新公共管理视角下彩票监管问题研究

新公共管理视角下彩票监管问题研究

一、新公共管理co-,一个是强调政府规制主义向市场主义的一个人20世纪70年代末以来，随着新古典经济理论的繁荣和信息技术革命的浪潮，一些西方国家出现了金融危机、公共服务危机和公民信任危机。人们对公共部门的管理现状越来越不满。为了应对这些问题，政府采取了重大的公共改革运动。这场主张运用市场机制和借鉴私人部门管理经验提升政府绩效的改革运动,被理论界称为“新公共管理”运动。于是在20世纪80年代,公共部门中出现了一种改造传统行政模式缺陷的新管理方法,这种新的方法试图解决财政危机、管理危机、信任危机。相对于传统行政管理方式而言,新公共管理运动从经济学中获得了主要的理论支持(欧文.E·休斯,2002)新公共管理运动首先发端于英国,以撒切尔夫人上台为标志,随后波及到澳大利亚、新西兰、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家。自20世纪90年代以来,一些新兴工业化国家也加入了这一改革大潮。这一运动缘于对上个世纪70年代以来国家干预主义经济政策所造成的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会过渡期间官僚制政府管理模式弊端丛生的反思,是西方行政管理从规制主义向市场主义的再次回归。新公共管理的主要内容包括:(1)关于变革的核心理念和基础。提高政府生产力,以较少的行政和管理成本提供较多的公共产品和服务;(2)引入市场机制,实行民营化与合同制;(3)建设服务型政府。不是从服务的提供者(尤其是政府官员)的观点出发来设计公共项目,并由官僚机构管理这些项目,而是将公民(公共服务产品的接受者)放在首要地位,以公民、顾客为导向;(4)向地方放权。给予第一线管理者以更多的权力和激励,以便让他们有更多的能力对公民的需要作出积极的回应;(5)提高政府的公共政策的设计和实施能力;(6)对结果负责,传统行政模式重视过程和程序设计而忽视结果;(7)最重要的是寻求增进政府与公民社会的关系,改革所追求的是增强政府满足公民期望的能力(顾建光,2004)。二、法国的管理体制新公共管理理论主张运用市场机制和借鉴私人部门管理经验提升政府绩效的改革,从国外关于彩票监管的立法和实务来看,彩票监管大体上有两种模式:一是政府通过强化对彩票公司的治理完成对彩票市场的监管;二是通过专门的监管机构对彩票经营者的经营行为的监管完成对彩票市场的监管。前一种模式以法国为代表,我们称为法国模式;后一种模式较多,以英国、美国为代表,我们称为英美模式1。(一)游戏集团的运营管理模式法国彩票最后的开禁是在1933年。由于一战的原因,法国财政极其困难,政府无钱安置受伤军人的治疗以及对阵亡将士家人的抚恤。彩票的弊端在解决这一问题的压力下变得无足轻重,于是法国政府通过特许法令的形式允许作为民间团体的法国退伍军人协会发行彩票。而这一举措不但解决了实际的问题,还为政府带来了滚滚财源,这也使得政府在克服彩票市场缺陷的问题上不再简单地废禁,而是采取了较为缓和的方式,加强了对彩票市场的规范和控制。但是,法国对彩票市场监管的特别之处不是制定了独特细致的彩票立法,而是通过对彩票公司的治理来规范彩票市场。1976年乐透彩票在法国出现后取得了很大的成功,国家遂于1978年将其收归国有。1979年成立了国家彩票及国家乐透公司,垄断了彩票的经营,退伍军人协会不再直接经营彩票,而是作为公司的股东,占有49%的股份,而国家是最大的股东,占有51%的股份。1989年,在原公司的基础上成立了法国乐透公司,注册资本也由2000万法郎增至5亿法郎,国家股份也增至了72%1。