行政管理-政府在应对人口老龄化中的机制创新

PAGEPAGEIII政府在应对人口老龄化中的机制创新摘要人口老龄化是当今全球人口发展的趋势，这种人口年龄的结构变迁正在广泛而深入地影响着新世纪人类社会生活的各个方面。本文通过A市的具体案例，分析了A市人口老龄化的现状及面临的主要困难与需求，研究表明，政府应对人口老龄化的主要问题是医疗卫生服务体系难以满足养老服务需要，老龄产业发展薄弱，养老保障制度体系不健全，养老服务有效供给不足，适老化宜居环境建设滞后，老龄工作和养老服务管理体制机制不完善等，进而提出应对人口老龄化问题的对策建议：积极推广社会化居家养老、加强敬老爱老的伦理道德建设、构建有利于社会和谐的社会保障体系、完善医疗保险制度等。关键词：A市；人口老龄化；社会保障

目录摘要 I1引言 11.1研究背景及意义 11.2国内外现状研究 13A市人口老龄化现状 33.1A市人口老龄化基本状况 33.1.1人口老龄化现状与发展趋势背景 33.1.2老年人口年龄结构 43.1.3老年人口家庭结构 53.1.4老年人健康状况 63.1.5老年人受教育程度及宗教信仰 63.1.6农村老年人住房状况 63.1.7老年人收入与消费支出 63.2A市老年人口面临的主要困难与需求 73.2.1经济方面 73.2.2生活服务方面 83.2.3养老服务需求 94人口老龄化下所反映的社会问题及成因分析 94.1人口老龄化反映的社会问题 94.1.1老龄人口养老无着落 94.1.2老龄人口医疗无保障 104.1.3老龄人口缺乏精神慰藉 104.2A市人口老龄化的成因 115政府在应对人口老龄化中的机制创新建议 115.1积极推广社会化居家养老 115.1.1经济支持 115.1.2道德约束 125.1.3政策引导 125.2加强敬老爱老的伦理道德建设 125.2.1加强家庭养老道德建设 125.2.2充分发挥社会舆论的作用，实现农民养老的道德控制 135.3构建有利于社会和谐的社会保障体系 135.4完善医疗保险相关制度和政策 145.5提高社区卫生服务水平 155.5.1加强老年医学教育 155.5.2提早进入疾病诊断和预防 155.5.3加强社区卫生服务建设 15结语 16参考文献 16致谢 17附录 18PAGE141引言1.1研究背景及意义我国人口老龄化趋势是在1982年第三次人口普查后日益引起重视的，此后，人口老龄化程度不断提高。根据国家统计局2018年的1%人口抽样调查资料显示，从1988年起我国已正式步入老龄化国家阵营，预计从2020年到2050年，我国将进入人口老龄化的高潮期，这个阶段内，老年人口比重平均每年上升0.4个百分点，老年人口将占社会总人口的20%左右。然而，近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的中青年劳动力涌入城市，使得人口老龄化问题日益严重，给我国的发展带来了许多困难。农民是社会主义新建设的主体，人口老龄化制约着社会主义新建设、农业可持续发展乃至国民经济的整体水平。这不仅有利于提高农业生产力，更重要的是稳定国民经济各部门均衡健康发展的基础。重视人口老龄化问题，对于A市的粮食安全问题有着重要的作用。人口的老龄化是农地流转的重要诱因，受种粮比较利益偏低的影响，农地流转后的出现了“非粮化”；同时，人口老龄化自身也会带来劳动供给的“非粮化”倾向，这都将给我国粮食安全带来影响。在我国人口老龄化的进程中，新型农民尚未成为种粮的主体，老年人口的劳动模式和供给行为的改变对于我国粮食生产有着重要的影响。1.2国内外现状研究在人口统计学领域，人口老龄化有两层含义。首先，老年人口相对增加，在总人口中所占比例不断上升的过程。尤其是指老年人口在年龄结构已经老年化的人口中所占比例不断上升的过程。它是反映人口结构变化的动态概念；第二，社会人口结构处于老年状态，逐渐从年轻人的金字塔结构向老年人的金字塔结构转变，进入老龄化社会。