我国食品安全政府监管体制的研究

我国食品安全政府监管体制研究PAGEPAGE4我国食品安全政府监管体制的问题及对策研究摘要随着我国经济的发展和人们生活水平的提高，公众对食品的消费需求从单纯追求数量增长转向更加注重质量和安全。在食品安全日益成为全球性问题的今天，我国的食品安全形势同样不容乐观。虽然导致悲剧发生的因素很多,但笔者认为政府监管体制方面存在的缺陷是一大关键因素。本文研究的着眼点是：在影响食品安全的诸多因素中探究政府监管体制—这一非技术性因素对食品安全的影响。保障和提高健康水平是提高人类福利的要求，而食品安全则是保护人类生命健康，提高人类生活质量的基础。消费者遭遇的食品安全事件已经难以一一列举，食品安全问题正在逐渐演变成一场食品“恐慌”。公众要求政府进一步加强食品安全工作，提高食品安全监管水平的呼声不断出现。虽然导致悲剧发生的因素很多,但笔者认为政府监管体制方面存在的缺陷是一大关键因素。关键词：食品安全；政府监管；监管体制

ResearchongovernmentregulationoffoodsafetysysteminChinaAbstractWiththedevelopmentofChina'seconomyandtheimprovementofpeople'slivingstandards,thepublic'sdemandforfoodconsumptionhasshiftedfromsimplypursuingquantitygrowthtopayingmoreattentiontoqualityandsafety.Today,foodsafetyisbecomingaglobalproblem,andthesituationoffoodsafetyinChinaisnotoptimistic.Thispaperaimstoexploretheimpactofnon-technicalfactorsonfoodsafety,includingthegovernmentregulatorysystem.Ensuringandimprovinghealthlevelistherequirementofimprovinghumanwelfare,whilefoodsafetyisthebasisofprotectinghumanlifeandhealthandimprovinghumanlifequality.Itisdifficulttolistthefoodsafetyincidentsthatconsumershaveencountered,andthefoodsafetyproblemisgraduallyturningintoafood"panic".Thepubliccallsonthegovernmenttofurtherstrengthenfoodsafetyworkandimprovetheleveloffoodsafetysupervision.Althoughtherearemanyfactorsleadingtothetragedy,theauthorthinksthatthedefectsinthegovernmentregulatorysystemareoneofthekeyfactors.Keywords:governmentregulation；foodsafety；supervisionsystem

目录一、绪论 4（一）研究背景与意义 4（二）相关概念的界定 41.食品安全 42.食品安全政府监管体制 4（三）文献综述 51.国外文献综述 52.国内文献综述 5（四）研究方法 6二、我国食品安全政府监管体制的现状 6（一）监管机构设置 6（二）监管权力配置 7（三）监管职能分配 7三、我国食品安全政府监管体制存在的问题分析 7（一）机构设置过于分散，综合协调机构工作困难 71.食品安全监管的机构设置过于分散 72.综合协调机构工作困难 8（二）部门职能定位模糊，监管权力配置不清 8（三）缺乏完善的协作机制、执行机制和监督机制 91.协作机制不完善 92.执行机制不规范 93.监督机制不完善 10四、完善食品安全政府监管体制的对策 10（一）加强国家食品安全委员会其权威性 10（二）明确各监管部门职能范围，合理配置监管权限 11（二）完善运行机制，为政府监管体制提供制度保障 121.建立部门之间、地区之间的协查合作机制 122.建立食品安全政府监管的长效机制 12结语 14参考文献 15