后来,法国又在原公司的基础上成立了法国游戏集团,其中国家股份为72%,发行商20%,公司职工5%,批发商3%。董事会席位18个,国家占有9个席位;公司员工占有6个席位;其他3个席位由股东大会选举产生。游戏集团的董事长兼任总经理,由政府总理提名,总统任命。法国彩票的主管机关是预算部,预算部代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管2。具体管理方法是:1、在游戏集团董事会中,法国预算部人员占多数席位,预算部的很多官员都曾经担任或者正在担任游戏集团董事。2、政府在游戏集团派驻国家监督员,负责监督企业是否按时将公益金如数上缴国家财政;各方面措施是否和国家规定一致;企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实;对企业的重大决策,如新游戏的玩法、子公司的经营状况等提出看法。国家监督员直接对预算部长负责。3、预算部审核批准游戏集团的新的玩法。通常由游戏集团设计新的玩法并制定游戏规则,然后报预算部审批,预算部视其是否与国家现行制度吻合,以及是否对国家预算有好处来决定是否批准。4、整体控制游戏集团的发展情况,例如资金的分配不但直接影响国家的财政收入,也决定了企业的发展。游戏集团成为法国唯一的彩票经营的合法机构后,是彩票市场唯一的发行主体。从国家与游戏集团的关系来看,国家是游戏集团的股东,国家是通过行使股东权利来控制游戏集团,并控制法国的彩票市场的。国家对彩票市场的监管,除了正常的财政、司法、审计等监督外,更为重要的是通过公司的治理来完成对彩票市场的治理。国家通过游戏集团的董事会来控制游戏集团彩票的发行、销售、兑付等一切经营活动,确保游戏集团能够按照国家期望的模式与方向发展,规范彩票市场,提高市场信誉,并最终实现国家利益。至于批发商与零售商,国家不与其直接发生商业上的联系,国家既不参与经营,也不对其经营进行正常法律监督之外的干涉。游戏集团通过正常的商业上的合同,与批发商建立商业上的联系,批发商受托从事彩票的批发,其与零售商的关系也和普通的商业活动没有本质的区别。从法国彩票发展的历史来看,彩票国有化的过程也是政府彩票合法化过程中的一个措施,它通过国有化为国家挣得丰厚的利益,也完成了国家对彩票市场的治理,反过来又为彩票合法化提供了支持。而通过对公司的治理来完成对彩票市场的监管,不但可以对彩票市场实行有效的控制,也方便权力分配。国家以股东的身份出现在游戏集团,并通过公司运营规则,通过股东权利的行使来实现对彩票市场的监管,比国家成立专门的监管机构更有效率,更有针对性。显然,董事会成员参与彩票经营,更了解彩票市场,更能因时因地制宜。但是,这种监管模式的成立首先必须保障国家对彩票市场的垄断,而且在股东会、董事会占有绝对的优势;其次必须防范经营性的公司(游戏集团)机构官僚化。(二)“合法的国家彩与法国不同的是,英国和美国都没有国家垄断的统一的彩票发行机构,国家不直接经营彩票,而是授权或者特许彩票公司经营,国家不参加彩票公司的内部经营和管理,只是对彩票的经营实施监管。而实际上,国家对彩票公司彩票经营的特许或者授权,也是国家监管的一个重要手段。彩票发行被废止多年后,1993年10月英国颁布了《全国彩票发行法》,彩票又重新风行起来,目前英国主要有国家彩票和博彩公司发行的彩票(主要是体育彩票,这里主要探讨一下对国家彩票经营监管的策略)。对于国家彩票,国务大臣任命国家彩票总监主导彩票的监管,总监通过招标的形式招聘彩票的经营者,并向经营者颁发彩票经营许可证。国务大臣的职责是:1、指定彩票总监;2、制定彩票销售管理办法;3、控制和管理国家彩票分配基金;4、根据命令修改“国家彩票净收益分配的比例”。