按照国际的准则，若某国家或地区60岁以上的人口占总人口的10%，或65岁以上老年人占社会总人口的7%，则表明这个国家或地区处于老龄化社会。老龄化能够说明人口总体的年龄结构变动情况。人口老龄化是由生产力的发展水平决定的，是伴随经济发展而发展的渐进过程。人口老龄化是人口生育率、死亡率持续下降和平均期望寿命不断延长的产物，是一种具有必然性的人口现象。国外理论界关于人口老龄化问题方面的研究颇多，AndersonB（2012）探讨了目前老龄化过程中的人口结构问题。年轻力壮的人和处于接近衰老的人，在经济活动中的作用有很大差别。由此可见，人口年龄高龄化会降低劳动生产率或抑制劳动生产率提高，农业的发展受到限制，危机国家的粮食安全，不利于劳动效率的提高和经济的发展，不利于社会的稳定和发展，不利于构建社会主义和谐社会。通过外的研究比较，我国关于人口老龄化的研究起步较晚，到20世纪80年代，随着我国步入老龄化国家的阵营，人口老龄化问题日益凸显，对相关方面研究才逐步开展起来。高洪洋（2012）在“四川省人口老龄化的现状与趋势”一文中基于对四川省的仁寿、广汉、蓬安和东兴4个市（市、区）8个乡镇13个村的人口老龄化程度进行的抽样调查，并就其对农业生产的影响进行了分析。结果表明人口老龄化已危及到我国的粮食安全，老龄化问题亟待解决。多数学者认为，人口老龄化的形成主要有两个原因，一是人口老龄化的社会背景的影响。周庆行、宋常青认为居住在乡村的人占总人口比例高达57．01％，因此“人口老龄化是伴随全国老龄化社会一起到来的”；二是青壮年人口向城市二三产业转移过度导致的。黄利民、刘成武、李秀彬等亦认为人口迁移会进一步加深农地边际化程度。对于人口老龄化的对策，学者们主要从两个角度研究。一是从老年人养老问题的角度；二是从解决人口老龄化导致的农业问题的角度。戴卫东（2009）认为要解决人口老龄化问题，必须“积极探索覆盖城乡的养老保险机制，特别是养老保险体制”。因此，研究我国西部地区人口老龄化问题具有重大的现实意义。综上所述，国内外学者对我国人口老龄化问题的研究是多角度的，人口老龄化的发展趋势已无法改变。面对本文的研究对象A市来说，如何减缓该市人口老龄化的发展速度，以及将人口老龄化所带来的困难降至最低并根据A市的具体情况提出切实可行的解决方案是问题的关键。3A市人口老龄化现状作为河南省省会，中原城市群核心城市，A市在我国中部地区各大城市中占据主要地位。按照现在“9073”的养老模式（90%的老人居家养老、7%的老人在社区养老、3%的老人进机构养老）来看，估计到2020年，A市60周岁及以上的老年人数数量将达到130万，这里面超过117万的年老人口需要居家养老服务，9.1万老年人需要社区养老服务，3.9万老年人需要入住养老机构。因此，有必要对A市人口老龄化的情况进行深入调查。本文采用问卷调查的方式，以1842名老人作为研究对象，分析目前A市老年人口的情况、困难和需求。3.1A市人口老龄化基本状况3.1.1人口老龄化现状与发展趋势背景根据A市统计局提供的历年统计年鉴，参照年鉴中1960至2018年数据显示，截止2018年底，A市常住人口988.1万，户籍人口755万，其中60周岁以上户籍老年人口117.7万；65岁及以上人口为73.02万人，占全市常住人口的7.39%，与上年相比，65岁及以上人口比重上升0.02个百分点；80周岁以上高龄老年人近16万；失能、半失能老年人20余万；孤寡、空巢老年人50多万。图12015-2018年A市60周岁以上户籍老年人口增长趋势图1截止2018年A市老年人口与总人口比例（单位：万人）数据来源：根据A市统计局数据搜集整理根据相关资料的预测显示，在这之后的十年时间里，A市老年人口将进入高速增长期，年均增长率将从前十年的3.78％上升至5％。