重点产煤区属地的农村剩余劳动力大多不再下井从事高危险一线工作,而单纯从事井上二线作业,如洗煤、炼焦、煤炭运输等工作。大部分井下作业人员是来自河南、安徽、河北等邻近省份农村地区的务工人员。由于地方政府的财政收入、基础建设和就业高度依赖本级国有或集体企业,而非在当地运营的央企和省属企业,因此兼并重组的煤改政策触及地方政府的核心利益。同时,中央和省属企业与地方政府也有着错综复杂的利益关系,使得地方政府的行为策略更加多样化。此轮重组中,省政府直接指定了8家兼并主体(即兼并重组中的买方)。其中有5家省属矿务局、2家省属集团公司和1家中央企业,简称“5+2+1”32。地方政府长期以来和这三类企业存在亲疏远近的关系。(1)兼并主体中的“5”指5家省属国有煤炭企业(俗称“矿务局”),其行政级别与地级市级别等同,其经营利润作为省级政府的预算外收入,因而被称为“省长的钱袋子”33。也正是上述原因,矿务局与属地政府的关系向来较为紧张,一旦矿区内发生房屋裂缝、公路坍塌、水井干涸等煤地纠纷(由于地下煤炭开采造成地面上的土地和设施破坏),属地政府往往由于行政级别的缘故无力与矿务局进行讨价还价,只能“打碎牙齿往肚里咽”;然而,在土地划拨、水电供应、行政审批等涉及地方政府行政管辖权的事项中,属地政府也可对矿务局形成一定掣肘。因此,省矿务局与属地政府长期以来形成了矛盾和制衡的关系。(2)兼并主体中的“2”是另外两家省属企业,即山西省煤炭进出口集团和山西省煤炭运销集团,它们则与地方政府形成了利益共享的合作关系。这两家企业原本以煤炭贸易和煤炭运输为主业,在企业扩张的过程中投资、兼并了多处地方煤矿,进而成为除五大矿务局以外的大型煤业集团。与矿务局不同的是,由于业务形态的缘故,这两家企业在山西各市县都建立了相应的运输和分销机构,因为也为县市各级政府创造了税收和预算外收入。例如,山西煤运集团的子公司包括各地的市煤运、县煤运等,其经营效益与地方政府财政有直接的关系,因此煤运集团不仅是“省长的钱袋子”,也同时是“市长、县长的钱袋子”。(3)兼并主体中的“1”是一家中央国有企业——中国中煤能源集团有限公司34。中煤集团在山西朔州市已经拥有一家子公司,即中煤平朔煤业有限责任公司。平朔矿区不仅为全国13个煤炭大基地之一,基本覆盖了所在地区朔州市辖区内的优质煤田,也是我国改革开放以后第一个最大的中外(美)合作项目。因其地位显赫,山西省政府将该企业纳入兼并主体的范畴。而中国还有一家煤炭行业的央企——神华集团35,由于神华并未申请作为兼并主体来参与重组,其在山西境内的下属煤矿保德煤矿得以“单独保留”,即不参与兼并和被兼并。“10号文件”规定,除了指定的这8家中央和省属国有企业外,达到特定生产规模的地方国有企业和民营企业理论上讲也可能成为兼并主体36。但实际上能够达到该规模门槛的企业数量极为稀少。最终,数量众多的市县国有煤矿、乡镇集体煤矿和民营煤矿因其生产规模过小,成为被兼并重组的对象,或者干脆被政策性关闭。对于作为被兼并对象的小型煤矿,选择与谁兼并是个两难问题:倘若被指定的“5+2+1”企业兼并,此类企业资产雄厚、投产快、审批手续便捷,便于尽快恢复生产。但重组后原所有人的自主权较弱,加上税收严格、未来可支配利润少;倘若被市县国有煤矿兼并,此类企业的好处是人际熟、保留的自主权较强,甚至能够大体保留原有管理团队和务工人员,税收亦可与地市政府协商,但地方国有企业财力有限,投资少、投产晚。实际上,由于煤炭资源按照煤层和地理位置被“打包”后重组,单个小型的煤矿的选择极为有限。五、矿产资源丰富山西省的煤炭重组政策主要由县级政府来负责具体实施。我们以山西省晋城市为例,观察该市各个产煤县的政策执行策略。晋城市是山西省产煤大市,全市约一半(49%)的土地面积下面蕴藏着丰富的煤层,煤矿税收占全市财政收入的近70%37。晋城市下辖泽州、高平、阳城、沁水、陵川、开发区和城区等7县(区),除开发区和城区外,其余5县均为山西省重点产煤县。晋城市辖区范围内还有一个市属国有煤矿(兰花集团)和一个省属矿务局(晋煤集团)。