一、绪论（一）研究背景与意义保障和提高健康水平是提高人类福利的要求，而食品安全则是保护人类生命健康，提高人类生活质量的基础。随着我国经济的发展和人们生活水平的提高，公众对食品的消费需求从单纯追求数量增长转向更加注重质量和安全。但从现实来看，我国食品安全仍然存在亟待根治的“四大顽疾”：农产品源头污染严重；食品流通环节经营不规范；食品安全事故时有发生；食品生产加工假冒伪劣突出。尤其是近几年，全国各地食品安全问题警报频频。特别是2008年的“三鹿奶粉事件”，以其危害面之大，影响范围之广，震惊中外而为世人瞩目。消费者遭遇的食品安全事件已经难以一一列举，食品安全问题正在逐渐演变成一场食品“恐慌”。公众要求政府进一步加强食品安全工作，提高食品安全监管水平的呼声不断出现。因此，如何提高政府对食品安全监管的有效性就成为非常重要的公共行政课题。对这一课题的研究对食品安全监管具有积极意义。食品安全是公共物品，因而保障食品安全是政府履行社会管理和公共服务职责的最重要方面。因此，如何提高政府对食品安全监管的有效性就成为非常重要的公共行政课题。对这一课题的研究对食品安全监管具有积极意义。本文从我国食品安全政府监管体制的现状入手，对当前体制存在的问题及其原因进行详细的剖析，并提出相应的改进措施，以期为完善我国食品安全政府监管体制提供参考。（二）相关概念的界定1.食品安全根据我国《食品安全法》对食品的基本要求进行了规定：“食品应当无毒、无害，符合应有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状”。由此，食品安全最基本的要求是无毒、无害，符合营养要求、具有感官性状，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全问题是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。2.食品安全政府监管体制所谓体制，体者，即结构、系统；制者，即规定、法度；体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。行政体制也称行政管理体制，主要指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、人事制度、运行方式等制度的总和。（三）文献综述1.国外文献综述20世纪70年代，研究人员WaynePines的研究成果主要体现在对于政府对于食品安全的监督和治理的过程中。试图从这一角度说明政府有关食品的法律、法规、规定、措施在实施过程中与居民之间的关系。美国经济学家乔治。阿克洛夫的文章《“柠檬”市场：质量不确定性与市场机制》“从经济学的立场探索了食品安全中的”柠檬市场“问题。”随后，从政府的职责角度。美国的埃利诺奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》中认为政府和有关组织的相关的法律、严密的认证、是否适应了具体的社会环境。而这些研究人员提出了食品的认证问题，认为各种形式的食品认证可以约束食品企业的行为。即使是使用昂贵的快速检测卡得出的结果也只能作为参考结果，不能确切反应“瘦肉精”呈阳性的结果，此外，还需要精密的仪器和技术做支撑，但是目前云安区批发市场动物卫生监督所检测技术和设备欠缺，当发现阳性样本只能送往市级部门进行下一步检测，这就大大降低了执法效率和效力。接着，从政府与有关食品生产、加工企业相互关系的角度。如美国的菲利普·希尔茨的《保护公众健康——美国食品药品百年监管历程》、美国的玛丽恩。一支作风优良、行动力强、素质高的技术人员队伍，然而目前相关技术工作人员的配备远远达不到。