到2020年，老年人口将达到254,000人，人口比例将跃升至22.48％。2035年以后将进入重度老龄化阶段，并将在高位持续运行，届时每3人中就有1位老人。就A市人口老龄化的趋势来看，还有20多年的“人口红利”期，这表明政府已没有太多时间为迎接人口老龄化的做战略准备。3.1.2老年人口年龄结构根据抽样调查结果，如表2所示，年龄在60岁至69岁之间的老年人为54.08％，年龄在70岁至79岁之间为34.78％，年龄在80岁至89岁之间为10.38％，年龄在90岁至99岁之间为0.74％，100以上的老年人为0.0162％。样本的年龄结构类似于2000年第五次人口普查中老年人口的年龄结构和2005年1％的人口抽样调查，但年轻老年人口比例逐年下降，老年人口逐年增加。一方面表明A市老年人口预期寿命在延长，另一方面人口老龄化与老人高龄化在同步发展。表2A市老年人口年龄结构数据来源：根据抽样调查结果搜集整理3.1.3老年人口家庭结构根据抽样调查的结果数据整理得出：有配偶老年人所占比例为69.24%，丧偶老年人为29.91%。老年人平均有子女3.43个，无子女老人占1.78%，只有1个子女老人占7.07%，有2-4个子女老人占68.32%，有5个及以上子女老人占22.74%（如表3所示）。老年人居家养老占99.56%，入住养老服务机构占0.44%。空巢老人占55.56%，平均年龄68.4岁。空巢老人中的独居老人占14.14%，平均年龄71.33岁。这些情况表明，家庭养老资源急剧萎缩，能够替代家庭养老主体地位的其它养老模式尚未有效形成。表3A市老年人拥有子女人数数据来源：根据抽样调查结果搜集整理3.1.4老年人健康状况调查得出86.38％的老年人健康，能够在日常生活中照顾自己，13.62％的残疾老人是半自我照顾，在日常生活中完全无法自理。残疾老人的平均年龄为73.94岁。残疾老年人中，63.78％患有疾病，28.98％为老年人，7.24％为残疾人。失能老人中患有疾病的占63.78%，高龄占28.98%，残疾占7.24%。3.1.5老年人受教育程度及宗教信仰根据A市统计局的调查，A市小学及以下文盲老人占89.29％，初中以上老年人仅占10.71％，有宗教信仰的老人占7.03％。3.1.6农村老年人住房状况居住泥草房的农村老年人占21.54%，租借住房的老年人占3.04%，居住危房的老年人占8.44%，房屋产权属老年人所有的占69.91%。3.1.7老年人收入与消费支出老年人主要依靠种植养殖年均收入3747.90元，享受政策保障救助的月均元，低于A市居民上一年度人均纯收入5266元28.83%；老年人年均消费性支出4488.60元，高于A市居民上一年度人均生活消费性支出元15.01%，收支倒挂较为明显。如表4所示，农村老年人食品、医疗费、日常生活支出分别占据前三位，其他方面支出所占比例较低。其中：绝大多数老年人在食品方面年均支出占消费性支出的39.49%，医疗费用支出占43.31%，日常生活支出占17.20%。表4A市老年人消费支出情况消费构成平均消费支出食品消费医疗消费日常生活支出消费金额4488.60元1772.54元1944.02元772.04元所占比重100%39.49%43.31%17.20%图2A市老年人消费支出情况（单位：元）数据来源：根据抽样调查结果搜集整理3.2A市老年人口面临的主要困难与需求3.2.1经济方面根据表5，老年人主要困难调查中排名前七位的是医疗，医药，食品和生活，购物，购物，护理，理发，和精神孤独，分别所占的比例为59.87％，25.32％，23.01％，22.72％，14.36％，12.64％，9.91％。所反映的主要困难都与老年人的日常生活密切相关，影响到老年人的身体健康和生活质量。