县级以下煤矿的产权状况,各县形态各异。例如,阳城地方煤矿以国有和集体所有为主;高平和泽州则是国有、集体与个体所有的混合区域;沁水、陵川和城区以个体所有制为主,大部分煤矿是民营煤矿。重组后,晋城市煤矿数量从385个减少到129个,被兼并的259个煤矿全部都是县级以下地方煤矿,市级国有矿的数量反而从11个增加到15个(见表1)。观察晋城市各县的煤矿重组过程,具有重要的典型意义。(一)地方兼并企业:性质、规模和规模地方政府既是上级政府的代理人,执行上级政府制定的政策,同时又是地方经济利益的代表,是追求经济利益最大化的自利者。地方政府的双重身份决定了政策执行的双重策略。在煤炭产业重组炭资源“打包”,并负责落实和推进兼并重组38。于是,一个策略问题产生了:县级政府优先选择谁来兼并本地煤矿?可供选择的兼并主体有央企、省属国有企业、市属国有企业、县属国有企业、大型民营企业等。那么现实情况怎么样呢?政策的具体执行过程中,县级政府负责将辖区内的煤晋城市原有煤矿385座,根据政策要求,重组后应削减到129座。“10号文件”规定了三类兼并主体:一是“5+2+1”的省企和央企。二是“年产量300万吨以上规模,且至少包含一个单井年产120万吨煤矿的地方骨干企业”,全市只有1家市属国有企业(兰花集团)符合条件。三是“由地方政府提出的,原则上包含一个单井年产90万吨煤矿,且重组后年产量不低于300万吨规模的地方新建企业”。以上条件中,第一类和第二类都是上级政府所属的国有企业,只有第三类企业给各县留有回旋空间(前提是该县已经拥有年产90万吨以上的煤矿)。那么究竟有多少家地方企业有条件变为“第三类兼并主体”呢?统计表明,重组前,晋城市辖区内达到单井90万吨生产规模的地方煤矿仅有4座(不含市级及以上国有煤矿),其中3座县级国有煤矿、和1个民营煤矿。于是,以仅有的3座县级国有煤矿为基础,阳城、高平、泽州三县分别成立了由县级政府控股的阳泰公司、科兴公司和天泰公司39。另一个民营煤矿属于沁和能源集团,后者也经过整合扩建后挤进地方兼并主体行列。有意思的是,不具备条件的县政府也不甘落后,通过与省政府讨价还价、特批等方式组建新的地方兼并主体。例如,陵川县合并、扩建了当地几个“单独保留”40的股份制煤矿,成立了由陵川政府控股的崇安公司。阳城县北留镇还整合了当地4家股份制煤矿,成立全省唯一一家特批的、由乡镇政府控股的兼并主体,即皇城相府(集团)有限公司。此外,在煤炭企业兼并重组过程中还有一类特殊的企业,包括中外合资企业(亚美大宁)、中央控股企业(天地王坡、保利平山)和民营企业(青龙同昌)等41。这几家企业仅作为“单独保留”矿井而存活,或仅兼并了极少量相邻小矿(或政策性关闭小矿)。几乎没有真正参与这场重组盛宴。最终,重组后的晋城市煤炭产业只剩下14家企业,控制了全市129个地方煤矿,如表2所示。上述14家企业中,省属国有企业3家,整合煤矿占地方矿井总数48.1%,占总产能43.5%;县国有企业4家和市国有企业1家,整合煤矿占矿井总数39.5%,占总产能39.8%;乡镇集体和民营企业3家,整合煤矿占矿井总数10.1%,占总产能9.6%;央企控股企业和中外合资企业3家,整合煤矿占矿井总数2.4%,占总产能7.1%。至此,结果显然易见!省、市、县各级国有企业是地方煤矿重组的最大赢家,其产能比例从28.7%飙升至83.3%;乡镇集体和民营企业大幅缩减,从66.9%跌落到9.6%;中央控股企业和中外合资企业似乎“置身事外”,变化甚微(图4)。从结果中还可以看出,县政府在政策执行过程中采取了双重策略:一方面按照省政府“10号文件”的要求,基本实现了省级国有的兼并份额;另一方面,还通过组建新企业扩大了县级国有的份额。这双重策略折射出地方政府的双重身份:前者体现出县级政府是上级政府的代理机构,履行上级政府制定的产业政策;后者体现出县级政府作为当地经济或政府自身的利益代表,追求地方利益的最大化。(二)反复强调政策执行结果的分析。