国家彩票总监的职责为:1、保证国家彩票的发行销售工作依法进行;2、保障每一个彩票购买者的合法权益能得到保护;3、向国务大臣提供国家彩票的具体情况。获得经营国家彩票的公司对国家彩票总监负责,应履行的义务记载在彩票经营许可证上:在从事许可证中规定的任何事情前需要得到总监的同意;随时向总监提供信息;允许总监检查任何文件以及国家彩票的有关信息;向总监提供存储在计算机中的可视的、合法的信息拷贝。国家彩票的经营需经国家彩票总监颁发经营许可证,而且任何时期只能颁发一个经营许可证。美国彩票的发行权归各个州,而各个州的彩票监管制度却不尽一致。但大体上各个允许彩票发行的州都有彩票委员会,委员会委员由州参议院的参议员、众议院的众议员以及州长任命的公众代表组成。委员会不但负责州彩票的监督与政策的制定,还扮演彩票经营的监察人角色。例如,加州的彩票委员会由5名委员组成,委员由州长任命,经州议会批准。州长有权通告委员会和州议会,决定撤销某委员。委员会必须按季度向州长、州首席检查官、州审计长、州财政部、州立法部作出彩票经营汇报,报告内容包括彩票经营的全部收入、资金支付数、经营费用、纯收入和彩票筹集资金的使用情况等。根据彩票法,彩票委员会负责发布规定,指定彩票公司经营的彩票类型,限制其发行某些类型的彩票;公布规则和指令,规定每期彩票的中奖数额、奖金金额以及奖种等;发布规则与指令,规定确定中奖人的方法,例如如何公开摇奖,确立怎样的见证公证制度,决定开奖摇奖的程序等;规定每种彩票的销售价格;制定兑奖、付奖制度;根据彩票经营的需要,确定每一种的分配制度等。值得注意的是,英国、美国都是通过独立的监管机构来完成对彩票市场的监管的,尽管英美都有国有或者国家控股的彩票公司,甚至因为持股的原因国家也控制着彩票公司管理者的职位,但对彩票市场的监管采取了与法国迥然不同的制度。公司有特许授权下的独立的经营权,彩票监管机构不介入公司内部的经营管理事务,不象法国那样监管机构直接派员担任公司的重要领导职位,并以此实现通过对公司的治理来完成对彩票市场治理的监管目标,其职责是监督是否存在舞弊,是否存在越权,是否应该采用什么样的调控措施来保障彩票市场的良性运行等。新公共管理运动在理论和实践上具有明显的市场导向、结果导向和顾客导向的特征,主张将市场竞争机制引入公共管理,打破政府对公共产品与服务的垄断;更多地注重管理的结果,而不是只专注于过程,重视政府绩效的考核;把公众视为顾客,将顾客的满意程度作为衡量的标准。新公共管理作为一种全新的治理理念,作为一种模式,虽然与发达国家的政策、文化背景相关联,但是它强调市场与官僚体制相互需要、互为补充;强调竞争与分权;强调政府与民间的合作伙伴关系等等,对中国彩票业改革有着重要的借鉴意义。十六届三中全会指出要加强对电力、航空、铁路等垄断行业的改革与监管。彩票作为一个自然垄断产业,与国民经济发展、构建和谐社会的关联程度较强,因此借鉴国际经验来指导中国的彩票监管是一个值得探索的课题。三、我国彩的市场从1985年算起,我国彩票业已有21年历史。21年来,我国彩票业日渐成熟,取得了长足发展,为社会筹集了大量的公益金,大大促进了中国福利事业和体育事业的发展。与此同时,彩票品种不断增加,从单一的传统型发展到传统型、即开型、即开传统结合型和电脑型等四大类,数十个品种,上千种票面。彩票的游戏玩法越来越丰富多样,并被广大人民群众所接受,已经成为广大人民群众新的娱乐休闲方式。我国彩票市场的潜力远未被发掘。国际通行经验表明,一个国家正常的彩票销售发行规模一般为国内生产总值(GDP)的1%左右。而据初步核算,我国2004年全年国内生产总值为136515亿元3。按此计算,我国彩票发行潜力应该可以达到近1400亿元。然而,2004年我国彩票的总销售额却只有不到400亿元,其中福利彩票全国销售额为226.4亿元4,体育彩票全年的销售额为155亿5。