公文的法定效力刍议

公文的法定效力刍议任何一种公文作者都但愿自己拟制的公文，产生符合拟文意图的社会效果。但是，在公文实践中，我们往往看到有的文献根本起不到应有作用，成为一纸空文；有的文献非但执行不通，并且还出现与预想目的相悖的社会反响。这一现象，给我们提出了有必要加强对公文法定效力研究的问题。《书经》上有两句话，叫作“慎乃出令，令出惟行”。这是十分精辟的。施政布令，贵在实施。作为精神产品的公务文书，其实际效用，应当受到社会实践的检查。笔者认为，公文产生完备的法定效力的基本条件有三项：一是公文的正当性；二是公文的合理性；三是公文的制约性。这三个条件是互相联系、缺一不可的。本文试就此发表刍荛之言，以抛砖引玉。一、公文法定效力的含义公文的法定效力涉及三个层次含义。（一）法律效力。国家机构根据成文法制订权限的划分，以法律形式颁发的公文，都含有法律效力。在我国，除了宪法和法律是两种重要法律形式外，各级国家权力机关和行政机关根据法定权限和程序制发的行政法规、地方性法规、自治法规，以及规范性的决策、命令、规章、条例和行政方法等，都是社会主义的法律形式。这些由不同机关制订、含有不同法律地位和效力的法律形式，构成了我国多层次的法律形式体系。（二）行政效力。从广义来说，但凡法定作者制发的公文，都含有行政效力。因此，公文行政效力的涵义比公文法律效力来得广。从狭义来说，公文行政效力，是指非规范性的行政活动文书，在制发、运转过程中，根据行文关系涉及者彼此的权力和义务，产生的一种行政约束力。它不直接产生行政法上的法律后果。因此，狭义的公文行政效力，明显低于公文的法律效力。含有狭义行政效力的公文有三个特点。一是不受制文机关性质的限制。只要是公文法定作者，都能够在一定的行政关系范畴内就普通的行政事务拟制公文，并产生对应的行政效力。二是不受受文机关等级的限制。只要有法定权力和义务关系，受文人对来自不同等级的行政公文，都受到一定的行政约束力。不仅下行性公文是如此，即便上行性公文，也是如此。三是不作为法定的普遍规范。各级机关能够运用公文这一工具，传达批示、告知，指导商洽工作，请示回复问题。但这些只是行政上的规范，而不是法律上的规范。它只是就某项行政管理技术表达意见，不直接产生特定的法律效果，不含有完整的法律意义。（三）宣传效力。公文的宣传效力是与公文的法律效力和行政效力紧密联系的，因此，它同样是公文法定效力的构成部分。尽管向公众传输的宣传媒介有多个形式，但最富权威、驱使人们笃信遵照的，莫过于公文。这是由于公文的宣传力是以公文本身的强制性规定为后盾的，是以公文本身的法定性背景为根据的。也就是说，它不单是追求宣传的思想效果，并且更重要的是达成宣传的实际指向效果。二、公文的正当性是公文产生法定效力的前提公文法定效力并非是任何一份文献的固有属性，它是以其正当性为前提的。所谓公文的正当性，有三个要素。第一，公文必须由法定作者制发。这里所说的法定作者，首先规定身份正当，他们必须是根据国家立法规定的机构，或者是依法成立的组织，以及按照宪法、法律或组织原则授权能以个人名义制发公文的个人；另首先规定地位正当，也就是能以正当身份名义行使职权和肩负义务的机关、组织或个人。第二，公文的法定作者制发的公文必须受法定职权的限制。这里所说的限制，首先是依法，无论哪个“法定作者”都必须在符合宪法、法律和党中央路线、方针前提下制发公文。另首先是正当，也就是公文的各级各类法定作者，只能在行使职权的对应的法定范畴内制发公文。如国务院能够制订行政法规，但省级人民政府就无权制订行政法规，只能根据法律和国务院行政法规，制订规章；县级人民政府更无权制订行政法规，也无权制订规章，只能规定行政方法。地方性法规的制发权仅限省级人大常委会和省会都市及国务院同意的较大的市的人大常委会，等等。这些都是各级机关制发规范性文献的法律根据和法定权限。第三，公文法定作者必须严格遵照公文法规制发公文。《国家行政机关公文解决暂行方法》，就是各级国家行政机关撰制和解决公文的规范。这里，最重要的是执行统一规定的公文格式；拟定恰如其分的行文关系；采用精确严谨的公文名称。如果制发的公文，在这些问题上不严密、不科学、不明确，同样会破坏或者影响公文的正当性。只有同时含有上述三个要素，才干认定一份文献的正当性；也只有在正当性上得到必定的文献，才干产生其法定的效力。三、公文的合理性是公文产生法定效力的核心如果说，公文正当性是其发挥法定效力的基石，那么，公文合理性就是其发挥法定效力的内核。所谓公文的合理性，就是制发的公文必须对的地反映公文内容所表述的实际状况，必须含有公文付诸贯彻执行的现实可能性及可行性。