在政策那么,具有代理人和自利者双重属性的政府行动者,在产权重置过程中会有哪些不同的表现呢?地方政府在产权重置过程中究竟倾向于直接利益还是间接利益,取决于其自身国有产权比重的变化。若地方政府自身国有产权比例在重组后显著下降,则我们认为,该政府呈现出为追求间接利益的自利取向。若地方政府自身国有产权比例在重组后显著增加,则我们认为,该政府呈现出为追求直接利益的自利取向。地方政府在产权重置中究竟是对上代理还是对下代理,情况则比较复杂。由于所有县都被要求增大上级国有产权比重,因此,我们无法单纯从上级国有比重的增减来区分代理类型。而且,各县因资源禀赋和政策门槛的限制,能够完成上级国有产权比例有所不同。因此,我们引入一个情景估测指标。依据“10号文件”的政策门槛要求和晋城市辖区内385座煤矿的具体规模和大小,我们可以估算出每个县若完全按照上级政策要求执行的结果,即本县辖区内上级国有产权(省、市)的规划产能Mi(推测值)见表4,而实际执行结果中上级国有产权的规划产能Ti(实际值)见表3。则本县的对上代理完成率(完成上级国有占可完成上级国有的比率)为Ti/Mi。若某县的Ti/Mi值大于六县平均值则认为该县的代理类型为对上代理,反之则为对下代理。通过数据分析,我们得知各县煤炭产业重组完成后新的产权比例如表3所示,估算的各地方政府完成上级国有产权的比例和规划产能如表4所示。综合分析地方政府的利益导向和代理类型,结果如图5所示。图5非常清楚呈现了双重角色下各县角色的不同。作为“监管型政府”的沁水、城区两县,由于缺乏强有力的资源禀赋和发展实力,地方政府则通过促进当地企业发展和有序竞争来扩大税基、获取间接经济利益,其对上代理的特征使得政府表现出强硬的市场规制者角色。作为“竞争型政府”的高平、泽州、陵川等县区,呈现出典型的对下代理且政府自身逐利特征。地方政府利用其对下代理职能,以地方经济发展和公共利益为由,对市场进行巧取豪夺,使得地方国有部门的市场份额和经济利益得到大大强化。政府倾向于以地方经济的主导者自居,呈现出典型的企业家特点。作为“保护型政府”的阳城县,在对下代理的同时,为了辖区内企业和公众利益,并不显著增加自身国有产权比重,而是对非国有产权进行一定程度的保护。因此,“保护型政府”惯于采用地方保护主义的方式来维护当地企业的利益,以扩大税基或获取隐性收益的方式赚取间接利益。(三)政府对市场的干预然而,地方政府角色差异的背后显现的是其对市场干预方式的不同。在计划经济中,国家完全掌控经济部门,不存在竞争市场,政府对经济的干预是全方位的(McMillanandNaughton,1992)。在私有化程度居中的市场经济中,政府拥有国有的战略部门,在关键行业中具有垄断特权,在市场竞争中不仅是裁判员还是运动员。因此,政府对市场的干预多为导向型,指导市场竞争(Rosovsky,1972;Amsden,2001;Okhmatovskiy,2010)。在私有化程度很高的市场经济中,政府对市场的干预仅为规制性,为市场经济提供制度保障,因此政府对市场的干预多在于制度或政策层面(Russo,2001;Shaffer,1995;Shleifer,1998)。晋城市各县的煤炭产业中,阳城以国有制和集体所有制为主,泽州和高平是国有、集体和民营的混合体制,而沁水则是民营为主。那么,在执行煤炭产业重组中,国有制份额的多寡是否会影响政策执行的结果呢?研究表明答案是肯定的。下面我们对各县政策执行的差异化策略展开分析。1.阳城县与外资企业“包”的重组阳城县内所有煤矿均属国有制或集体所有制,县政府在该县的煤炭产业中拥有非常强的控制权,政府直接主导了产业重组的全过程。重组前全县共有煤矿74个,其中县国有煤矿共13个,二轻矿和乡镇集体矿61个。在前期煤炭资源“打包”的过程中,为保证本地经济利益和本地职工就业问题,阳城县基本保留了经济效益和生产条件较好的矿井42。阳城共有29个“包”,其中全部的县级国有煤矿被打成12个“包”,并重组在一起成立了“阳泰公司”。而其余17个“包”则被“5+2+1”省属企业、市属国企和1家乡镇企业分别兼并43。