仅有4名技术人员，除了处理技术检测工作，还承担着大量其他工作，对于专项专职开展“瘦肉精”排查工作，实在是心有余而力不足。内斯特尔《食品安全》等认为，这些企业本身就应该确定他们生产、加工的各种商品应该是不会对人体健康造成危害的。2.国内文献综述焦志伦等人对食品安全的政府监管体系机制体制比较健全、经验比较丰富、取得良好治理效果的地区相关经验、理论的探索。由于中国学术界对于食品安全的政府监管体系的探索时间较短，食品安全事件不断发生。所以相关的理论研究人员对欧美等食品安全的政府监管体系比较健全、经验比较丰富、取得良好治理效果的地区相关经验、理论进行了探索。苗建萍等人在构建我国科学合理的食品安全大监管体制中认为，食品安全已成为世界各国关心的热门话题。丁煌和孙文认为我国当前食品安全问题主要缘自因监管体制不完善而导致的政府监管不力。现行"九龙治水"的分段监管模式和"一龙治水"的大部制模式本质上具有结构相似性。他认为鉴于食品安全问题的社会性,其解决的关键在于对现行食品安全行政监管体制的突破。对食品从生产、养殖到餐桌的施行全程监管，包括食物交易及运输等，是对食品安全全程监管的理想计划。周应恒认为贯彻消费者优先原则是解决我国食品安全问题的必要举措。关于市场方面的把关问题则是由批发市场工商分局负责的，在执法的过程中对市场上的摊位进行突击调查，发现无照经营、超范围经营的经营者予以处罚，对过期霉变、病死病害及注水猪肉进行集中销毁。特别是在重大活动或节假日前夕，更得对其进行严密的监控。（四）研究方法1、运用归纳、演绎、推理等理论分析方法进行分析，对我国食品安全政府监管体制的相关资料归纳。2、文献法。通过中国知网查阅已有的研究成果。3、调查研究法。对我国食品安全政府监管体制的现状和问题分析主要采用座谈走访、问卷调查、数据查阅等方法来完成。二、我国食品安全政府监管体制的现状（一）监管机构设置近年来食品安全问题层出不穷，政府开张各种专项整治工作也在不断强化，食品安全监管工作的开展自然需要更大财政支持以及更高的监管设备和检测技术，此外，也对执法人员队伍等要求更高。各个部门之间的职能特点和专业特长不同，所以部门间相互合作联合执法可以在专业上互补、也可以增加打击强度等，这些优势使之成为云安区批发市场食品安全监管的重要形式。我国采取的是多部门共同监管的模式。在中央政府一级有国家食品安全委员会。另外涉及食品全安监管的部门还有商务部、国家发展与改革委员会、财政部等等。（二）监管权力配置首先是横向监管权配置。其次是纵向权力配置：各部门从中央到地方的垂直系统十分复杂，目前主要表现有五种形式：作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，国家食品安全委员会统筹全局，领导各监管主体开展工作。卫生部、农业部采取的是一般化对等分权管理形式，即分级管理。这两个部门在省、市、县的对口机构要对当地政府负责。（三）监管职能分配依据一个部门监管一个环节的原则。各部门的主要职能分别是：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；卫生部门负责制定食品安全标准，承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。铁路和交通运输部门的食品安全监督司参与了其职责领域内的食品安全管理工作；环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。三、我国食品安全政府监管体制存在的问题分析尽管有关部门在政策的实施和协调方面做出了很大的努力，但是高水平的综合协调以及很多其它预期目标并没有完全实现。我国食品安全政府监管体制存在的问题主要体现在以下几个方面：（一）机构设置过于分散，综合协调机构工作困难1.食品安全监管的机构设置过于分散食品安全监管的机构设置过于分散，导致了政出多门，各自执法、重复执法的现象比较严重。各个部门之间的职能特点和专业特长不同，所以部门间相互合作联合执法可以在专业上互补、也可以增加打击强度等，按道理说，作为是管委员会是政府的派出机构，只有行政许可的权利而无行政处罚权，而且下属单位当然更不具备次权利。