其原因当然不排除我国当前生产力总体水平不高、人均收入较低的因素,但我们认为,彩票监管体系不健全、体制不顺是造成这一结果的关键因素。这主要表现在以下几个方面:(一)当前我国现有的法律规范对于中小型企业保险、政策这主要表现在两点:一是我国目前尚未出台《彩票法》,还没有一部统管全国彩票市场的法规,各地的彩票发行从宏观管理到微观组织运行都没有基本的行为准则和法律根据。很多涉及到彩民及代销商与发行机构之间的纠纷,往往需要《行政诉讼法》来调整,这样在实际操作中对于一些案件的受理和审理都会显得比较困难。二是我国暂时行使着“大法”职能的是一些规章及一些内部文件,财政部2002年3月依照《国务院关于进一步规范彩票发行管理的通知》制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》是目前最高位阶的有关彩票的法规。民政部、国家体育总局也有类似的部门规章。然而,不容忽视的一点是,现有的关于彩票管理和发行的各种文件(包括文件、通知、地方法规)所作的规定颇为宽泛,内容过于粗糙、原则,找不到详细的法则,使仅有的一些规定形同虚设,在具体执行和操作上有一定的困难,并且容易出现问题。同时对有关彩票发行、资金分配和使用、财务管理公开和信息披露、中奖规则、从业人员资格要求等具体问题更是不明确,有的地方法规与中央的法规不一致,也不修改。所以当彩票市场出现纠纷时,无法做到“有法可依”。因此迫切需要一部全面化、系统化、规范化的,既切合实际又具有一定前瞻性的彩票法来解决我国彩票事业走可持续发展健康道路的法律保障问题。(二)两大机构的恶性竞争现象日益恶化,主要是利用一个光1,彩票发行带有部门色彩,利益之争导致恶性竞争彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业”,“不允许竞争”,但在体育彩票和福利彩票之间却存在着事实上的竞争。目前,我国有两家合法的彩票发行机构:中国福利彩票发行中心和中国体育彩票发行中心及其下属机构,分别负责福利彩票和体育彩票在全国的发行。彩票的发行与经营特许权是根据彩票发行的最初目的而不是根据彩票的玩法和种类来划分的。两个机构发行的各种彩票品种虽然叫法不同,但从彩票的基本玩法和游戏规则、销售方式与购买对象看,实际上都属于相同的彩票类型。除了足球彩票是体彩中心一家发行外,其余即开型、传统型、乐透型和数字型彩票由两家机构同时发行。可见,我国的彩票市场结构实际上是直接竞争的模式。具体地说,是双寡头的直接竞争模式。从利益角度讲,按照国家规定,彩票发行收入中,15%提取为发行机构的发行费,35%是上交的公益金,50%作为返奖。发行机构的利益,也是从发行收入中来。而彩民的数量是有限的,两家发行机构为了自身能够获得更多的利益,“争夺”彩民的恶性竞争愈演愈烈。不仅如此,由于两大发行机构已经基本建成了全国性的销售网络,各地的福彩销售网点与体彩销售网点近在咫尺,这使两大机构的面对面竞争同质化和白热化,也导致我国各地两个机构恶性竞争事件时有发生。2,彩票发行销售体制存在着明显的计划经济特性彩票的发行权必须控制在政府手中,这是全世界的通行做法,但是如果彩票的销售不实行市场化也由政府经手,必然会既限制了彩票的发行量,又将会加大发行的成本。我国的彩票发行权由国务院批准,监管权属财政部门,目前的发行部门为民政部和体育总局。每年发行多少彩票由国家民政部和体育总局统计各省的需求量,并综合上一年度的销售额,结合本部门欲使用彩票公益金的需求量,这两个部门的有关领导再召开一个会议讨论确定一个额度报财政部,财政部经过商讨或测算确认后报国务院,国务院根据财政部上报的材料批准一个总额度,财政部再将其分配到民政部和国家体育总局。