阳泰集团之所以没有兼并掉当地所有的乡镇集体煤矿,主要是因为成本和安全两方面的考虑。如果全部兼并,阳泰公司将要支付高达20多亿元的社会集资款44,并要承担诸多生产条件不佳矿井的安全责任,所以最终基于政治利益和经济利益的双重考虑选择了放弃,优化了结果。不仅如此,阳城县还需要给予省级政府面子,欢迎各类省属企业入驻,并指派部分“包”给省属企业。在此过程中,县政府为了防止在县域煤炭行业内一家独大,县政府无法做主的局面产生,县政府同时引入了省属企业晋煤集团和煤运公司,此外还照顾了市属企业兰花集团。之所以煤运公司兼并数量远大于晋煤集团是因为选择煤运公司可以更多地保持原有乡镇煤矿的管理团队和职工,稳定就业,并且县政府可以继续通过煤运公司的子公司获取利益。重组完成后,阳城县的地方煤矿产能由县国有占35.4%、集体所有制占64.6%的格局变为了省国有、市国有、县国有和集体所有制分别占46%、3.6%、37.6%,12.7%。县政府的策略是完全保留原有县国有煤矿,通过“资源打包”少量扩张了县级国有的产能和比例,同时保留了一部分乡镇集体煤矿(见表3、表5)。大部分的集体所有制煤矿则成为县政府用来平衡各级国有和向上层政府示好的工具。2.煤运公司的并购泽州县的煤炭产业呈现混合所有制的特征,且个体民营煤矿占多数。重组前全县共106座煤矿,其中县级国有煤矿9座,二轻集体矿和乡镇集体煤矿3座,个体民营煤矿94座,产能分别占17.8%、6.3%和75.9%。在本级国有比重不占优势的情况下,泽州县政府运用“企业家”思维,采取合资策略,争取本级政府的最大化利益。具体做法是与晋煤集团进行商业谈判,以4个县国有煤矿入股,与省属国有企业晋煤集团合资成立“天安公司”,其中泽州县政府持股49%,晋煤集团控股51%。天安公司兼并了本地30个煤矿“包”中的21个“包”,共计56座煤矿,占当地总产能的一半以上。由于当地私营煤矿与地方政府长期而稳定的合作关系,故而纷纷加入“天安公司”。为此,晋煤集团向天安公司注资30多亿元,且按照每吨煤26元/年的额度向县政府支付优先股红利,用以支持当地公共事业基金和行政费用45。根据测算,在兼并重组之前,晋煤集团支付的地方公共事业经费约每吨煤11元/年,因此,差额部分(15元/吨年)相当于政府通过天安公司获得的投资收益46。“天安模式”的特殊之处在于政府不仅获得了煤炭资源的收益,也巧妙地转移了建设投资成本和安全生产的责任。这种半透明的参股方式使得县政府极大扩张了自身利益。泽州县剩余的9个煤矿包中,5个被县政府新成立的控股企业“天泰公司”重组,3个被省属企业煤运公司兼并,另有1个煤矿包为央企控股企业所有47。重组后,泽州县政府控制的当地煤炭产能约占46.9%(含县政府通过天安公司控制的产能),远远高于原先的17.8%,成为重组的大赢家(见表3、表6)。同样基于政治收益的考虑,泽州县政府还欢迎了另外一家省属国有煤运公司的入驻。与泽州县类似,高平的煤炭产业也呈现混合所有制的特征,重组前当地共有104座煤矿,其中县国有煤矿6座,二轻集体和乡镇集体煤矿12座,个体民营煤矿86座,产能分别占18.43%、13.82%和67.7%。高平县政府先在县国有煤矿的基础上成立“科兴公司”,由县政府控股,然后再通过科兴集团兼并县国有煤矿和资源好的乡镇集体和民营煤矿。另外,也是本着对政治收益(服从上级、安全生产和本地稳定)的考虑,县政府也积极促成了省属煤运公司和市属兰花集团对本地乡镇煤矿和民营煤矿的兼并。因为,比起五大矿务局来说,选择煤运公司可以更大程度上保持这些乡镇煤矿和民营煤矿的原有员工格局,维持地方就业稳定,情况和阳城类似。在此过程中,高平市政府充当起这些乡镇集体煤矿和民营煤矿的话语代表,与各大主体进行商业谈判,以政府姿态帮助这些小煤矿寻找到更好的买家,并与各大主体协商了重组后对地方公共事业经费支付的问题。重组后县国有的煤炭产能从18.43%提高到45%(见表3、表7)。青龙同昌煤矿成为该县唯一单独保留的民营煤矿,且规划产能从30万吨扩大到90万吨48。