但是往往在实际工作中会遇到要立即处理处置的问题，这与对口的上级业务部门所要求的相矛盾。此外，但是没有处罚权利仅仅依靠劝诫和警告是对不法分之毫无威胁的。比如卫生部的《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”，不能有二氧化硫残留。而质检和农业部门的标准中则规定，“干菜”包括黄花菜，且明确规定二氧化硫的残留限量是100mg/kg。2.综合协调机构工作困难综合协调机构尚处萌芽之初，协调工作难以顺利开展。同一种食品从“农田到餐桌”的各个环节都分别由不同的监管主体负责。联合执法依靠上级指挥，各部门在执法过程中只是听令做事，这样一来遇到麻烦问题不容易解决时，各部门间容易相互推脱，大家坐等上级命令，问题就得不到及吋处置；一旦此事方便处理或处理得当有益于单位发展，便争先强攻也是有之，大家利益争夺，造成多头监管、资源浪费的现象。2010年二月份，根据《中华人民共和国食品安全法》规定，作为国家食品安全工作的综合协调机构。虽说是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，但是成立也只是短短几个月的时间，因此协调困难的现象依旧存在。一方面处罚权限不清。按道理说，作为是管委员会是政府的派出机构，只有行政许可的权利而无行政处罚权，而且下属单位当然更不具备次权利。但是往往在实际工作中会遇到要立即处理处置的问题，这与对口的上级业务部门所要求的相矛盾。此外，但是没有处罚权利仅仅依靠劝诫和警告是对不法分之毫无威胁的。所以在联合执法的过程中，常常以管委会的名义处罚问题企业和产品是最常用的手段，但是她在法律上却是存在问题不和规矩的。另一方面治标不治本。联合执法是需要统一行、统一时间、统一执法，这样余姚许多部门人员的高度配合，由上级统一调配，浪费大量的人力物力，这也将成为联合执法职能在特别需要的时候，特殊场合才执行，对于每天都在生产经营流通的食品来说任然需要单独执法，所以联合执法只能解决一时问题，不能从根本上解决食品安全问题。再者容易造成部门间的推诿塞责或利益争夺。联合执法依靠上级指挥，各部门在执法过程中只是听令做事，这样一来遇到麻烦问题不容易解决时，各部门间容易相互推脱，大家坐等上级命令，问题就得不到及吋处置；一旦此事方便处理或处理得当有益于单位发展，便争先强攻也是有之，大家利益争夺，造成多头监管、资源浪费的现象。（二）部门职能定位模糊，监管权力配置不清在多部门共同监管的情况下，必须清晰界定各监管部门的监管范围和职能，才能提高食品安全政府监管的效率和效果。近年来食品安全问题层出不穷，政府开张各种专项整治工作也在不断强化，食品安全监管工作的开展自然需要更大财政支持以及更高的监管设备和检测技术，此外，也对执法人员队伍等要求更高。执行人员的要求高。一支作风优良、行动力强、素质高的技术人员队伍，然而目前相关技术工作人员的配备远远达不到。在监管权力配置方面，一是监管权力横向配置不清晰：具体表现在相关法律规章条文中。二是监管权力纵向配置不统一。因为从公共选择理论的视角来看，地方政府也是具有自身利益的“经济人”，在很多情况下人事财政上受地方政府支配的监管部门必然受地方利益的干扰。人事和财政等配套改革措施并没有及时跟上，因此这些基层部门缺乏足够的人力和财力支撑。大部分的省级以下的基层部门只能从省级部门获取财政拨款。因此，一些市县级的食品监管部门只能依靠收费和借款来维持正常运作，严重影响法律的严肃性和实际监管效果。（三）缺乏完善的协作机制、执行机制和监督机制1.协作机制不完善协作机制不完备：主要表现在监管部门之间和不同地区之间的协查合作机制缺失，影响了相互合作的积极性。首先，监管部门之间存在利益冲突，缺乏沟通协作。由于可能存在部门自身的利益，又缺乏统一领导，难免在资源配置上展开竞争，不利于食品安全监管工作顺利开展。但由于缺乏规范协调的合作机制，实际上却造成了执法资源分散。其次，地区之间的协查合作机制缺失。由于形成的地区分割的政府监管体制，导致了横向省际之间缺乏协调与合作机制，地方行政部门之间沟通协作机制的缺乏也成为不配合的借口。