表5A市老年人的主要困难项目就医购药料理生活购物洗浴护理理发精神寂寞困难人口比重59.87%25.32%23.01%22.72%14.36%12.64%9.91%图3A市老年人困难人口比重数据来源：根据抽样调查结果搜集整理3.2.2生活服务方面如表6，在老年人希望得到的服务项目调查中，排在前7位的依次是陪伴就医占调查老年人的47.56%，帮助购物占26.38%，上门理发占19.65%，料理生活19.49%，护理服务占18.78%，日间照料服务占14.71%，助浴服务占11.87%。老年人需要的服务与存在的困难基本一致。表6A市老年人希望得到的服务项目项目陪伴就医帮助购物上门理发料理生活护理服务日间照料服务助浴服务所占比重47.56%26.38%19.65%19.49%18.78%14.71%11.87%图4A市老年人希望得到的服务项目数据来源：根据抽样调查结果搜集整理3.2.3养老服务需求未来有入住养老服务机构意愿的老年人占调查总人数的15.78%。其中选择身体健康生活能够自理时入住养老服务机构的老年人占3.48%，选择生活自理有一定困难情况下入住养老服务机构占26.74%，选择生活不能自理情况下入住养老服务机构占45.18%，选择家人照料困难时入住养老服务机构占17.01%，其他原因占7.59%。根据文章的分析和调查显示，愿意入住养老服务机构的老年人占比较高，他们中的大多数人则是在残疾的情况下由此意愿。未来对养老服务特别是护理服务的需求是巨大的。社会能否提供相应的养老和护理服务将是一个严峻的考验。4人口老龄化下所反映的社会问题及成因分析4.1人口老龄化反映的社会问题4.1.1老龄人口养老无着落（1）家庭供养功能逐渐减弱。家庭养老是指家庭为其老年成员的生活提供安全保障。A市现行的养老保险制度基本上是一个单一分散的家庭养老保险制度，已经流传了几千年。这种养老模式不仅由家庭提供，而且完全由家庭承担，称为“传统家庭养老”。一般来说，除养老院或养老院的孤寡老人外，大多数家庭都采用上述的一些方法来赡养老人。然而，随着社会生产力的发展和社会转型，传统的家庭养老在当今社会中表现出许多弊端。特别是不能满足社会经济发展的需要，家庭养老保障功能不断弱化。（2）社会养老保险发展缓慢。社会养老保险是社会保障体系的重要内容之一。保障全体老年农民的基本生活，减轻农民的养老优势，是国家制定的一项基本社会政策。促进经济社会协调发展，从根本上解决“三农”问题，维护社会稳定，也是一项重要的基本社会政策。随着人口老龄化进入高潮，A市的养老问题日益突出和紧迫。目前，A市社会养老保险发展缓慢，原因是目前社会养老保险制度存在诸多问题。覆盖面小，实现对象范围窄；证券水平过低，基金难以保值增值；社会保障法制不健全。4.1.2老龄人口医疗无保障医疗保障是国家和社会为社会成员的健康和疾病提供医疗费用和服务，以保障和恢复其健康的社会保障制度。老年医疗保障是政府和社会为老年特殊群体提供的医疗保障。它是老年保障体系的重要组成部分，是一个特殊的领域。它是通过提供医疗技术服务来满足老年人的健康需求，达到老年人身体健康的目的。目前，A市老年人口没有医疗保障，主要原因是医疗合作体系发展缓慢。然而，A市医疗合作制度发展缓慢的主要原因是传统观念的局限、政府责任的缺失和法制的不健全。4.1.3老龄人口缺乏精神慰藉尊老爱老是中华民族的传统美德。然而，工业化带来的巨大社会变革对传统的养老道德观念产生了强烈的冲击。这主要包括：（1）随着社会变革的加速，老年人和年轻人在思想上的差距将会拉大，这将影响老年人和年轻人之间的精神交流。（2）随着社会从农业社会向工业社会的转型，老年人的权利和地位下降。（3）现代家庭模式由多代同堂的连锁家庭向核心家庭转变，家庭重心由尊老爱幼转变。（4）大规模流动人口的出现，对“父母不远”的观念产生了冲击。（5）老年人缺乏经济储蓄和稳定的收入来源，孝道成本日益增加，这将直接动摇养老的道德观念。受以上因素的影响，传统的养老道德观念被弱化，A市出现了大量的不孝现象。目前，郑州老年人的生活状况令人担忧。