以上分析,我们可以看出泽州、高平两县政府在执行上级产业政策的同时,还表现出非常强的企业家特征,政府自利倾向非常大,成为兼并重组中的赢家,使用的执行手段为“商业谈判”。3.党组织行为的分析沁水县的煤炭产业以个体和股份制为主,大部分地方煤矿是民营企业。重组前,沁水县共有44座煤矿,总产能1404万吨/年,其中县国有煤矿4座,二轻集体与乡镇集体煤矿2座,民营煤矿38座,比例为11.6%、3.2%、85.2%。重组过程中,沁水县共组成了20个煤炭资源“包”,其中9个被“5+2”省属国有企业兼并,2个被市属国有企业兼并,8个被民营企业兼并,另有1个为央企控股煤矿所有(单独保留)。重组后,县国有比重从11.6%下降到0,民营比重从85.2%下降到42.1%(见表3、表8)。沁水县政府的策略与邻县显著不同,县国有的产能比重不但没有增加,反而彻底减少到零49。在兼并重组过程中,县政府主要发挥指令和协调的功能,将大小肥瘦的煤矿搭配组合成“包”,然后分配给兼并主体。当地人把这种做法叫做“拉郎配”。县政府还召开多次兼并重组洽谈会,邀请兼并主体和被兼并主体双方参加,进行洽谈协商。另外,上一轮资源有偿使用致使资源丰富的沁水吸引了大量温州商人投资,这些民营煤矿,有的还处于投资建设期、尚未投产获利就面临兼并重组,引起“煤老板”们的极大不满。县政府要说服这些外地“煤老板”不是一件容易的事儿,只能通过“连哄带吓唬”50。因为多数民营煤矿在审批手续、产权转移及债权债务方面存在混乱,而且有的还有过偷税漏税等非法经营的行为,县政府借机施压,才完成了兼并重组的任务。沁水县为什么没有趁机扩张县级国有的产能呢?重组前,沁水县政府拥有的4个国有煤矿均未超过30万吨/年的产能,根本不具备成立新的兼并主体条件,且政府在沁和能源集团已拥有18.5%的股权,实则隐性持股。重组后,这4个县国有煤矿则分别被沁和能源(2个)、晋煤集团(1个)、进出口集团(1个)等兼并。沁水县的策略是在自身无法创造条件获得利益的情况下,做好规制者的角色,通过施压或强制命令的方式积极完成上级政府任务。利用拉郎配的模式让资源禀赋差的民营煤矿找到买家,并将一部分县国有和资源好的民营煤矿配给了县政府隐性持股的民营主体。不难看出,沁水县政府角色更多的表现为规制者,政府自利程度较小。陵川县的地方煤矿也以乡镇集体和个体民营为主。重组前共有27个煤矿,国有、乡镇集体和民营煤矿各占13.1%、20.2%和66.7%。但是由于陵川地处山区,煤炭资源储量不多、开采条件不好,没有哪家大企业愿意来兼并。而当地也没有任何一个煤矿达到90万吨规模,或者有足够财力兼并其他煤矿。因此,在晋城市政府的建议下,陵川县将所有的县国有煤矿整合成崇安公司,然后再由崇安公司兼并掉辖区内所有的乡镇集体与民营煤矿。重组后,崇安公司的规划产能达到375万吨,勉强够上300万吨的企业门槛51。城区(县级)辖区内的大部分煤矿都是民营矿,储量也非常少,全部煤矿整合到一起,产能也达不到300万吨的门槛。因此,该区不可能成立新的兼并主体(无论国有还是民营)。不过,城区地处平原,煤矿开采条件比陵川好。最终情形是,在市政府的撮合下,所有煤矿都被区政府“指派”兼并给省属企业晋煤集团52。通过分析各地产权重组情况,可以十分清楚地揭示各地政府的行为策略,该策略可以从两个方面来阐述。一方面,我们再次印证了地方政府作为代理人和自利者的双重身份,地方政府的目标函数中包含经济收益、政治收益,而政治收益表现在服从上级,取得政绩;安全生产、避免问责;就业稳定、获得群众支持等方面。具体表现在:(1)各县均有50%左右的煤炭资源被省市两级国有企业占有。只有在资源禀赋很差(如陵川县)的情况下,上级国有企业才没有染指地方煤矿。这说明各县作为上级政府“代理人”的方面,相互看齐,保持策略一致。(2)各县成立了一批新的县级国有企业(成为兼并主体),以保留和扩大县级政府的自身利益,并控制了各地约40%以上的煤炭资源。各县通过成立“国门新贵”(科兴、天泰、阳泰