2.执行机制不规范执行机制不规范：主要表现在执法活动缺乏规范性和持续性，存在较严重的运动式执法惯性。对食品从生产、养殖到餐桌的施行全程监管，包括食物交易及运输等，是对食品安全全程监管的理想计划。目前，我国食品安全日常监管活动呈现出滞后性，常常是在出现了重大食品安全事故之后，制假造假现象会再度泛滥。这种运动式的执法惯性具有很大的危害性：如损害法律尊严，与法治精神背道而驰；助长执法随意性和形式主义，影响政府威信；助长了违法者的投机心理，使违法行为屡禁不止；过分强调效率，忽视了执法的公正性；增加了执法成本，降低了整体效益。一方面处罚权限不清。按道理说，作为是管委员会是政府的派出机构，只有行政许可的权利而无行政处罚权，而且下属单位当然更不具备次权利。但是往往在实际工作中会遇到要立即处理处置的问题，这与对口的上级业务部门所要求的相矛盾。此外，但是没有处罚权利仅仅依靠劝诫和警告是对不法分之毫无威胁的。所以在联合执法的过程中，常常以管委会的名义处罚问题企业和产品是最常用的手段，但是她在法律上却是存在问题不和规矩的。因此，这种处理方式，不能及时控制原因越来越复杂的食品安全事故，无法从根本上解决食品安全问题。3.监督机制不完善根据公共选择理论所依据的“经济人”假设可知，作为食品安全监管主体的各个政府职能部门，甚至出现权力寻租或者不作为的现象。各个部门之间的职能特点和专业特长不同，所以部门间相互合作联合执法可以在专业上互补、也可以增加打击强度等。同时，食品安全的提供作为一种典型的公共产品服务具有明显的非排他性，这就使得机构间的合作存在着“搭便车”的可能性。联合执法是需要统一行、统一时间、统一执法，这样余姚许多部门人员的高度配合，由上级统一调配，浪费大量的人力物力，这也将成为联合执法职能在特别需要的时候，特殊场合才执行，对于每天都在生产经营流通的食品来说任然需要单独执法，所以联合执法只能解决一时问题，不能从根本上解决食品安全问题。在这种情况下，部门之间的合作也就会缺乏有效的动力支持。从这个意义上说，同样需要有一套科学合理的制度安排对监管者进行约束。四、完善食品安全政府监管体制的对策通过以上分析不难看出，我国目前的食品安全政府监管体制存在着静态的规范层面和动态的执行层面的双重问题。为了满足公众日益增长的食品安全需求，保护消费者的生命安全和人身健康，必须完善我国现行的监管体制，最终建立一套“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的食品安全政府监管体制。对此，笔者提出以下具体的建议：（一）加强国家食品安全委员会其权威性议事协调机构是授权行政主体，只有在法律授权的情况下才享有行政职权。在当前我国监管体制尚未厘清之前，完善国家食品安全委员会的职责是改善食品安全问题的关键之举。完善国家食品安全委员会就必须明确其为一个刚性的行政主体。首先，明确国家食品安全委员会的职责。作为最高的统一协调机构在整体上对全国食品安全工作进行全程监管，但是在宏观上对具体执行的监管机构进行培训和指导。应赋予国家食品安全委员会直接监督管理各监管部门的职能。中央设置的食品安全委员会具有全面指导和调度相关监管机构的权力，其所承担的责任也比较大；在中观层面，组织架构以分为主，由食品药品监管联席会议进行综合协调，其职权范围相对狭小；在微观层面，监管职权应该相对集中到几个主要部门，以改变目前基层监管权力过于分散的情形。此外，应当借鉴美国的经验，将环境保护行政管理部门纳入食品安全监管体系，在源头上预防食品安全问题。其次，提高国家食品安全委员会的地位。作为一个高层次的协调机构，其地位必须是独立的。地位上的独立性和中立性使协调机构不会受到单个部门利益的控制，更能公平地开展食品安全监管工作。通过加强国家食品安全委员会的权威性，可带动部门之间的协调与合作，从而向统一机构迈进。（二）明确各监管部门职能范围，合理配置监管权限我国现行食品安全政府监管体制的建立，在许多情况下与法律的规定并不一致。不仅不是先修改立法再改制，甚至在改制以后几年对原有法律也没有修改。由此引发了实际监管体制与法律规定不一致的现象。