显然,这种额度管理的彩票发行方式明显是采取计划经济的模式。这种发行体制随着彩票市场的不断壮大,其弊端已经逐步显现,如目前出现的有些地方在卖,有些地方在歇,有的时候在卖,有的时候停卖,人为地限制了彩票的发行量上升,就是这一发行销售体制所造成的结果。3,发行成本高,筹资效率偏低彩票的特性决定了发行彩票所筹资金是公益性资金。一般来说,所有彩票都应普遍遵循高奖额、低成本和低中奖概率的原则:高奖额使彩票具有市场吸引力,低成本使所有社会成员都有能力购买彩票,低中奖概率则决定了绝大多数购买彩票的人不可能中奖,他们购买彩票实质上是对社会进行无偿捐赠。而降低成本的关键就是降低彩票发行费用。彩票发行费用比例,主要受发行量、发行方式和销售组织方式三方面因素的影响。一般而言,发行量大、发行费用比例可以相对低;发行量小、发行费用比例相对要高。利用电脑网络发行彩票,比用人工方式发行费用比例要低。靠企业组织发行比靠政府机构组织发行费用比例要低。目前,我国的彩票是由民政和体育部门来经营和发行的,并且这两个部门还对彩票进行行政管理,享有发行费用和公益金双重利益,是机关、事业、企业“三位一体”的体制。这种体制在市场经济条件下,严重地制约了彩票的发展,在人事制度和分配制度等方面都不能按照市场规律办事。现行的福利彩票和体育彩票各采取一套发行管理办法,而这两种发行管理办法体现着各自的利益,在其操作程序上有较大的差异,如对风险基金的提取和弃奖金的处理规定各不相同。这两个部门所制定的有些彩票管理规定还不符合一般会计原则,比如对彩票发行费用和使用范围规定不严,发行费用结余经常被用于补充彩票发行机构主管部门的经费。再由于彩票的印制、电脑彩票的技术规范及中央数据库都由这两个部门负责。这些都使得财政部门的监管缺乏统一的标准和依据,必然造成发行成本过高、筹资效率低。国外绝大部分国家的彩票发行费用比例在10%-15%之间,而当前我国福利彩票和体育彩票的发行成本却高达20%。(三)地方彩领企业违规使用难虽然国务院规定财政部是彩票业的监管部门,但民政部和国家体育总局实际上分享了彩票监管的部分权力;财政部在制定与福利彩票和体育彩票有关的政策与规章时需要与两个行政部门协调方能得到较好地贯彻,地方彩票发行企业出现了违反彩票政策的行为也很难得到及时有效的制止;公益金的分配与使用方向为民政和体育部门掌握和使用,财政部很难对其使用效果进行监督。另一方面,财政部、民政部、国家体育总局都是部级单位,不存在上下级的关系。现在虽然有了统一的《暂行规定》,但民政部和国家体育总局仍然各自为政,各行其是,只从本部门利益出发,“根本不把财政部放在眼里”。(四)统一管理体制,集中控制不健全由于不够透明和公开,使人们无法真正清楚资金的管理和使用情况,并且由于没有制度上的约束,“跑、冒、滴、漏”、“贪污腐败”、“暗箱操作”和资金被挪作它用的现象屡禁不止;此外,没有统一的管理体制,也会造成各地、各部门由于利益的关系而造成互相扯皮的现象。目前,一些地方政及企事业单位挤占、挪用公益性资金;用公益金参与金融拆借、购买股票及投资办经济实体;公益性资金投放不及时,投向结构不合理等现象也比较严重。(五)数字运营商和数字用户的操作意识1人员专业培训方面福利彩票的销售和管理机构及职能是按省、地、县行政和层次设置的,人员基本上是从民政部门借用;体育彩票的机构设置仅设到省,人员也是从体育局借用。这样就存在发行机构人员脚踩两只船,工资、编制在行政,工作职责在彩票发行机构。哪里忙往哪里跑,甚至于有的发行机构至今仍无编制,人员长期借用。这样也就谈不上对人员的专业培训和形成一支稳定的队伍。这与彩票发行机构应该是独立核算、自收自支、自负盈亏的企业法人的规定与要求不一致,也不利于彩票业的发展。