这里所说的合理，是就文献有关的国家、地区、系统的大局和整体而言的。对公文的合理性，不能作实用主义的理解。规定公文正当，这是绝对的；规定公文合理，只是相对的。特别是某些规范性的公文，都是国家机关作为已经拟定的行政法律关系，针对普遍对象的。文献的涉及对象尽能够对某些规定的合理性持疑，但决不能回绝执行。尽管如此，公文的法定作者还是应当力求自己的思想合于客观外界的规律性，力求公文产生应有社会效果的把握，并随着社会实践对公文的检查，逐步使之完善。不少法律条文和政策规定的修改、补充，就反映了公文不停趋向合理的过程。四、公文的制约性是公文产生法定效力的必要条件一份既正当又合理的文献，能不能确保其切实的执行呢？笔者认为，这仍然是有条件的。列宁曾经指出：“假使我们觉得写上几百个法令就能够变化农村的全部生活，那我们就会是十足的傻瓜。但假使我们回绝使用方法令指明道路，那我们就会是社会主义的叛徒。”（《列宁选集》第三卷，人民出版社１９７２年版，第８０１页）鉴于此，我们必须对文献（涉及成文法）的制订和它的执行加以必要的制约，提高文献的效用价值和生存价值，避免文献滥发失控状况。所谓公文的制约性，就是运用控制论来管理文书工作，通过对文献制发的控制和文献执行状况的反馈，使文献朝着有助于发挥足够法定效力的方向迈进。（一）有关文献制发的控制文献制发的控制，重要是质量控制，质量控制有三项程序。１．检查文献内容有无进行便于监督执行的论证。公文含有的强制执行作用，即它的法定效力，并不只是依赖其权威性和合理性，还需要含有恰当的强制执行手段。有的文献，道理讲得很正，规定也很合理，但就是缺少可资监督实施的方法，也就是失去文献制约力，以致达不到其法定效力。２．检查文献与否含有强制执行的特性要素。公文强制执行的特性要素，体现了公文的制约力，是公文产生预想法定效力的凭证。它重要涉及：（１）文献的生效期；（２）文献的制约对象；（３）文献的执行部门；（４）文献的执行期限；（５）文献的执行监督或仲裁员（６）文献的解释权属主；（７）文献办理的反馈规定。这些要素，并不是全部文献必须同时含有的，但在某些规范性文献中，应当是基本含有的。现在，我国的大量行政文书，重要是规范性的文献，极少有文献的执行监督或仲裁员这项要素。因此，许多写得较好、很得人心的文献，就是由于没有这一条，在碰到纠纷、顶牛或干预的时候，就执行不下去，以致互相仿效，使文献声势虎头蛇尾。这一问题，是与我国行政法部门法制建设不健全直接有关。我们在公文实践中，应当逐步完善公文强制执行的特性要素，适应行政立法的规定，依法进行行政管理。３．检查文献本身与否规范化、原则化。尽管我国宪法、组织法以及国务院有关现行国家机关文书解决暂行方法对法律、公文的制订作了原则规定，奠定了规范化的基础。但是由于法治观念强化需要时间，新时期的文书工作又面临新状况，因此，现在各级各类机关制发的公文，特别是规范性文献，确实存在本身不规范的状况。重要是在限定文献制发等级、统一文献使用名称、确认文献收发关系等方面，还缺少统一原则，造成部分文献制发失控，影响了法定效力的发挥。按照法律形式体系是个和谐一致整体的规定，需要对文献本身规范化加以严肃地制约：（１）多个不同层次的规范性文献只能由对应的、一定的国家机关来制订；（２）多个不同层次的规范性文献应当有专用名称和统一规格；（３）多个不同层次的规范性文献的法律地位和效力应当有明确的法律规定；（４）多个不同层次的规范性文献应当有对应的行文关系和解决程序。只有加强对这些方面的控制，就能较好地避免政出多门、互相扯皮、彼此脱节的现象，就能有效地维护行政法制的严肃性。现在，我们仅在行政法规的名称上就令人眼花缭乱。据统计，诸如条例、细则、规定、方法等，不下四五十种，有必要进行清理。这样，有助于对公文的控制，也有助于确认其法定效力。（二）有关文献执行信息的反馈解决公文法定效力的发挥，需要有个调节过程，这对文献的制订机关，以及文献执行机关来说都十分重要。对文献执行状况的调节，是通过信息反馈来解决的。因此，随时掌握文献施行中的动态变化，在动态中调优，达成制发文献的目的，是我们必须运用的控制论办法。根据反馈信息的综合分析，对文献效用实施调节的重要类型有四种：１．强调性调节。就是在文献已经收到明显效果状况下，为了进一步增强其行政效力和宣传效力，再次发出同一性质同一内容的文献。２．修订性调节。就是根据形势发展和实际状况，对原发文献的不合理部分加以修改、补充和调节。３．变更性调节。就是在总结文献执行状况和预测文献执行前景的基础上，认为按原文献施行，可能影响其法定效力发挥，需要作大幅度甚至根本性的变更。４．自主性调节。就是指公文在自行运转过程