应大力完善食品安全赔偿制度，加大对违法者的处罚力度。应当把食品安全犯罪列入《刑法》“危害公共安全罪”的范围，降低相关犯罪的起刑点，并提高量刑幅度。对制假售假者应处以高额的惩罚性赔偿，使其倾家荡产，无法再从事食品生产和经营活动；甚至可以终身禁止其从事食品生产经营活动的资格。采取“重典治乱”，通过提高不法分子的违法成本代价，从根本上约束其违法行为。其次，应大力完善食品安全赔偿制度，加大对违法者的处罚力度。应当把食品安全犯罪列入《刑法》“危害公共安全罪”的范围，降低相关犯罪的起刑点，并提高量刑幅度。对制假售假者应处以高额的惩罚性赔偿，使其倾家荡产，无法再从事食品生产和经营活动；甚至可以终身禁止其从事食品生产经营活动的资格。采取“重典治乱”，通过提高不法分子的违法成本代价，从根本上约束其违法行为。要实现监管链条环环相扣，就要科学划分食品安全监管职权。监管体制的完善必须有配套法定职权的支撑，才能防止体制空洞。监管主体的行政职权配置可分为横向和纵向两类，横向职权配置是在同级部门间进行职权分配，纵向职权配置则是中央和地方的分权。需要分配的职权有决定权、命令权、监督权、执法权、处罚权等。为了保证监管更有效力，需要制定强有力的法律制度，在捍卫法律权威性的同时，严格地约束企业行为，有效地保护消费者权益。强有力的两大前提是完备和可操作性。政府行政权力的配置必须同时具备独立性、权威性、公正性和专业性。有的部门按法律规定对某一事项仍有监管职责，也使各有关部门间在食品安全监管方面产生了矛盾和冲突。因此必须遵循先立法后改制的原则，在法律框架内合理配置相关部门的职能权限。提供食品安全的责任早己不仅仅是地方政府的责任。（二）完善运行机制，为政府监管体制提供制度保障1.建立部门之间、地区之间的协查合作机制一是明确监管部门之间的合作机制。规定当监管部门接到举报或投诉时，属于本部门职责范围的应立即处理；不属于本部门职责的，应及时负责通知责任部门，责任部门应立即派出执法人员负责处理；需要其它部门配合执法的，本部门应先派出执法人员赶赴现场，同时通知相关部门协助执法。被要求协助执法的部门接到通知后要积极派出执法人员参加案件查处。二是加强地方政府之间在食品安全领域的合作，并将合作机制法制化。必须在法律层面建立规范的地区间协查合作机制，明确规定合作的范围、权利义务、纠纷的解决机制等具体内容。要实现监管链条环环相扣，就要科学划分食品安全监管职权。监管体制的完善必须有配套法定职权的支撑，才能防止体制空洞。监管主体的行政职权配置可分为横向和纵向两类，横向职权配置是在同级部门间进行职权分配，纵向职权配置则是中央和地方的分权。需要分配的职权有决定权、命令权、监督权、执法权、处罚权等。政府行政权力的配置必须同时具备独立性、权威性、公正性和专业性。就实际运作而言，在级别平等的监管部门中选取一个部门作为综合协调部门，该部门并不具备足够的干预和调控能力。公平合理，即食品安全监管中的责任、权益、成本等，以监管部门公认的最为公正、公平的方式进行配置。其中最重要的是权责相符，即要求某部门承担某些监管责任的同时须陚予其相应的权力，而不能有权无责或有责无权。2.建立食品安全政府监管的长效机制建立食品安全政府监管的长效机制，实现运动式执法向制度性执法的转变。因此必须转变执法思路，从以临时性、运动性执法为主向以经常性、制度性执法为主转变；建立食品安全政府监管长效机制，把执法活动纳入正常制度之中，置于公众监督之内，真正做到依法行政。比如建立责任倒查机制；引入行政领导辞职制，对查处案件应当追根溯源而没有追根溯源的、案件超出本部门/地区职权范围，应当及时通知。此外，还应建立健全科学的地方政府官员的绩效评价体系。以此规范官员们的价值取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系的目的，破除地方保护主义。对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系。“自律”和“他律”双管齐下，促进监督机制不断完善。中央设置的食品安全委员会具有全面指导和调度相关监管机构的权力，其所承担的责任也比较大；