许多老年人的生活条件比他们的孩子差。在一些家庭中，甚至出现虐待、虐待和遗弃老人的现象，这应该得到社会的高度重视。4.2A市人口老龄化的成因A市人口老龄化主要由三个方面引起：一是生育率下降。生育率的下降导致新出生人口的绝对减少和新出生人口在总人口中所占比例的相应下降。其次是死亡率的下降。死亡率对人口老龄化的影响是双向的、分段的。死亡率的最初下降主要反映在婴儿死亡率的下降上。存活婴儿数目的增加和儿童在人口中所占比例的增加将导致较年轻人口的出现。第三，人口迁移的影响。一般来说，一定规模的人口迁移会影响目的地和目的地的人口年龄构成。在流动人口中，中青年人口比例较大，而大规模的人口迁移必然会影响人口的年龄构成。在移民地区，中青年人口将以较低的年龄迁入，而中青年人口将以较高的年龄迁出。5政府在应对人口老龄化中的机制创新建议5.1积极推广社会化居家养老在养老问题上，不能完全抛弃家庭养老模式，实行整齐划一的社会养老模式。最好的办法就是突出两者的优势，弥补各自的不足，实行家庭养老与社会养老相结合的方式——社会居家养老。在这里，社会化居家养老是指以一定养老保险为后盾的现代家庭养老，这与传统的家庭养老有着根本的不同。即生活照料、情感慰藉由独生子女提供，部分经济支持由政府解决养老问题。促进现代家庭养老的具体措施主要包括：5.1.1经济支持首先，政府可以根据地方的资源比较优势，以市场导向大力发展乡镇企业，促进地区经济发展，并为以后在开征社会保障税的税源充分提供保证。其次，政府要从改善农民收入水平着手，提高农民养老的经济负担能力。加大政府转移支付力度，为建立理想的养老保障机制提供财力支持。5.1.2道德约束要在全社会深入持久地进行尊老、敬老、爱老的传统美德教育。宣传部门和新闻部门把赡养老人作为一项重要内容列入经常性的宣传计划。文学艺术作品要加大对孝道方面的选材和形象的塑造，在全社会形成尊老、爱老、养老的道德氛围。如回家探望父母，给父母打一个问候的电话，以此来唤起整个社会对老年人的关注。5.1.3政策引导通过给农民一些具体实惠的方式，鼓励农民由被动养老转向积极养老。具体措施如下：首先，在分配土地时，我们可以给老年家庭提供优惠政策。目前，虽然土地收入不再是农民的主要收入来源和经济安全，但仍然是他们“自下而上”避免风险的手段。其次，可以对家有老人的家庭在子女上大学时给与学费等费用的减免。最后，对于赡养老人周到的家庭给与精神和物质上的奖励。从而使整个社会培养起敬老爱老的道德风尚。5.2加强敬老爱老的伦理道德建设5.2.1加强家庭养老道德建设家庭道德建设的内容十分丰富，这里主要涉及的是与养老有关的家庭道德建设。家庭养老道德的主要内容，首先是加强以爱情和义务为基础的婚姻道德建设。家庭和睦是社会稳定的基础和家庭养老的前提条件。夫妻不和，轻率离婚，家庭破裂，受害最深的是老人和小孩，家不成家，家庭养老便成了空话。因此，强调夫妻双方的义务特别是保护老人、赡养老人的义务，对保障家庭养老十分重要。其次，加强养老、敬老、爱老的家庭美德教育。家庭养老存在的社会基础在于中国长期受到儒家思想的影响，人们以孝道为荣。儒家强调的“孝”德仍然要大力提倡。尽力满足父母生活上的需要，不仅要从经济上接济、赡养父母，还要有精神上的“敬”。总之，家庭养老道德建设和农民养老是相辅相成，相互支撑的。5.2.2充分发挥社会舆论的作用，实现农民养老的道德控制道德作为一种行为规范，对人们的社会行为具有明显的控制作用。这主要体现为：①利用报刊、书籍、广播电视、街谈巷议等各种大众传媒，通过社会舆论宣传尊老敬老的好传统、好风气。以尊敬老年人为荣，以不尊敬老年人为耻。老年人受到尊敬，就会产生一种精神上的安慰，提高其生活满意度。②通过社会舆论动员全社会都来关心和帮助老年人，多为老年人办好事办实事，广泛开展老年人生活服务。③通过社会舆论表扬那些尊老敬老、孝敬父母、为老年人分忧解难的好人好事；批评，谴责那些不能善待老年人乃至虐待、遗弃老年人等“厌老”、“虐老”、“弃老”的丑恶行为。