一方面是观念意识保守、片面。传统的观念认为,博彩等同于赌博,所以认为购买彩票是一种“不务正业”的事情。我们应该认识到,博彩是一种投机行为,市场经济中需要投机,因为投机行为往往是高风险、高收益,只有投机者在利益的驱使下勇于承担风险,才能使单个风险不会积聚为大的风险,从而化解市场风险,保持市场的繁荣和稳定,从这一点上,投机行为是健全的市场经济不可或缺的条件。另一方面是彩民投机心理过重。媒体和发行者的恶性宣传,使一些人认为只要买得多,就会中大奖,因此彩民过分疯狂,导致出现了倾家荡产者、跳楼自杀者,更有甚者当场休克而死。更大的问题在于,彩民中大多数是收入水平相对较低的“穷人”,包括失业者、农民、退休工人、打工仔、学生,如果这些彩民将大量的时间和金钱投入到此上面去,那么无疑会影响社会的稳定。四、新公共管理运动对中国汽车监管机构的设计(一)加强现行的反诉商制度和《彩监会》的适用,将《彩立法先行是经济发达国家彩票监管体制改革的基本经验之一。法律的独立性是监管机构真正能够做到独立的前提,这样可以最大限度地避免政府出于政治目的而任意对监管机构的活动施加影响,减少不确定性。我国于2002年颁布并实施的《彩票发行与销售管理暂行规定》并没有确定一个独立的彩票监管机构的法律地位及其职责的权利。因此必须尽快修改和完善《彩票发行与销售管理暂行规定》,成立“彩监会”,使《彩票发行与销售管理暂行规定》有足够的操作性,给“彩监会”明确的足够的管制权力。新公共管理理论强调向第一线放权,给第一线管理者配备足够的必要的权利。彩票行业的所有管制应该逐渐过渡到由一个机构进行,目前采用的彩票项目审批、发行、价格与行业管制分别由不同的机构管制的办法是一种比较复杂的分权。设立“彩监会”的重要目标之一是改变过去彩票监管制度中长期存在的职能过度分散的问题。将彩票行业的监管和彩票价格管制、市场准入管制由“彩监会”统管,这样做不仅便于统筹考虑,而且可以节省人员编制。至于对管制机构的制约应由司法机关和人大机关来进行。(二)监管机构职能分散30多年以前,在彩票监管实施的初期,将如此多的监管职能交给准政府机构负责,并允许监管机构对彩票业的经济活动进行干预。对英美等市场经济国家而言,这无疑是一场革命。国外的实践表明,这场监管革命在总体上是成功的,而成功的核心就是承认彩票业的系统性,将相关的政府职能交由一个监管机构负责。前面的分析已经表明,各种监管机构的分离,尤其是项目审批权、市场准入、发行权、定价权与行业管制权的分离对于系统性较强的彩票业而言,无疑是一场灾难。在这种监管职能分散的情况下,彩票业的发展必将受到影响,国外经验亦表明将核心的监管职能交给同一个独立的监管机构负责具有必要性。这就要求在整体规划和分步推进的前提下,逐步将目前国家财政部拥有的项目审批、定价、财务监督等职能逐步交给“彩监会”,同时工商等部门在行使相应彩票监管职能时应更多地和彩票监管部门相结合,并可以适度地将一些职能委托彩票监管机构代为行使。(三)政府机构的分离一方面为了打破省级彩票市场壁垒,在更大范围内优化彩票资源配置,中国应确认在国家和大区范围内实行独立监管的政策取向。另一方面,为了有效地实现政策的科学性和监管的公证性,政策制定和行业监管这两职能必须从组织机构上加以分离。政府部门主要负责制定产业政策和产业规划,行使宏观调控和宏观政策制定的职能。彩票监管机构主要负责监督产业政策和市场规划的贯彻执行,行使具体的市场监督和行政执法的职能。(四)加强行业监管集中式监管和独立式监管的实施,毫无疑问会相应使得彩票行业监督机构具有非常大的权力,不仅可以影响行业的整体发展方向,更可以直接决定彩票经营单位的效益和生存基础。为此,政府必须在立法和机构建设上保证可以有效地对监管机