总之，要通过社会舆论褒扬“尊老”的道德观念，营造“敬老”的社会氛围，形成“养老”的社会环境，以促进农民养老问题的解决。5.3构建有利于社会和谐的社会保障体系建立一个社会保障体系有利于社会稳定和社会和谐基层为了达到社会和谐，维护社会稳定基层在郑州，所以，广大农民没有烦恼，有必要建立一个更完整的社会保障体系。就社会保障制度本身而言，一般包括三个层次：社会救济制度、社会保险制度和社会福利制度。社会救助制度是保障贫困或低收入阶层的基本生活和生活条件，使他们不至于陷入绝境。社会保险制度是为广大劳动者的老年、病残、死亡、失业等风险提供的保障。它可以消除他们在家里的担忧，使他们避免成为弱势群体。社会福利制度是帮助社会成员改善生活条件，提高自己的生活质量，使生活质量越高，保障水平就越高。（1）建立最低生活保障制度A市社会保障体系建设虽然严重滞后，但社会救助工作的开展较为普遍。传统的社会救助项目很多，包括定期定量救助、临时救助、灾民救助、“五保供养”、残疾人救助等。除《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人家庭五保工作条例》等法律法规外，其他基本是临时性措施。因此，有必要建立一个相对稳定的制度来保障低收入或贫困人口的生活。这个系统是最低生命保障系统。（2）完善社会保险制度社会保险制度是社会保障制度的支柱。结合A市的具体情况，对养老保险制度的设计进行了初步探讨。针对A市消费水平较低，养老保险应坚持“低保障标准”，分地区、分阶段逐步推行。（3）完善社会福利体系社会福利的主要内容应包括未成年人福利、老年人福利、残疾人福利和劳动者福利。可以通过发行福利彩票来筹集资金，福利彩票在一定程度上具有强大的社会筹资功能，可以通过募集资金来补充养老基金。养恤金的收取和支付应与价格变动挂钩，并应实行指数化管理。要主动及时提高养老金缴存水平，保障老年人基本生活。5.4完善医疗保险相关制度和政策（1）完善老年医疗保险制度A市的医疗保险有医疗救助、合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式。建立老年医疗保险制度的首要难题是资金来源问题。相比其它年龄人口，老年人患病率高，医疗花费多，疾病风险大，保险风险大。高风险必然对应高成本，这无疑增加了筹资难度。而老年医疗保障的筹资来源却很缺乏。一般而言，社会保障采取“三方负担”原则解决保障项目筹资问题，即个人、单位和国家共同负担。然而，老年人属于弱势群体，他们已经基本丧失劳动能力，又不能象城镇退休人员一样领取退休金。因此，依靠老年人个人缴费筹资恐怕很难。鉴于以上制约因素，老年医疗保障必须采取“低水平、广覆盖、采用多种模式、利用各方力量、加强配套设施”的发展策略。根据这一原则，发展老年医疗保障的大致思路如下：建立一个覆盖所有老年人的医疗救助制度；进一步完善合作医疗保险制度；积极开展商业保险模式。（2）空巢和类空巢老人的医疗保障对策具体的对策如下：（1）加快农村社会保障体系的建立和完善，包括空巢和空巢老人，为农村老年人的基本生活提供制度保障；（2）加快建立农村社会养老服务体系，推动农村社会养老服务实现跨越式发展；（3）为空巢及类似空巢家庭有困难的长者提供照顾及支援。在实施过程中应遵循以下原则：发挥政府在援助工作中的主导作用；广泛动员社会力量；继续发挥家庭养老的基本作用；帮助空巢老人互相帮助。结语总的来说，政府应该寻找全方面的对策，为积极应对人口老龄化做好充分准备。把健康人群带进人口老龄化社会，直接关系到未来我国每一位老人的生命质量。延长健康期，缩短带病期和伤残期，并尽可能提高老年人的自理能力，这是一项长期奋斗的目标。

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